譚志強(qiáng)

（黑龍江省農(nóng)業(yè)信貸擔(dān)保有限責(zé)任公司，哈爾濱150001）

一、土耳其推廣PPP模式的主要做法與經(jīng)驗(yàn)

（一）高層重視，自上而下推進(jìn)

PPP模式旨在通過(guò)公共部門與私營(yíng)部門發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)共同提供公共服務(wù)、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并共享收益，藉此實(shí)現(xiàn)更優(yōu)融資效果。由于社會(huì)資源配置和融資信息分布的不均衡，政府作為公共產(chǎn)品供應(yīng)方，在PPP項(xiàng)目發(fā)起方面較社會(huì)資本更具優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，對(duì)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)、服務(wù)水平和風(fēng)險(xiǎn)因素等的有效監(jiān)管，對(duì)政府發(fā)揮主導(dǎo)和引導(dǎo)作用提出了必然要求。這一點(diǎn)在土耳其PPP模式發(fā)展歷程得到了充分體現(xiàn)，該國(guó)政府高層從中發(fā)揮了重要助推作用。例如，1984年，在時(shí)任首相奧扎爾主導(dǎo)下，土耳其政府積極引入民間資金破解基礎(chǔ)設(shè)施融資難題，議會(huì)及政府有關(guān)職能部門也能各司其職，推動(dòng)相關(guān)法律政策建設(shè)和重點(diǎn)領(lǐng)域項(xiàng)目實(shí)施工作。這種自上而下的縱向推進(jìn)方式，使土耳其政府在PPP工作開(kāi)展初期即較好地解決了頂層設(shè)計(jì)和執(zhí)行效率問(wèn)題，為后續(xù)項(xiàng)目快速推進(jìn)、實(shí)施營(yíng)造了有利環(huán)境。

（二）法律健全，邊界條件明晰

公私合伙制在土耳其具有深厚的法律基礎(chǔ)。一是土耳其《憲法》第47條允許公私合伙制度的存在，允許政府與私營(yíng)部門簽訂合同以開(kāi)展某些公共服務(wù)項(xiàng)目。二是在土耳其中央政府的積極推動(dòng)下，該國(guó)于20世紀(jì)80年代頒布了世界上第一個(gè)BOT法（土耳其法律第3096號(hào)），并在世界上首次提出并使用BOT（Build-Operate-Transfer，即建設(shè)-運(yùn)行-移交）概念，該模式后來(lái)成為世界各國(guó)普及程度最高的PPP合作模式。三是通過(guò)專門法律為不同領(lǐng)域或行業(yè)提供法理支持，例如，為推進(jìn)醫(yī)療領(lǐng)域設(shè)施及服務(wù)項(xiàng)目實(shí)施PPP模式，土耳其以第6428號(hào)法律明確規(guī)定：經(jīng)土耳其高級(jí)規(guī)劃委員會(huì)批準(zhǔn)后，在該法律下實(shí)施的PPP項(xiàng)目，可以不執(zhí)行《國(guó)家招標(biāo)法》和《公眾招標(biāo)法》，私營(yíng)部門須向主管機(jī)構(gòu)提交投標(biāo)和履約保證金（不低于投資額3%）以及項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)保證金（不低于投資額1.5%），私營(yíng)部門資本投入不得低于投資額20%，同時(shí)規(guī)定，PPP合約由民法約束，合約有效期不超過(guò)30年，私營(yíng)部門應(yīng)對(duì)違約、環(huán)境破壞以及對(duì)第三方損害承擔(dān)賠償責(zé)任等。四是為推動(dòng)政府與私營(yíng)部門在BOO、BOT及經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓等運(yùn)營(yíng)模式方面的合作，土耳其國(guó)家計(jì)劃署已經(jīng)著手起草新的BOT法，為規(guī)范項(xiàng)目融資活動(dòng)運(yùn)作提供法律依據(jù)。

