文/邵一瓊

隨著經濟社會的高速發(fā)展，寧波城市化進程逐步加快，社會治理工作面臨著新形勢和新問題。自2007年3月社區(qū)矯正試點工作在寧波全市鋪開以來，社區(qū)服刑人員作為影響社會穩(wěn)定的重點人群，給寧波的治安管理、環(huán)境衛(wèi)生、社會服務等方方面面帶來了巨大壓力。社區(qū)矯正是完善我國刑罰執(zhí)行制度的重要舉措，也是推進社會治理創(chuàng)新的重要組成部分。從社會治理視角看，加強社區(qū)矯正工作，提升社區(qū)矯正管理能力和水平，做好社區(qū)服刑人員的監(jiān)管、教育、幫扶工作并使其順利融入社會，有利于更好地推進寧波的城市治理體系和治理能力現代化，促進社會的長治久安。

一、社會治理與社區(qū)矯正

（一）社會治理的背景與內涵

2013年11月12日，黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出“創(chuàng)新社會治理體制”，由過去的“社會管理”轉為“社會治理”，強調“加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與”。李克強總理在2014年政府工作報告中首次提到“推進社會治理創(chuàng)新，注重運用法治方式，實行多元主體共同治理”。由此看來，社會治理是一種國家與社會、政府與非政府組織、公共機構與私人機構等多元主體協(xié)調互動的治理狀態(tài)，是一種強調各行為主體主動參與的社會發(fā)展過程。與過去的“社會管理”強調國家、政府對社會的強制性管理不同，“社會治理”更強調政府治理、社會自我調節(jié)、居民自治三者良性互動。

2015年7月14日，中共寧波市委專門作出了《關于創(chuàng)新社會治理全面加強基層基礎建設的決定》，把基層社會治理創(chuàng)新作為法治寧波、平安寧波建設的戰(zhàn)略性工作來抓。這進一步完善了寧波社會治理體系，形成了“黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會治理大體制。寧波市第十三次黨代會報告中提出“推進治理現代化”。寧波市十二五規(guī)劃綱要的奮斗目標是，到2020年基本形成更加完善的治理體系，打造“一流的社會治理體系”。截至2016年底，寧波市常住人口787.5萬，預計2020年常住人口820萬，寧波必須按照建成大城市社會治理創(chuàng)新樣板城市的要求，以實現基層社會治理的扁平化、精細化、社會化、信息化，為創(chuàng)新我省社會治理和創(chuàng)建我市“名城名都”提供了可靠的樣本。

（二）社區(qū)矯正的背景與內涵

社區(qū)矯正是非監(jiān)禁刑罰方式，是指將符合法定條件的罪犯置于社區(qū)內，由專門的國家機關在相關社會團體、民間組織和社會志愿者的協(xié)助下，在判決、裁定或決定確定的期限內，矯正其犯罪心理和行為惡習，促進其順利回歸社會的非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行活動。2003年7月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯(lián)合發(fā)布了《關于開展社區(qū)矯正試點工作的通知》，確定北京、天津、上海、江蘇、浙江和山東等?。ㄊ校檫M行社區(qū)矯正工作的試點?。ㄊ校?。2005年1月31日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部又聯(lián)合發(fā)布了《關于擴大社區(qū)矯正試點范圍的通知》，規(guī)定了“遵循社會管理規(guī)律，運用社會工作方法”的管理原則。2011年7月中辦國辦聯(lián)合下發(fā)了《關于加強和創(chuàng)新社會管理的意見》，要求“建立完善體現寬嚴相濟刑事政策要求的社區(qū)矯正工作體系”。2012年1月10日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部和司法部聯(lián)合發(fā)布了《社區(qū)矯正實施辦法》。運用政府和非政府的力量共同參與社會治理，使社區(qū)矯正工作從一元化結構向二元化結構轉化。

