楊群義

摘要：近年來(lái)，江蘇省鹽城市認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的精神，在對(duì)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的同時(shí)，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，探索宅基地“三權(quán)分置”辦法，用活農(nóng)村承包地權(quán)能，盤(pán)活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，既強(qiáng)化了鄉(xiāng)村振興制度性供給，又促進(jìn)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收。本文總結(jié)了鹽城市激活土地資源成功經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)進(jìn)一步激活土地資源提出了建議。

關(guān)鍵詞：土地資源；激活措施；對(duì)策建議

近年來(lái)，江蘇省鹽城市認(rèn)真落實(shí)中央關(guān)于深化農(nóng)村土地制度改革的精神，在對(duì)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證的同時(shí)，完善農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，探索宅基地“三權(quán)分置”辦法，用活農(nóng)村承包地權(quán)能，盤(pán)活農(nóng)村宅基地使用權(quán)，既強(qiáng)化了鄉(xiāng)村振興制度性供給，又促進(jìn)了農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性增收。

一、鹽城市激活土地資源的主要做法

（一）讓農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)“轉(zhuǎn)”起來(lái)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)

鹽城市順應(yīng)農(nóng)村勞動(dòng)力大量轉(zhuǎn)移、農(nóng)地集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)的趨勢(shì)，落實(shí)農(nóng)村承包地“三權(quán)分置”制度，按照“依法、自愿、有償”的原則，引導(dǎo)和支持農(nóng)民流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式，優(yōu)化配置農(nóng)地資源，積極構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系、生產(chǎn)體系和經(jīng)營(yíng)體系，加快推進(jìn)農(nóng)地由小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，由低效經(jīng)營(yíng)向高效經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變，充分挖掘土地增收的潛力，讓土地成為農(nóng)民增收的“聚寶盆”。目前，全市承包地流轉(zhuǎn)面積589.64萬(wàn)畝，占承包地總面積71.7%。

鹽城市農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)以出租為主，出租、轉(zhuǎn)讓、互換、股份合作等多種形式并存，其中，出租面積488.99萬(wàn)畝、轉(zhuǎn)讓面積16.5萬(wàn)畝、互換面積18.06萬(wàn)畝、股份合作面積59.2萬(wàn)畝，分別占82.9%、2.8%、3.1%和10%。

鹽城市農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)以流向家庭經(jīng)營(yíng)為主，家庭經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)等多種經(jīng)營(yíng)方式并舉，其中，家庭經(jīng)營(yíng)面積415.34萬(wàn)畝、合作經(jīng)營(yíng)面積83.43萬(wàn)畝、企業(yè)經(jīng)營(yíng)面積30.38萬(wàn)畝，分別占70.4%、14.1%和5.2%。

讓農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)“轉(zhuǎn)”起來(lái)，產(chǎn)生了三大效應(yīng)：一是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)發(fā)展。通過(guò)農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，全市發(fā)展家庭農(nóng)場(chǎng)4490家，家庭農(nóng)場(chǎng)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的比重提高到13.2%；發(fā)展專業(yè)大戶3.69萬(wàn)戶，專業(yè)大戶適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的比重達(dá)30.6%。二是促進(jìn)了農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整。通過(guò)農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，全市發(fā)展高效設(shè)施農(nóng)業(yè)面積超220萬(wàn)畝，總量為全省第一，比重達(dá)17%。特別是近兩年來(lái)，大力引導(dǎo)和鼓勵(lì)家庭農(nóng)場(chǎng)發(fā)展稻田綜合種養(yǎng)，畝效益提高到3000元以上，全市稻田綜合種養(yǎng)面積發(fā)展到35萬(wàn)畝，進(jìn)一步提高了流轉(zhuǎn)土地的經(jīng)營(yíng)效益。三是促進(jìn)了農(nóng)民增收。通過(guò)農(nóng)村承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，進(jìn)一步帶動(dòng)了農(nóng)村勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，農(nóng)民既增加了土地租金和股金分紅收入，又增加了打工收入，實(shí)現(xiàn)了財(cái)產(chǎn)性收入和工資性收入雙增。

