閻金平

習(xí)近平總書記在2018年5月23日召開的中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上指出，審計(jì)是黨和國(guó)家監(jiān)督體系的重要組成部分。超然的地位、優(yōu)良的文化、超強(qiáng)的聚合、應(yīng)時(shí)的目標(biāo)是國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)。國(guó)家審計(jì)應(yīng)通過改革現(xiàn)行行政主體制度、提高系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性、找準(zhǔn)服務(wù)國(guó)家治理的發(fā)力點(diǎn)、加強(qiáng)部門協(xié)同、創(chuàng)新審計(jì)組織形式、重視審計(jì)成果運(yùn)用、增加透明度等實(shí)現(xiàn)有效服務(wù)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治的審計(jì)目標(biāo)。

一、國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的優(yōu)勢(shì)

國(guó)家審計(jì)因?yàn)閲?guó)家治理的需要而產(chǎn)生，是國(guó)家治理體系中監(jiān)督體系的重要組成部分，其服務(wù)于國(guó)家治理的主要職責(zé)是檢查和評(píng)價(jià)國(guó)家治理相關(guān)主體（分配使用公共資源和公共資金者）治理職能的履行情況，其工作目標(biāo)隨國(guó)家治理目標(biāo)的調(diào)整而調(diào)整，其體制制度隨國(guó)家治理的演進(jìn)需要不斷完善。國(guó)家審計(jì)與國(guó)家治理的這種基本關(guān)系，決定了國(guó)家審計(jì)必須服從服務(wù)于國(guó)家治理并不斷增強(qiáng)服務(wù)的有效性。任何組織要想有效發(fā)揮自身的職能，必須建立并擴(kuò)大自身的優(yōu)勢(shì)，國(guó)家審計(jì)也不例外。國(guó)家審計(jì)通過三十五年的磨礪，已經(jīng)形成了超然的地位、優(yōu)良的文化、超強(qiáng)的聚合、應(yīng)時(shí)的目標(biāo)四大優(yōu)勢(shì)，這些優(yōu)勢(shì)是國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的必備條件。

（一）超然的地位優(yōu)勢(shì)

我國(guó)憲法第九十一條規(guī)定設(shè)立國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)并獨(dú)立履行經(jīng)濟(jì)監(jiān)督職能，這種憲法特質(zhì)及獨(dú)立性決定了國(guó)家審計(jì)超然的地位優(yōu)勢(shì)。國(guó)家審計(jì)專司經(jīng)濟(jì)監(jiān)督不同于其他行政機(jī)關(guān)履職過程中的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督，國(guó)家審計(jì)監(jiān)督的這種“外部監(jiān)督”也與其他行政機(jī)關(guān)履職過程中行為自檢的“內(nèi)部監(jiān)督”截然不同，這種地位優(yōu)勢(shì)是國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的組織保證。

（二）優(yōu)良的文化優(yōu)勢(shì)

審計(jì)文化是審計(jì)群體在長(zhǎng)期審計(jì)實(shí)踐活動(dòng)中逐步形成并被共同認(rèn)可、遵循的價(jià)值取向和精神追求。我國(guó)審計(jì)文化是在審計(jì)事業(yè)發(fā)展過程中審計(jì)主體、審計(jì)客體及審計(jì)環(huán)境相互作用下積淀衍生而成的。審計(jì)文化具有引領(lǐng)審計(jì)事業(yè)健康發(fā)展的導(dǎo)向功能、聚集審計(jì)人員智慧與力量的聚集功能、促進(jìn)審計(jì)人員奮發(fā)有為的激勵(lì)功能、規(guī)范審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員行為的約束功能和樹立審計(jì)機(jī)關(guān)和審計(jì)人員形象的塑造功能等諸多功能；同時(shí)，審計(jì)文化還具有維護(hù)秩序和權(quán)益、恪守獨(dú)立和客觀、崇尚理性和證據(jù)、保持嚴(yán)謹(jǐn)和謹(jǐn)慎以及遵循規(guī)范和程序等特征；“責(zé)任、忠誠(chéng)、廉潔、依法、獨(dú)立、奉獻(xiàn)”已成為我國(guó)審計(jì)人員核心價(jià)值觀，這種優(yōu)良的審計(jì)文化，已經(jīng)成為國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的軟實(shí)力。