寧波是全國首批社區(qū)矯正工作試點城市，2004年5月率先在鄞州區(qū)進行規(guī)范化工作試點，2007年3月社區(qū)矯正試點工作在全市鋪開。2007年5月寧波市司法局設立勞教處。2007年12月，司法行政系統(tǒng)全面完成了社區(qū)服刑人員的移交接收工作，試點工作步入常態(tài)化軌道。2012年2月，市司法局新設社區(qū)矯正管理處。2014年10月開始，市、縣（市）區(qū)兩級社區(qū)矯正機構更名為社區(qū)矯正管理局，并建立以司法行政人員為主體的社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍。自2007年以來，寧波形成了市、縣、鄉(xiāng)、村四級聯(lián)動監(jiān)管體系，現已累計接收社區(qū)服刑人員3.1萬余名，解矯2.7萬余名，現在冊社區(qū)服刑人員0.4萬余名，社區(qū)服刑人員再犯罪率控制在0.1%內，低于浙江省平均水平，沒有發(fā)生重大刑事案件。

（三）社會治理與社區(qū)矯正的關系

1.社區(qū)矯正工作是重要的社會治理方式

從社會治理視角看，推動社區(qū)矯正工作不僅僅是政府治理的重要工作，更是與社會全方位、深層次、多領域對接聯(lián)動，實現“多元主體共同治理”的社會治理要求，是體現在刑罰執(zhí)行制度上的重要社會治理方式。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，明確提出“廢止勞動教養(yǎng)制度，完善對違法犯罪行為的懲治和矯正法律，健全社區(qū)矯正制度?！?011年7月，中辦國辦聯(lián)合下發(fā)《關于加強和創(chuàng)新社會治理的意見》，要求“建立完善體現寬嚴相濟刑事政策要求的社區(qū)矯正工作體系”。做好社區(qū)矯正工作能使社區(qū)服刑人員認罪伏法，矯正犯罪心理和行為惡習，使其自然回歸社會，有效預防和減少社區(qū)服刑人員重新違法犯罪，有利于維護社會和諧穩(wěn)定。因此，社區(qū)矯正工作是一項非常重要的社會治理工作，同時也是創(chuàng)新社會治理體制工作的重要內容，對于推進平安社會、依法治國發(fā)揮了重要的作用。

2.加強社區(qū)矯正工作有利于社會治理創(chuàng)新

社會治理的基本任務包括協(xié)調社會關系、規(guī)范社會行為、解決社會問題、化解社會矛盾、促進社會公正、應對社會風險、保持社會穩(wěn)定等方面。社區(qū)矯正涉及社會治理中的社會治安、公共安全、犯罪控制及預防等問題。社會力量參與社區(qū)矯正工作，對社區(qū)服刑人員進行監(jiān)管和服務，矯正其犯罪行為和心理，促使其順利回歸社會，不僅能夠維護社會秩序的穩(wěn)定和諧，而且能夠通過維護社會治安、公共安全來促進社會治理體制的完善與發(fā)展。社區(qū)矯正旨在克服監(jiān)禁刑的某些弊端，使刑罰執(zhí)行服務于罪犯再社會化的目標，使罪犯在社會上得到教育和改造，同時也使社會最大限度地參與到矯正事業(yè)中來。因而，在對罪犯進行改造時要與其所生存的社會環(huán)境結合起來，利用社會資源、動用社會力量為罪犯順利回歸社會創(chuàng)造有利條件。社區(qū)矯正正是提供了這樣一種開放式的平臺，使得罪犯的自我改造是與實際緊密相關的，是與社會發(fā)展保持同步的。

二、寧波市社區(qū)矯正的現狀

（一）社區(qū)矯正機構設置情況

隨著形勢發(fā)展，社區(qū)矯正工作任務日益繁重，監(jiān)管壓力越來越大。寧波市逐步加強四級社區(qū)矯正機構建設，包括市、縣（市）區(qū)兩級社區(qū)矯正管理局、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所、村（社區(qū)）社區(qū)矯正工作站。2014年9月開始，寧波的市、縣（市）區(qū)兩級社區(qū)矯正機構參照省司法廳更名為“社區(qū)矯正管理局”，作為司法行政的二級機構。該機構相對獨立，具備執(zhí)法主體資格，目前寧波市所轄12個市、縣（市）區(qū)司法局全部加掛社區(qū)矯正管理局牌子。