（三）多措并舉，強(qiáng)化政策扶持

一是在以BOT方式推行政府與社會(huì)資本合作之初，土耳其政府強(qiáng)調(diào)該模式要做到“民間投資、用者償還”，即政府無(wú)須投入財(cái)政資金就可向公眾提供服務(wù)并且不構(gòu)成政府的外債和內(nèi)債，但要通過(guò)減免稅或獎(jiǎng)勵(lì)計(jì)劃以吸引民間投資。二是在收費(fèi)率公共服務(wù)PPP項(xiàng)目的運(yùn)作中，為保證社會(huì)資本投資回報(bào)，同時(shí)緩解項(xiàng)目服務(wù)價(jià)格調(diào)整所導(dǎo)致的居民生活成本上升，作為政府整體政策安排的必要組成部分，政府通過(guò)向項(xiàng)目所涉居民發(fā)放生活補(bǔ)貼，來(lái)解決這些公共設(shè)施的收費(fèi)漲價(jià)問(wèn)題。三是在融資和付費(fèi)方面，以醫(yī)療領(lǐng)域?yàn)槔?，私營(yíng)部門負(fù)責(zé)融資，公共部門根據(jù)合約執(zhí)行情況進(jìn)行付費(fèi)，付費(fèi)來(lái)源為衛(wèi)生部的營(yíng)運(yùn)資本或公共預(yù)算，如出現(xiàn)通貨膨脹，可按PPI或CPI的一半對(duì)合同價(jià)格按比例進(jìn)行調(diào)整，匯率波動(dòng)也被列入價(jià)格調(diào)整考慮因素。四是合理界定不可抗力風(fēng)險(xiǎn)的分擔(dān)方式，6428號(hào)法律規(guī)定，如果項(xiàng)目因不可抗力在合約到期前終止，項(xiàng)目將由政府部門承擔(dān)，經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議批準(zhǔn)后，國(guó)庫(kù)部將承擔(dān)所有債務(wù)。上述扶持政策的推行，大大加快了該國(guó)PPP模式推廣運(yùn)用進(jìn)程。然而，由于部分政府職能部門對(duì)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制缺乏有效監(jiān)管，其中的生活補(bǔ)貼政策一度導(dǎo)致政府財(cái)政被合作企業(yè)變相“綁架”，生活補(bǔ)貼跟不上收費(fèi)漲價(jià)，民眾怨聲四起，最終釀成2011年的全國(guó)性騷亂。

（四）行業(yè)推進(jìn)，放大規(guī)模效益

土耳其政府通過(guò)分行業(yè)、大規(guī)模集中推進(jìn)方式，來(lái)提高公共基礎(chǔ)設(shè)施或公共服務(wù)項(xiàng)目對(duì)社會(huì)資本的融資吸引力，進(jìn)一步放大了PPP項(xiàng)目的整體推進(jìn)效果、行業(yè)規(guī)模效益和示范引領(lǐng)作用。多年來(lái)，由土耳其交通部和衛(wèi)生部牽頭，在道路、港口、機(jī)場(chǎng)、醫(yī)療等項(xiàng)目建設(shè)中積極推廣運(yùn)用PPP模式。一是于2002年初，土耳其通過(guò)基礎(chǔ)實(shí)施和公共工程的私有化來(lái)加速國(guó)家市場(chǎng)化進(jìn)程。到2009年，共有6個(gè)港口、8條收費(fèi)高速公路、2座跨海大橋、多家大型電廠和公立醫(yī)院以及國(guó)家電信被陸續(xù)出售給包括跨國(guó)公司在內(nèi)的私營(yíng)部門。二是從2003年開(kāi)始，土耳其衛(wèi)生部提出“醫(yī)療PPP規(guī)劃”，擬投資150億美元，通過(guò)整合部分公立醫(yī)院、改造現(xiàn)有醫(yī)療衛(wèi)生設(shè)施及提高設(shè)施利用效能，在全國(guó)建設(shè)30個(gè)綜合醫(yī)療衛(wèi)生園區(qū)，改進(jìn)醫(yī)療系統(tǒng)總體服務(wù)水平。三是在新的BOT法頒布后，擬在垃圾處理和自來(lái)水系統(tǒng)、污水排放系統(tǒng)等領(lǐng)域，復(fù)制前期項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，規(guī)模化推進(jìn)BOO、BOT等模式的特許經(jīng)營(yíng)。