（三）超強(qiáng)的聚合優(yōu)勢(shì)

審計(jì)法規(guī)定被審計(jì)單位必須自覺接受國(guó)家審計(jì)的監(jiān)督，并且在接受審計(jì)時(shí)做好積極配合。國(guó)家審計(jì)具有在短時(shí)間內(nèi)聚合信息數(shù)據(jù)、審計(jì)力量的超強(qiáng)能力，這種聚合不光被審計(jì)單位或行業(yè)的信息數(shù)據(jù)的聚合，而且包括與審計(jì)對(duì)象相關(guān)聯(lián)的其他信息數(shù)據(jù)的聚合（比如醫(yī)保審計(jì)中的藥品、醫(yī)療器械供應(yīng)商數(shù)據(jù)），不光是審計(jì)專業(yè)人員的聚合，還包括非專業(yè)審計(jì)人員但屬審計(jì)需要人員的聚合，這種聚合優(yōu)勢(shì)不是一般行政機(jī)關(guān)所能具備的，這種超強(qiáng)的聚合優(yōu)勢(shì)確保了國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的有效性。

（四）應(yīng)時(shí)的目標(biāo)優(yōu)勢(shì)

之所以說國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)應(yīng)時(shí)，是因?yàn)閲?guó)家審計(jì)的目標(biāo)是隨著國(guó)家治理目標(biāo)的演進(jìn)而演進(jìn)。當(dāng)下國(guó)家治理的目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)國(guó)家良治，因此促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治自然而然成為國(guó)家審計(jì)的目標(biāo)。前審計(jì)長(zhǎng)劉家義認(rèn)為（2015），國(guó)家治理良治的標(biāo)準(zhǔn)，歸納起來主要有五條：一是對(duì)外維護(hù)主權(quán)和對(duì)內(nèi)維持政局穩(wěn)定的國(guó)家安全體系；二是遏制腐敗的權(quán)力運(yùn)行和制約機(jī)制；三是實(shí)現(xiàn)公平正義的法律規(guī)則和社會(huì)秩序；四是促進(jìn)擺脫貧困和增進(jìn)福利的民生權(quán)益保障機(jī)制；五是保障國(guó)家經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展機(jī)制。為了適應(yīng)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子”的治理要求，國(guó)家審計(jì)對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部和國(guó)有企業(yè)負(fù)責(zé)人開展了經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)；為了適應(yīng)“國(guó)家宏觀政策落地生根”的治理要求，國(guó)家審計(jì)及時(shí)跟進(jìn)，對(duì)相關(guān)國(guó)家部委和地方政府落實(shí)國(guó)家宏觀政的情況開展審計(jì)；為了適應(yīng)“防范重大風(fēng)險(xiǎn)”的治理要求，國(guó)家審計(jì)開展了對(duì)地方債務(wù)的審計(jì)；為了實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，落實(shí)“兩山”理念，國(guó)家審計(jì)著手領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)審計(jì)。

二、國(guó)家審計(jì)在服務(wù)國(guó)家治理中存在的問題

十八大以來，全國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)約65萬多個(gè)單位，增收節(jié)支和挽回經(jīng)濟(jì)損失2.5萬億元，推動(dòng)建立健全規(guī)章制度2.38萬項(xiàng)，向有關(guān)部門移交問題案件線索2.35萬件，為促進(jìn)黨中央令行禁止、維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全、推動(dòng)深化改革、促進(jìn)依法治國(guó)、推進(jìn)廉政建設(shè)等作出了重要貢獻(xiàn)。盡管如此，國(guó)家審計(jì)在服務(wù)國(guó)家治理方面還存在一些亟待解決的問題。