目前，市司法局積極推進社區(qū)矯正指揮中心建設，社區(qū)矯正指揮中心定位于社區(qū)矯正的工作場所，主要承擔執(zhí)法平臺、監(jiān)管中心和對外聯(lián)絡窗口等功能。目前，全市已建成1個市級中心、11個縣（市）區(qū)分中心、156個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所，終端覆蓋率為100%，實現三級聯(lián)網。硬件配備方面，市中心和縣（市）區(qū)分中心分別配備了視頻會議系統(tǒng)、中控系統(tǒng)、大屏顯示系統(tǒng)、指揮調度系統(tǒng)等；鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）司法所配備了指揮中心終端。軟件設置方面，在已有的社區(qū)矯正系統(tǒng)和手機定位系統(tǒng)基礎上，增加聲紋識別軟件、遠程幫教、信息化核查等功能，可以實時開展跟蹤監(jiān)管、警示告知、短信提醒、網絡幫教等工作。

（二）社區(qū)矯正隊伍建設

寧波建立了社區(qū)矯正管理局，配強社區(qū)矯正執(zhí)法隊伍，社區(qū)矯正執(zhí)法人員基本為司法助理員；按照協(xié)管員隊伍與社區(qū)服刑人員1：20的比例，配足社區(qū)矯正協(xié)管員隊伍；對接現有社會公益組織，聘請社區(qū)矯正志愿者隊伍。同時，2014年出臺的寧波市《關于進一步加強社區(qū)矯正工作的意見》中，要求社區(qū)矯正社會工作者與社區(qū)服刑人員也達到1：20的比例，社區(qū)矯正社會工作者隊伍必須具有一定社會工作和法律專業(yè)知識。持續(xù)探索社會力量參與社區(qū)矯正工作新模式， 探索出了“紅領矯正模式”?！凹t領之家”，全稱寧波市北侖區(qū)紅領之家社會服務中心，以黨員志愿者為主體管理社區(qū)服刑人員，把社區(qū)服刑人員當作普通志愿者對待。這種去標簽的模式，讓社區(qū)服刑人員在提供志愿服務的同時獲得對自身價值的認同，也能減少社區(qū)服刑人員重新犯罪、維護社會穩(wěn)定。

（三）社區(qū)矯正工作措施

寧波建立了監(jiān)督管理、教育矯正、社會適應性幫扶“三位一體”的社區(qū)矯正制度，主要針對被判處管制、宣告緩刑、裁定假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行這四類犯罪行為較輕的對象。首先，圍繞保障刑罰正確有效實施的目標要求，嚴格執(zhí)行各項監(jiān)管規(guī)定，落實上門走訪、實地檢查、通訊聯(lián)絡等措施，健全矯正小組和村（居）社區(qū)矯正工作站等幫教組織，加強對監(jiān)護人、保證人和幫教成員履職情況的監(jiān)督檢查。嚴格執(zhí)行《社區(qū)矯正實施辦法》等法規(guī)，全面落實社區(qū)服刑人員考核獎懲辦法，加強分類管理，落實分級處理。其次，圍繞把社區(qū)服刑人員教育改造成為守法公民的中心任務，全面實施入矯初期、矯正中期和矯正期滿前“三段式”教育模式，大力推進教育學習、社區(qū)服務等場所建設，扎實開展個案矯正、心理矯正等工作，落實重點人員教育轉化措施，幫助特殊對象健全心理和人格。再次，圍繞幫助社區(qū)服刑人員順利融入社會的目標要求，認真落實社區(qū)服刑人員職業(yè)技能培訓、最低生活保障、臨時救助、社會保險等幫扶政策，幫助他們解決基本生活保障問題。