（五）廣開(kāi)渠道，整合優(yōu)勢(shì)資源

在PPP項(xiàng)目的伙伴選擇和建設(shè)運(yùn)營(yíng)方面，堅(jiān)持開(kāi)放思維，破除地域限制，打造“多國(guó)部隊(duì)”，有效吸納、整合了國(guó)內(nèi)外優(yōu)勢(shì)融資和技術(shù)資源。例如，安卡拉地鐵M3號(hào)線項(xiàng)目，線路采用歐洲標(biāo)準(zhǔn)，由西班牙公司負(fù)責(zé)施工建設(shè)，而車廂則全部由中國(guó)南車設(shè)計(jì)制造，中方聯(lián)合土耳其MNG公司成立合資公司，負(fù)責(zé)車輛制造、保養(yǎng)和維修。又如，預(yù)計(jì)于2016年完工的伊茲密爾—伊斯坦布爾高速公路項(xiàng)目中，高速路部分由意大利開(kāi)發(fā)商Astaldi和土耳其建筑公司IIST聯(lián)合承建，博斯普魯斯海峽大橋部分由韓國(guó)現(xiàn)代及其合作伙伴SK公司承建，歐亞隧道部分則整合私營(yíng)部門及歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行貸款，采用德國(guó)盾構(gòu)技術(shù)，由土耳其Yapi Merkezi公司和韓國(guó)SK公司聯(lián)合承建。再如，2014年啟動(dòng)實(shí)施的“醫(yī)療PPP規(guī)劃”中的首個(gè)項(xiàng)目“阿達(dá)納綜合醫(yī)療衛(wèi)生園區(qū)項(xiàng)目”，通過(guò)招標(biāo)選擇4家實(shí)體組成私營(yíng)部門聯(lián)合體，共同出資設(shè)立項(xiàng)目公司（SPV），在融資構(gòu)成上，私營(yíng)部門聯(lián)合體股權(quán)資本投入20%，其余80%為國(guó)際發(fā)展融資機(jī)構(gòu)（DFI）提供的貸款，借款人為項(xiàng)目公司，DFI貸款主要來(lái)自國(guó)際金融公司IFC、歐洲復(fù)興開(kāi)發(fā)銀行EBRD、德國(guó)投資與開(kāi)發(fā)有限公司DEG、法國(guó)經(jīng)濟(jì)合作促進(jìn)公司PROPARCO以及國(guó)內(nèi)商業(yè)機(jī)構(gòu)。