一是現(xiàn)行審計(jì)主體不能滿足國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治對(duì)審計(jì)的要求。雖然國(guó)家審計(jì)具有憲法特質(zhì)，其獨(dú)立性遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于其他行政機(jī)關(guān)，但是審計(jì)機(jī)關(guān)畢竟還是行政機(jī)關(guān)，現(xiàn)實(shí)中干預(yù)審計(jì)的情況還時(shí)有發(fā)生，審計(jì)盲點(diǎn)還客觀存在，特別是在地方上這兩個(gè)問題尤為明顯，因此改革審計(jì)管理體制勢(shì)在必行。

二是審計(jì)的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性不夠。在上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同作戰(zhàn)方面，存在重視審計(jì)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)有余，重視審計(jì)成果共享不足；在項(xiàng)目計(jì)劃安排上，存在抓點(diǎn)有余，提線不足，跟進(jìn)有余，謀劃不足，抓熱點(diǎn)有余，抓戰(zhàn)略性不足。

三是部門聯(lián)動(dòng)的協(xié)同機(jī)治理制尚未完全形成。審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理單靠審計(jì)機(jī)關(guān)是不夠的，紀(jì)律檢查、行政監(jiān)察及司法部門的鼎力支持是提高國(guó)家審計(jì)效果、促進(jìn)國(guó)家治理良治的重要保證。但是國(guó)家審計(jì)特別是地方審計(jì)機(jī)關(guān)在延伸審計(jì)、核實(shí)問題時(shí)往往阻力重重，紀(jì)律檢查及司法部門查處審計(jì)機(jī)關(guān)移交案件線索方面也存在效率不高、反饋不及時(shí)等問題，一定程度上影響了促進(jìn)良治的審計(jì)效果。

四是審計(jì)監(jiān)督的透明度不夠。在審計(jì)的公開透明方面，審計(jì)機(jī)關(guān)目前只停留在審計(jì)公告階段，審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)計(jì)劃、審計(jì)范圍、審計(jì)重點(diǎn)、審計(jì)目標(biāo)、審計(jì)取得的成效以及被審計(jì)單位審計(jì)事項(xiàng)的情況等基本未向社會(huì)公開，這種“選擇性公開”一定程度上影響了審計(jì)的公信力，影響了國(guó)家審計(jì)促進(jìn)國(guó)家治理的有效性。

三、國(guó)家審計(jì)有效服務(wù)國(guó)家治理的實(shí)現(xiàn)路徑

2013年10月在北京召開的世界審計(jì)組織第二十一屆大會(huì)通過的《北京宣言—最高審計(jì)機(jī)關(guān)促進(jìn)良治》，明確提出促進(jìn)國(guó)家良治是各國(guó)最高審計(jì)機(jī)關(guān)的重要任務(wù)和目標(biāo)。為實(shí)現(xiàn)國(guó)家審計(jì)促進(jìn)國(guó)家良治的目標(biāo)，必須想方設(shè)法提高國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的有效性水平。要提高國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的有效性水平，必須改革現(xiàn)行審計(jì)主體制度、提高國(guó)家審計(jì)的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性、找準(zhǔn)國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的發(fā)力點(diǎn)、加強(qiáng)部門協(xié)同、創(chuàng)新審計(jì)組織形式、重視審計(jì)成果的運(yùn)用、增加國(guó)家審計(jì)的透明度。