三、社會治理視角下寧波市社區(qū)矯正工作出現的問題

（一）社會治理力量參與不夠，社區(qū)矯正社會化不足

截至2016年12月，寧波市城鄉(xiāng)基層活躍著超過1.4萬個經過備案的社區(qū)社會組織，其中服務社區(qū)矯正的社會組織已形成一定規(guī)模。目前，寧波社區(qū)矯正工作主要由社區(qū)矯正管理機關負責，政府占據主導地位，社會團體、民間組織、社會志愿者等社會治理力量居于從屬地位。與其他社會組織相比，服務于社區(qū)矯正的社會組織和民間團體發(fā)育不良，沒有足夠的生存發(fā)展所需的空間和資源。社區(qū)矯正工作在引導、組織、利用社會治理資源方面不夠充分，相關社會組織參與較少，社區(qū)矯正工作成了單一的司法矯正工作，影響了社區(qū)矯正工作效果。同樣的，現有社會工作者多為街道臨聘人員，學歷普遍不高，其法律規(guī)范意識、職務風險意識較弱，專業(yè)性不足等問題仍有存在。社區(qū)矯正志愿者隊伍雖已基本建成，但現階段發(fā)揮的作用有限，在種類上也存在專業(yè)性不夠、功能單一的問題，具有就業(yè)、心理等方面輔導經驗的志愿者數量不足。一些民間組織從一開始就不具備社會治理、社區(qū)矯正的能力，沒能成為政府職能移轉的承接者，反而間接成為行政管理的觸角，擴大了政府的權力邊界。這種自上而下的治理模式限制了社會組織參與社會治理的能力。

（二） 監(jiān)督管理、教育矯正、社會適應性幫扶失衡嚴重，教育幫扶體系落后

目前，對社區(qū)服刑人員的日常監(jiān)管在社區(qū)矯正工作中占十分重要的位置。在監(jiān)管中出現社區(qū)服刑人員脫管、漏管乃至重新犯罪的情況，執(zhí)法人員在績效考核中就會承擔十分不利的后果，甚至可能會被追究行政責任乃至刑事責任。因此，在社區(qū)矯正中將監(jiān)管工作作為重中之重，使教育矯正、社會適應性幫扶變成一種“說起來重要、做起來次要、忙起來不要”的失衡狀態(tài)。教育、幫扶制度不健全，社區(qū)矯正教育、幫扶沒有專門的法律規(guī)定，缺乏應有的強制力和必要的工作手段，一些具體的教育、幫扶措施難以落實到位。司法所工作人員力量不足，司法所還承擔著人民調解、法治宣傳、安置幫教等其他八項工作，“小馬拉大車”現象嚴重。司法所工作人員教育、幫扶經驗少，教育、幫扶的能力和水平有待提高。教育方式方法單一，受人、財、物等客觀因素的影響，教育形式多以大課堂宣講、個別談話等灌輸式的方式，方法較為單一，座談、參觀、演講等互動性的方式應用不足。

（三）社區(qū)服刑期間再社會化困難

首先，社區(qū)服刑人員可能面臨經濟方面的困難，如假釋出獄后陷入貧困，一些長期在監(jiān)獄服刑的假釋犯由于與社會脫節(jié)，到社區(qū)服刑后難以找到工作而陷入經濟困難。其次，社區(qū)服刑人員可能在重新就業(yè)過程中面臨問題，有的社區(qū)服刑人員剛進入社區(qū)服刑時文化程度較低、缺乏勞動技能，導致他們難以就業(yè)；社區(qū)服刑人員無法出具由公安機關開具的“無犯罪記錄證明”，可能被用人單位拒之門外。此外，社區(qū)服刑人員可能在家庭生活中遇到許多困難，如戶口無處掛靠，難以申請低保和廉租房補貼等社會福利；離婚、父母不接納或者房屋動遷等原因無處居住，嚴重影響正常生活；家庭破裂、父母排斥、朋友斷交、他人歧視，社會資源減少，在遇到困難時難以獲得幫助。