二、土耳其PPP經(jīng)驗(yàn)對(duì)黑龍江省相關(guān)工作的幾點(diǎn)啟示和建議

2016年以來(lái)，按照黑龍江省委、省政府工作部署，省財(cái)政廳等有關(guān)部門密切協(xié)作，重點(diǎn)推進(jìn)了如下工作：一是采取集中和分片的方式，開(kāi)展多輪次、多級(jí)次PPP管理和業(yè)務(wù)培訓(xùn)；二是建立核心項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，據(jù)最新統(tǒng)計(jì)，利用全國(guó)和黑龍江省PPP綜合信息平臺(tái)錄入、推介黑龍江省項(xiàng)目171個(gè)、總投資2341.38億元，其中，已經(jīng)完成社會(huì)資本方采購(gòu)的項(xiàng)目20個(gè)，總投資744.27億元，涉及多個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域；三是聯(lián)合省內(nèi)相關(guān)市縣和主要金融機(jī)構(gòu)，設(shè)立規(guī)模1340億元的“PPP融資支持基金”，采取平行基金競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，為省內(nèi)項(xiàng)目提供融資支持，首單融資已落地；四是以全國(guó)公開(kāi)招標(biāo)方式籌建“黑龍江省PPP咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)庫(kù)”并同步擴(kuò)容PPP專家?guī)欤扇　伴L(zhǎng)名單+短名單”，“質(zhì)量+報(bào)價(jià)”等創(chuàng)新機(jī)制，確保咨詢服務(wù)質(zhì)價(jià)雙優(yōu)；五是以“互聯(lián)網(wǎng)+”和“眾籌”模式建立全省PPP信息服務(wù)平臺(tái)，各利益相關(guān)方共建、共管、共享，為PPP工作提供政策、咨詢、融資、項(xiàng)目等方面的數(shù)據(jù)信息服務(wù)；六是推進(jìn)撫遠(yuǎn)東極小鎮(zhèn)、哈爾濱地下綜合管廊等多個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)，其中，綏大高速等4個(gè)項(xiàng)目獲選列入第三批全國(guó)PPP示范項(xiàng)目，總投資155億元；七是對(duì)接中國(guó)政企合作基金、金磚銀行、省內(nèi)擔(dān)保機(jī)構(gòu)、省內(nèi)外社會(huì)資本等多方優(yōu)勢(shì)資源，開(kāi)拓、整合項(xiàng)目融資渠道。然而，受相關(guān)因素制約，黑龍江省在PPP風(fēng)險(xiǎn)管理方面依然面臨著避險(xiǎn)手段單一、專業(yè)力量不足、約束手段較少等挑戰(zhàn)。

（一）強(qiáng)化黑龍江省政府對(duì)PPP工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)和統(tǒng)籌安排

一直以來(lái)，黑龍江省委、省政府對(duì)PPP推廣運(yùn)用工作高度重視，省領(lǐng)導(dǎo)多次召集專題會(huì)議，研究推進(jìn)舉措。然而，部分地市或部門的重視程度和工作力度有待于進(jìn)一步強(qiáng)化。以PPP項(xiàng)目申報(bào)為例，雖然省發(fā)改委和省財(cái)政廳大力征集，各地各部門上報(bào)入庫(kù)的PPP項(xiàng)目數(shù)量依舊偏少，質(zhì)量參差不齊，準(zhǔn)備進(jìn)程較慢。建議借鑒土耳其由政府高層主導(dǎo)、自上而下的工作推進(jìn)方式，強(qiáng)化省政府對(duì)各級(jí)各部門PPP工作的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，統(tǒng)一思想，提高認(rèn)識(shí)，統(tǒng)籌安排，高效推進(jìn)相關(guān)工作，讓市縣政府及部門充分認(rèn)識(shí)推廣運(yùn)用PPP模式的重要意義，擺上重要工作日程，要求相關(guān)部門和人員熟練掌握PPP模式。

（二）完善PPP推廣運(yùn)用工作的制度保障體系

在法律、行政法規(guī)方面，各級(jí)各部門要根據(jù)國(guó)家有關(guān)法律、行政規(guī)章規(guī)定，重新梳理與PPP管理相關(guān)的地方性法規(guī)和部門規(guī)章，統(tǒng)一政策口徑，消除制度障礙，提高政策透明度、權(quán)威性和執(zhí)行力。積極開(kāi)展制度創(chuàng)新，建立完善黑龍江省PPP模式市場(chǎng)準(zhǔn)入、操作流程、合同管理、政府采購(gòu)、預(yù)算管理、績(jī)效評(píng)價(jià)、爭(zhēng)議解決等方面的配套辦法、規(guī)程或指南，便于社會(huì)資本投資方全面了解相關(guān)程序和規(guī)則，營(yíng)造穩(wěn)定可預(yù)期的、有利于PPP模式快速推廣的整體性政策安排，做到有法可依、有法必依。