（一）改革現(xiàn)行審計(jì)主體制度

我國(guó)現(xiàn)行的行政型審計(jì)主體制度存在受干預(yù)多、審計(jì)面達(dá)不到憲法要求、審計(jì)信息披露不足等問題，需要加以改革，以適應(yīng)國(guó)家治理良治對(duì)審計(jì)的要求。多年來，理論、實(shí)踐兩面對(duì)審計(jì)主體制度改革提出了諸多觀點(diǎn)，歸納起來主要有審計(jì)主體獨(dú)立說、審計(jì)主體立法說、審計(jì)主體司法說和審計(jì)主體行政改良說等四種觀點(diǎn)。獨(dú)立說主張審計(jì)主體獨(dú)立于人大、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)之外，只對(duì)憲法和法律負(fù)責(zé)；立法說主張審計(jì)主體隸屬人大，構(gòu)成“一府三院”；司法說主張審計(jì)主體應(yīng)是司法性質(zhì)的監(jiān)督主體；行政主體改良說主張審計(jì)主體升格并實(shí)行垂直管理。本文認(rèn)為，這四種改革觀點(diǎn)各有利弊：獨(dú)立說的審計(jì)主體獨(dú)立性最強(qiáng)，但與現(xiàn)行憲法沖突；立法說審計(jì)主體的獨(dú)立性強(qiáng)，但會(huì)造成審計(jì)主體立法者、監(jiān)督者多角色重疊的尷尬；司法說審計(jì)主體的審計(jì)整改和責(zé)任追究力度最大，但違背司法克制和司法中立原則；行政主體改良說相對(duì)比較穩(wěn)妥，但由于審計(jì)主體仍然屬于行政主體，獨(dú)立性沒有明顯提高。本文認(rèn)為，任何體制上的改革都不能離開中國(guó)特色社會(huì)主義這一基礎(chǔ)，因此獨(dú)立說、立法說和司法說顯然不適合現(xiàn)在的中國(guó)實(shí)際。習(xí)近平總書記在中央審計(jì)委員會(huì)第一次會(huì)議上發(fā)表的重要講話，為審計(jì)體制改革指明了方向。習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，改革審計(jì)管理體制，組建中央審計(jì)委員會(huì)，是加強(qiáng)黨對(duì)審計(jì)工作領(lǐng)導(dǎo)的重大舉措。

（二）提高國(guó)家審計(jì)的系統(tǒng)性和戰(zhàn)略性

國(guó)家審計(jì)既要關(guān)注公共資源與公共資金分配和使用相關(guān)情況的審計(jì)，還要關(guān)注國(guó)家宏觀經(jīng)濟(jì)政策落實(shí)情況的審計(jì)；既要關(guān)注對(duì)“點(diǎn)”的審計(jì)，更要關(guān)注對(duì)“線”的審計(jì)；既要關(guān)注局部問題的發(fā)現(xiàn)與揭示，更要關(guān)注全局性風(fēng)險(xiǎn)的分析與預(yù)警；既要關(guān)注區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中問題的發(fā)現(xiàn)揭示，更要建設(shè)性地關(guān)注區(qū)域間經(jīng)濟(jì)發(fā)展的協(xié)調(diào)性；既要關(guān)注上下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)協(xié)同作戰(zhàn)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還要關(guān)注協(xié)同作戰(zhàn)成果的共享；既要協(xié)調(diào)好審計(jì)人力資源與國(guó)家治理需求之間的矛盾，更要站在國(guó)家戰(zhàn)略網(wǎng)羅吸納各領(lǐng)域?qū)I(yè)人才。

（三）找準(zhǔn)國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的發(fā)力點(diǎn)

說到底，國(guó)家審計(jì)還需從具體審計(jì)事項(xiàng)上服務(wù)國(guó)家治理，而找準(zhǔn)國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的發(fā)力點(diǎn)，可以提高服務(wù)的有效性。從未來一段時(shí)期，國(guó)家審計(jì)應(yīng)從以下幾個(gè)方面促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治：一是加強(qiáng)對(duì)國(guó)家宏觀政策落實(shí)的跟蹤審計(jì)，對(duì)政策的執(zhí)行情況和政策本身發(fā)表獨(dú)立意見，以促進(jìn)提升宏觀政策調(diào)控的有效性、科學(xué)性及政令暢通；二是加強(qiáng)對(duì)法律法規(guī)執(zhí)行情況的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)依法行政和法律法規(guī)的完善；三是加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)完善和落實(shí)問責(zé)機(jī)制；四是加強(qiáng)關(guān)系國(guó)計(jì)民生重大方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警，維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全；五是加強(qiáng)民生項(xiàng)目的審計(jì)監(jiān)督，促進(jìn)公平正義；六是加強(qiáng)重大違紀(jì)違法問題的揭露與查處，促進(jìn)廉潔政府建設(shè)；七是加強(qiáng)績(jī)效審計(jì)，建立公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，促進(jìn)提質(zhì)增效；八是加強(qiáng)機(jī)制制度障礙揭示，促進(jìn)深化改革。