（四）社區(qū)矯正的社會認知及認同不夠

許多普通民眾不太清楚社區(qū)矯正是什么，公眾參與意識不強。有部分民眾即使知曉社區(qū)矯正，但在認同上存在偏差。受重刑主義的長期影響，一部分民眾認為犯了罪、判了刑，就應該關進監(jiān)獄實行監(jiān)禁，這種心理使得他們難以理解社區(qū)矯正工作的性質及意義，一旦知曉社區(qū)服刑人員在社區(qū)中服刑就會產生防范、歧視和排斥等反應，他們并不關心社區(qū)服刑人員是否能順利回歸社會，而對罪犯在自己身邊教育改造存在擔憂。民眾對社區(qū)矯正的認知主要通過新聞傳媒和政府宣傳，村（居）委會向社會公眾宣傳力度不夠，一些村（居）委會為了避免所在區(qū)域內民眾心理恐慌，刻意隱瞞相關社區(qū)服刑人員信息，部分服刑人員家屬也要求村（居）民委會對犯人信息予以保密。因此，社區(qū)矯正所依賴的社會心理基礎較為脆弱，民眾對社區(qū)矯正認同感偏低。

四、社會治理視角下加強寧波市社區(qū)矯正工作的意見和建議

（一）按照社會治理力量多元化的要求，充分調動社會各方面力量齊抓共管。

社區(qū)矯正是社會共同參與的行刑社會化的行為。政府與社區(qū)作為主力，允許社會力量參與。司法機關對社區(qū)服刑人員的監(jiān)督管理僅僅是過程、是手段，社區(qū)矯正的終極目標是使罪犯順利回歸社會?？梢越梃b上海新航社區(qū)服務總站的經驗，在市、區(qū)、街道（鄉(xiāng)鎮(zhèn)）的三級社區(qū)矯正管理機構基礎上，建立了三級社區(qū)矯正社會工作者和社會幫教志愿者隊伍。以“政府主導推動、社團自主運行、社會多方參與”為指導思想，通過政府與非營利性社會團體簽訂合同的形式，統(tǒng)一將社區(qū)矯正教治工作交由社會團體內專業(yè)的社會工作師或心理咨詢師負責，即在社區(qū)矯正制度上將執(zhí)法主體和工作主體適當分離。對社會幫教志愿者隊伍建設，需要建立規(guī)范性和權威性的招聘機制與任職資格認證機制，建立必要的志愿工作津貼發(fā)放機制和志愿工作保護機制。

（二）按照社會治理機制能動化的要求，建立健全科學有效的適應性幫扶機制。

首先，加強部門協(xié)作，發(fā)揮部門力量做好幫扶工作。與公安、民政、財政、人力資源和社會保障、稅務、工商以及工青婦等有關部門協(xié)調、合作，為社區(qū)服刑人員解決具體困難和現實問題，做好特殊人群的幫扶工作。如與工會建立創(chuàng)業(yè)技能培訓機制，組織有創(chuàng)業(yè)意愿的服刑人員參加創(chuàng)業(yè)培訓班，激發(fā)服刑人員創(chuàng)業(yè)能力；與民政局聯(lián)手，為社會服刑人員解決居住和生活問題，幫助其回歸社會。充分利用重大節(jié)日，會同有關職能部門，從物質上和精神上給予困難社區(qū)服刑人員及其未成年子女以關心與幫助。針對社區(qū)服刑人員的實際需求，提供有針對性的、具體的幫困扶助措施，為其融入社會創(chuàng)造各種有利條件，鞏固教育矯正實施效果。其次，加強與企業(yè)協(xié)作，發(fā)揮民企力量做好幫扶。各地充分發(fā)揮民營企業(yè)的優(yōu)勢，建立過渡性安置幫教基地，做好特殊管理人群臨時就業(yè)工作。不僅要倡導國有企業(yè)參與社區(qū)服刑人員就業(yè)幫扶，而且要倡導國有企業(yè)在其他方面為社區(qū)服刑人員提供幫扶，還可以倡導更多的資金充足、社會資源豐富的市場組織和民間組織加入到社區(qū)服刑人員幫扶中來。再次，加強與社會各界人士的協(xié)作，發(fā)揮社會力量做發(fā)幫扶。我市積極聘請有經驗、高素質人才加入到志愿者隊伍，充分利用社會人士的智慧和經驗，對特殊人員進行面對面的交流、教育。