（三）深入研究制定推廣運(yùn)用PPP模式的政策措施

一是充分發(fā)揮黑龍江省PPP融資支持基金作用，采取政府和社會(huì)資本共同出資方式，在政府承擔(dān)有限責(zé)任的前提下，通過(guò)股權(quán)、債權(quán)投入等多種形式，為全省PPP項(xiàng)目提供融資增信支持。二是充分利用既有住建、交通、水利等PPP項(xiàng)目所涉領(lǐng)域的專項(xiàng)資金，優(yōu)先支持PPP項(xiàng)目建設(shè)。三是設(shè)立以獎(jiǎng)代補(bǔ)資金，支持地方融資平臺(tái)等符合條件的存量項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為PPP項(xiàng)目，化解地方政府債務(wù)。四是省政府設(shè)立PPP項(xiàng)目前期工作資金，重點(diǎn)用于PPP項(xiàng)目推廣、業(yè)務(wù)培訓(xùn)、專家咨詢、市場(chǎng)培育和政策研發(fā)。五是省政府設(shè)立省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目專項(xiàng)資金，對(duì)省政府確定的省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目給予項(xiàng)目咨詢費(fèi)、評(píng)估費(fèi)等方面的專項(xiàng)補(bǔ)助，設(shè)立單個(gè)項(xiàng)目最高扶持限額。六是建立誠(chéng)信約束機(jī)制，將PPP項(xiàng)目政策執(zhí)行情況作為領(lǐng)導(dǎo)班子業(yè)績(jī)考核的內(nèi)容，促進(jìn)各級(jí)政府按收益補(bǔ)償機(jī)制規(guī)范運(yùn)作，誠(chéng)實(shí)守信，兌現(xiàn)政策，切實(shí)優(yōu)化發(fā)展環(huán)境，維護(hù)社會(huì)資本合法權(quán)益。

（四）充分發(fā)揮各級(jí)各行業(yè)主管部門作用

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)的通知》（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）精神，在能源、交通運(yùn)輸、水利、環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技、保障性安居工程、醫(yī)療、衛(wèi)生、養(yǎng)老、教育、文化等13個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域，廣泛采用PPP模式。隨著黑龍江省PPP模式推廣運(yùn)用工作深入開(kāi)展，一是應(yīng)進(jìn)一步發(fā)揮各級(jí)行業(yè)主管部門的技術(shù)、專業(yè)領(lǐng)域優(yōu)勢(shì)，深入謀劃、培育、促進(jìn)生成行業(yè)PPP項(xiàng)目。要求地方政府和省級(jí)行業(yè)主管部門按照13個(gè)公共服務(wù)領(lǐng)域重新梳理申報(bào)項(xiàng)目，充實(shí)和完善全省PPP項(xiàng)目庫(kù)。二是強(qiáng)化分行業(yè)有針對(duì)性的培訓(xùn)，提高不同行業(yè)領(lǐng)域?qū)嶋H操作能力。在前期按區(qū)塊開(kāi)展PPP綜合政策業(yè)務(wù)培訓(xùn)的基礎(chǔ)上，調(diào)整PPP培訓(xùn)工作側(cè)重點(diǎn)，結(jié)合國(guó)內(nèi)外各行業(yè)PPP典型示范項(xiàng)目案例，強(qiáng)化分行業(yè)、有針對(duì)性的行業(yè)領(lǐng)域條線培訓(xùn)，提高實(shí)際操作能力和水平，提高黑龍江省PPP項(xiàng)目質(zhì)量。

（五）完善項(xiàng)目管理，實(shí)現(xiàn)PPP模式規(guī)?；焖偻七M(jìn)