（二）讓農(nóng)村承包地的權(quán)能“用”起來(lái)，變資源為經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)資金

從2014年開(kāi)始試點(diǎn)到2017年結(jié)束，鹽城市按照確權(quán)賦能用活的要求，全面開(kāi)展農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作。全市歷經(jīng)四年，基本完成了農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證工作，發(fā)證村（居）1933個(gè)、發(fā)證農(nóng)戶146.6萬(wàn)戶，分別占確權(quán)村（居）和確權(quán)農(nóng)戶的97.5%和96.9%，全市百萬(wàn)農(nóng)戶擁有了農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)，賦予了相應(yīng)的收益權(quán)、處置權(quán)、繼承權(quán)、有償退出、抵押、擔(dān)保等權(quán)能。

同時(shí)，積極開(kāi)展用活土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)能試點(diǎn)。一是開(kāi)展用承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資試點(diǎn)，變承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)為貸款資金。如東臺(tái)市率先開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資試點(diǎn)，制定出臺(tái)《東臺(tái)市農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資工作方案》，穩(wěn)步推行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、林權(quán)、海域使用權(quán)等農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押融資，指導(dǎo)農(nóng)商行、農(nóng)行、郵儲(chǔ)行、常熟農(nóng)商行、中行、江蘇銀行等6家金融機(jī)構(gòu)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資試點(diǎn)工作，累計(jì)辦理146筆、金額6700萬(wàn)元，并逐步建立全市專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)和合作社土地流轉(zhuǎn)等經(jīng)濟(jì)檔案。二是開(kāi)展用承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股試點(diǎn)，變承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)為非貨幣財(cái)產(chǎn)出資股金。如阜寧縣利用省財(cái)政對(duì)省定集體經(jīng)濟(jì)薄弱村每村200萬(wàn)元扶持資金，指導(dǎo)9個(gè)省定集體經(jīng)濟(jì)薄弱村，發(fā)展農(nóng)地股份合作社，村集體以200萬(wàn)元扶持資金出資入股，鼓勵(lì)農(nóng)民以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股，實(shí)行承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)“保底收益+二次分紅”， 全縣9個(gè)村已有1612家農(nóng)戶以5016畝承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股，使承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)變?yōu)楣山?，成為農(nóng)民增收的新來(lái)源。

（三）讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)“換”起來(lái)，滿足農(nóng)民改善住房愿望

隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加快，農(nóng)民購(gòu)建住房的愿望日益強(qiáng)烈，農(nóng)民進(jìn)城鎮(zhèn)入社區(qū)購(gòu)建住房越來(lái)越多，農(nóng)村“空關(guān)房”也越來(lái)越多。為更好地滿足農(nóng)民改善住房的向往，切實(shí)解決農(nóng)村閑置住房宅基地還耕的問(wèn)題，建湖、阜寧、射陽(yáng)等縣（市、區(qū)）以農(nóng)村康居工程建設(shè)為抓手，積極開(kāi)展退宅還耕試點(diǎn)，讓住房宅基地退還復(fù)墾為耕地、新增耕地指標(biāo)置換成資金、資金用于宅基地有償退出和新村莊建設(shè)。建湖縣從2013年開(kāi)始，先后進(jìn)行了“三進(jìn)一調(diào)”（進(jìn)縣城、進(jìn)集鎮(zhèn)、進(jìn)農(nóng)村社區(qū)，調(diào)換農(nóng)村質(zhì)量較好的住房），在上岡鎮(zhèn)萬(wàn)頃良田建設(shè)工程、鐘莊街道同一鄉(xiāng)鎮(zhèn)項(xiàng)目和村莊撤并、整村推進(jìn)康居工程建設(shè)試點(diǎn)中，持續(xù)推進(jìn)退宅還耕和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，幾年間宅基地退出復(fù)墾入庫(kù)面積達(dá)3460畝，待入庫(kù)面積800畝。通過(guò)縣新農(nóng)村建設(shè)投資公司，籌措并向農(nóng)民和鎮(zhèn)村兌現(xiàn)退宅還耕資金8.88億元，其中，通過(guò)交易耕地占補(bǔ)指標(biāo)土地1832畝，籌集6.8億元。阜寧縣爭(zhēng)取獲批全省唯一農(nóng)村宅基地有償退出試點(diǎn)縣，將實(shí)施康居工程與宅基地退出相結(jié)合，累計(jì)退出1.2萬(wàn)戶（貨幣安置和進(jìn)城入鎮(zhèn)），戶均宅基地面積由退出戶0.6畝降至集中居住點(diǎn)的0.38畝，復(fù)墾凈增耕地8562畝，省平臺(tái)交易4949畝、15.39億元。成立縣美麗鄉(xiāng)村建設(shè)公司，縣土地儲(chǔ)備中心出資1.5億元，爭(zhēng)取縣農(nóng)業(yè)銀行授信額度24億元，有效解決康居工程建設(shè)資金難題。射陽(yáng)縣按照“政府不負(fù)債、企業(yè)不賺錢(qián)、農(nóng)民得實(shí)惠、農(nóng)村變面貌”的原則，創(chuàng)新舉措全力推進(jìn)農(nóng)村康居工程建設(shè)。累計(jì)拆除各類危舊房10360戶，其中3996戶D級(jí)危房全部拆除；新建康居工程集中居住點(diǎn)162個(gè)，建成10165套住房，已入住7149戶，其中651戶托底安置房建成交付；正在啟動(dòng)3.88萬(wàn)戶危舊房改造2018—2020年行動(dòng)計(jì)劃。

讓農(nóng)村宅基地使用權(quán)“換”起來(lái)，產(chǎn)生了三方面成效：一是節(jié)約集約了土地。通過(guò)政策推動(dòng)農(nóng)民宅基地自愿、有償退出，大力推行土地復(fù)墾，如果全部復(fù)墾到位，總量可節(jié)余近5000畝。二是農(nóng)民得到了實(shí)惠。按照“以舊換新、拆一還一、低拆低安”的要求，危舊房拆除戶如選擇貨幣化安置，農(nóng)戶每戶可獲得6.5—10萬(wàn)元安置補(bǔ)助費(fèi)；如拆舊到集中居住點(diǎn)，以100平方米安置房為例，農(nóng)戶可不花錢(qián)或少花錢(qián)就可入住。項(xiàng)目區(qū)土地集中流轉(zhuǎn)給大戶種植，農(nóng)戶可獲得900—1000元/畝流轉(zhuǎn)費(fèi)，增加了農(nóng)民收入。三是政策推動(dòng)效應(yīng)明顯。掛鉤節(jié)余流量建設(shè)用地指標(biāo)調(diào)劑用于城市建設(shè)，掛鉤復(fù)墾節(jié)余耕地用于占補(bǔ)平衡，既解決了農(nóng)村推進(jìn)危舊房改造資金來(lái)源問(wèn)題，又解決了城市土地經(jīng)營(yíng)資源不足的問(wèn)題。

二、進(jìn)一步激活農(nóng)村土地資源的建議

土地是財(cái)富之母，農(nóng)業(yè)之基。盤(pán)活農(nóng)村土地，喚醒這些“沉睡資本”，事關(guān)鄉(xiāng)村振興大計(jì)。鹽城市各地在盤(pán)活農(nóng)村土地資源方面，雖然進(jìn)行了一些有效探索，取得了一定成效，但不充分不平衡的問(wèn)題比較突出，盤(pán)活農(nóng)村土地資源還有許多文章可做。

（一）深化認(rèn)識(shí)，從鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略認(rèn)清農(nóng)村土地資源利用價(jià)值