（四）加強(qiáng)部門協(xié)同

由于受國(guó)家審計(jì)邊界的約束（比如國(guó)家審計(jì)范圍目前限制在公共資源資金的分配及使用者），加之手段有限，審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的一些問題線索落實(shí)時(shí)常常困難重重，這一點(diǎn)在地方審計(jì)機(jī)關(guān)表現(xiàn)得尤為突出。再者，審計(jì)機(jī)關(guān)移交給有關(guān)方面的違紀(jì)違法案件線索，因?yàn)榉N種原因存在查處慢、反饋慢甚至石沉大海的情況，影響了審計(jì)效果和審計(jì)人員的積極性。因此，需要加強(qiáng)部門協(xié)同，形成國(guó)家審計(jì)與紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、監(jiān)委、檢察機(jī)關(guān)、公安機(jī)關(guān)等相關(guān)部門的協(xié)同作戰(zhàn)機(jī)制，共同促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治。

（五）創(chuàng)新審計(jì)組織形式

傳統(tǒng)的審計(jì)組織形式是基于點(diǎn)對(duì)點(diǎn)的職能導(dǎo)向?qū)徲?jì)，而行業(yè)審計(jì)等大兵團(tuán)作戰(zhàn)，以及被審計(jì)對(duì)象管理信息化水平的不斷提高，需要對(duì)審計(jì)資源組合形式的革新，因此必須根據(jù)審計(jì)項(xiàng)目的特點(diǎn)有針對(duì)性地創(chuàng)新，形成項(xiàng)目導(dǎo)向的審計(jì)組織形式。比如審計(jì)專業(yè)技術(shù)人員、計(jì)算機(jī)專業(yè)技術(shù)人員與業(yè)務(wù)專業(yè)技術(shù)人員（熟知被審計(jì)單位業(yè)務(wù)流程管理）的合理搭配，審計(jì)組層級(jí)的管理模式設(shè)定，分工與協(xié)作，績(jī)效考核等。

（六）重視審計(jì)成果的運(yùn)用

審計(jì)報(bào)告、審計(jì)決定、審計(jì)意見是審計(jì)機(jī)關(guān)的工作成果，其使用的過程就是國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的過程。揭示的問題需要被審計(jì)單位整改，形成的決定需要被審計(jì)單位執(zhí)行，提出的建議需要被審計(jì)單位用以改進(jìn)和完善相關(guān)工作及制度，被審計(jì)單位問題整改了、決定執(zhí)行了、工作及制度改進(jìn)完善了，國(guó)家審計(jì)服務(wù)國(guó)家治理的有效性才能體現(xiàn)，這是審計(jì)成果運(yùn)用的一個(gè)方面。另外，審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)該重視審計(jì)報(bào)告的整理并合理地加以運(yùn)用，使審計(jì)成效最大化。比如將同類報(bào)告加工成綜合報(bào)告報(bào)送給同級(jí)黨委、人大、政府，以促進(jìn)相關(guān)治理水平的提高。

（七）增加國(guó)家審計(jì)的透明度

透明度高是民主進(jìn)步的表現(xiàn)，也是促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治的需要。國(guó)家審計(jì)應(yīng)該以適當(dāng)?shù)姆绞礁嬖V公眾審計(jì)能做什么、計(jì)劃做什么、怎么做、做得怎么樣，同時(shí)告訴社公眾被審計(jì)單位監(jiān)督事項(xiàng)完成的情況是什么、應(yīng)該是什么、問題是什么、應(yīng)該怎么改，只有這樣，民眾才能更加了解審計(jì)、支持審計(jì)，也才能更加有效地監(jiān)督各治理主體治理職能的履行情況，共同促進(jìn)國(guó)家治理實(shí)現(xiàn)良治。