（三）按照社會治理手段多樣化的要求，綜合運用好法律約束、道德引導、親情感化、心理疏導等多種手段來統(tǒng)籌社會利益關系。

第一，引導和幫助社區(qū)服刑人員認罪服法，熟悉社區(qū)矯正的法律法規(guī)、監(jiān)督教育規(guī)定和有關幫教政策，增強法律知識，強化自律意識和守法觀念。加強法治教育，采取通過法治講座、參觀監(jiān)獄和旁聽審判開展警示教育?？偨Y提煉適合本區(qū)域的社區(qū)服刑人員教育矯正工作的法律法規(guī)和共性內容，編寫教材和音像教學資料作為法治教育材料。第二，做到道德引導，循序漸進改變服刑人員犯罪心理和行為，預防重新違法犯罪。比如，將傳統(tǒng)文化精髓融入道德教育的內容，通過歷史典故將其中的仁、義、禮、智、信等內涵與當代公民基本素質要求相結合開展生動的引導教育。也可進行社會主義核心價值觀、優(yōu)秀傳統(tǒng)文化學習教育，引導他們撰寫心得體會，實踐善行善舉，培養(yǎng)良好道德風尚。第三，加強心理疏導，包括心理健康教育、心理疏導、危機干預。加大自我培養(yǎng)專業(yè)人員力度，積極開拓心理矯治社會資源，與社會專業(yè)機構合作或聘請專業(yè)人員參與對社區(qū)服刑人員開展心理知識教育、心理咨詢、心理疾病治療工作。第四，促進家庭親情感化，通過與家庭成員談話、電話交流、家庭走訪等方式，加強與社區(qū)服刑人員家庭成員之間的聯(lián)系。特別是未成年人犯罪，需將親子關系支持項目作為未成年社區(qū)服刑人員分類教育的內容，促進未成年社區(qū)服刑人員與父母之間的溝通，達到改善家庭關系、確立家庭支持的目的。

（四）按照社會治理廣泛參與性的要求，引導公眾正確認識社區(qū)矯正的意義。

一是宣傳社區(qū)矯正理念，使社會公眾明確社區(qū)矯正是國際刑罰人道化、人性化的發(fā)展趨勢，體現了以人為本的理念，符合我國建設和諧社會的思想，有利于提高罪犯改造質量，減少社區(qū)服刑人員重新犯罪，促進他們順利回歸社會。二是宣傳社會公眾參與社區(qū)矯正的重要性，社區(qū)作為社區(qū)矯正中最為重要的活動場所，在推動社區(qū)矯正工作中一定要對社區(qū)和公眾進行社會責任感教育，引導公眾認識犯罪的社會因素，增強社區(qū)服刑人員在社區(qū)矯正中的責任感，增強其對社區(qū)矯正的接受程度，從而帶動社會的多主體參與。三是充分利用電視、廣播、報紙、網絡、短信、社區(qū)宣傳櫥窗等媒介進行社區(qū)矯正工作宣傳，增進社會公眾對社區(qū)矯正及志愿服務知識的了解，包括內容、流程與要求，增強社會公眾參與社區(qū)矯正的熱情。創(chuàng)造一種包容的、理解的、接納的社區(qū)環(huán)境，為社區(qū)服刑人員提供生存、心理以及社會支持，這不僅僅是社會治理價值的要求，也是社區(qū)矯正目標實現的前提。