一是進(jìn)一步完善PPP項(xiàng)目庫(kù)，建立PPP項(xiàng)目動(dòng)態(tài)統(tǒng)計(jì)管理信息系統(tǒng)，在現(xiàn)有PPP項(xiàng)目庫(kù)的基礎(chǔ)上，通過(guò)梳理整合，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，鑒別遴選后，通過(guò)省政府網(wǎng)站及省內(nèi)主要媒體正式對(duì)外公布。啟動(dòng)實(shí)施PPP綜合信息管理系統(tǒng)，搭建項(xiàng)目管理平臺(tái)和信息服務(wù)平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)黑龍江省各級(jí)財(cái)政與中央財(cái)政PPP數(shù)據(jù)采集管理的互聯(lián)互通，擴(kuò)大黑龍江省PPP項(xiàng)目影響范圍和影響力，積極吸引社會(huì)資本參與省PPP項(xiàng)目建設(shè)。二是面向國(guó)內(nèi)外社會(huì)資本召開(kāi)PPP項(xiàng)目推介會(huì)，為社會(huì)資本方創(chuàng)造充分的項(xiàng)目選擇和對(duì)接環(huán)境，整合優(yōu)勢(shì)資源，搭建合作平臺(tái)，推動(dòng)項(xiàng)目單位、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)資本和政府部門洽談協(xié)商和雙向選擇。三是及時(shí)總結(jié)推廣哈爾濱地下綜合管廊、撫遠(yuǎn)東極小鎮(zhèn)開(kāi)發(fā)、雞西生活垃圾焚燒發(fā)電等國(guó)家第二批PPP示范項(xiàng)目和綏大高速等4個(gè)第三批全國(guó)PPP示范項(xiàng)目實(shí)施經(jīng)驗(yàn)，在重點(diǎn)領(lǐng)域優(yōu)先選擇具有行業(yè)代表性、比較成熟的項(xiàng)目作為省級(jí)試點(diǎn)項(xiàng)目先行先試，省政府給予政策支持，以此提煉和形成可復(fù)制、可推廣的典型范例。

（六）強(qiáng)化項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)防控，避免項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為政府風(fēng)險(xiǎn)

一是應(yīng)嚴(yán)格貫徹國(guó)家相關(guān)規(guī)定，依照《政府采購(gòu)法》規(guī)定的方式和流程，公開(kāi)透明地選擇社會(huì)資本合作方，并依法充分披露PPP采購(gòu)各階段的重要信息，保障公眾知情權(quán)，對(duì)參與各方形成有效監(jiān)督和約束，杜絕采購(gòu)過(guò)程中的暗箱操作和尋租空間對(duì)后續(xù)運(yùn)營(yíng)活動(dòng)帶來(lái)的長(zhǎng)期不利影響。二是借鑒成熟市場(chǎng)經(jīng)驗(yàn)，加快建立和完善適合黑龍江省省情、切實(shí)可行的PPP合作方式、政策框架、工作流程等一整套機(jī)制、規(guī)則和制度。要完善利益分配制度，應(yīng)以實(shí)現(xiàn)盈利、避免暴利為基本定價(jià)方法，根據(jù)未來(lái)使用流量、物價(jià)水平、利率變化等因素合理定價(jià)，并建立動(dòng)態(tài)價(jià)格調(diào)整機(jī)制，避免出現(xiàn)虧損或暴利。要推動(dòng)建立風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，根據(jù)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)的實(shí)際控制能力來(lái)建立相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)制度，避免政府“兜底兒”式的大包大攬。要建立完善項(xiàng)目全生命周期監(jiān)督管理制度，著重強(qiáng)化對(duì)壟斷行業(yè)定價(jià)的監(jiān)督，以及對(duì)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)及成本、服務(wù)效率及質(zhì)量的監(jiān)督。三是吸取土耳其部分政府職能部門對(duì)項(xiàng)目后續(xù)運(yùn)營(yíng)過(guò)程和服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制缺乏有效監(jiān)管，導(dǎo)致政府被合作企業(yè)變相“綁架”，引發(fā)全國(guó)性騷亂的教訓(xùn)，通過(guò)強(qiáng)化對(duì)政府PPP項(xiàng)目補(bǔ)貼的監(jiān)督管理，避免政府財(cái)政陷入被動(dòng)提供補(bǔ)貼“泥潭”。四是借助中介咨詢機(jī)構(gòu)的專業(yè)力量，提高政府在與社會(huì)資本談判磋商中的主動(dòng)性。