實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，關(guān)鍵要解決好“錢(qián)”從哪里來(lái)、“地”怎么用、“人“如何培的問(wèn)題，強(qiáng)化“錢(qián)、地、人”三大要素供給。農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“三塊地”，是助力鄉(xiāng)村振興的重要土地資源。從鹽城市的情況看，全市有耕地1250萬(wàn)畝，承包地800多萬(wàn)畝，宅基地90萬(wàn)畝左右，其中有30%左右被“空關(guān)房”占用。如何盤(pán)活用好農(nóng)村這“三塊地”，大有文章可做，大有潛力可挖。以耕地利用為例，鹽城市1250萬(wàn)畝耕地畝均增加值還不到4000元，如果都達(dá)到蘇南的8000元左右的產(chǎn)出率，就能增加500億元左右的產(chǎn)出。農(nóng)地利用效益不高，主要原因是農(nóng)地產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、經(jīng)營(yíng)結(jié)構(gòu)不夠優(yōu)，全市糧經(jīng)比高達(dá)6.7∶3.3，農(nóng)產(chǎn)品加工產(chǎn)值與農(nóng)業(yè)總產(chǎn)值的比重只有2.3∶1，適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)比重僅有43%。

因此，在農(nóng)地利用上，要堅(jiān)定不移推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，加快轉(zhuǎn)換農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體，由小農(nóng)戶分散經(jīng)營(yíng)向新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體規(guī)模經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。要大刀闊斧調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)行糧經(jīng)飼統(tǒng)籌、種養(yǎng)加一體、一二三產(chǎn)業(yè)融合，加快由低效經(jīng)營(yíng)向高效經(jīng)營(yíng)轉(zhuǎn)變。通過(guò)流轉(zhuǎn)承包地、用好農(nóng)地權(quán)能、置換宅基地、推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市等多種途徑，盤(pán)活各類農(nóng)村土地資源，變土地資源為經(jīng)營(yíng)資產(chǎn)資金，讓土地成為鄉(xiāng)村振興的新動(dòng)能。

（二）深化改革，用改革的辦法釋放農(nóng)村土地資源利用紅利

對(duì)深化農(nóng)村土地制度改革，中央已有明確的頂層設(shè)計(jì)和部署要求，關(guān)鍵要試點(diǎn)先行、結(jié)合實(shí)際推進(jìn)。

一是加快推進(jìn)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)制度改革。要以實(shí)行農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”為方向，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。在完成承包地確權(quán)登記頒證的基礎(chǔ)上，銜接落實(shí)好第二輪土地承包到期后再延長(zhǎng)30年的政策，讓農(nóng)民吃上長(zhǎng)效“定心丸”，通過(guò)穩(wěn)定承包權(quán)，為放活經(jīng)營(yíng)權(quán)開(kāi)路。要建立健全縣（市、區(qū)）鎮(zhèn)兩級(jí)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)管理平臺(tái)，加強(qiáng)土地流轉(zhuǎn)指導(dǎo)服務(wù)監(jiān)管，加快農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，創(chuàng)新家庭經(jīng)營(yíng)、合作經(jīng)營(yíng)、企業(yè)經(jīng)營(yíng)、集體經(jīng)營(yíng)多種經(jīng)營(yíng)方式，搞活農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)。要研究制定農(nóng)村承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押、擔(dān)保試點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)，引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民以承包地經(jīng)營(yíng)權(quán)出資入股從事農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營(yíng)，在有條件的地方開(kāi)展農(nóng)民土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)有償退出試點(diǎn)。

二是加快推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度改革。要按照中央要求，積極探索農(nóng)村宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，進(jìn)一步落實(shí)宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)，加快推進(jìn)宅基地使用權(quán)確權(quán)登記頒證工作，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。要鼓勵(lì)和支持農(nóng)民自用或租給他人使用閑置宅基地和閑置農(nóng)房發(fā)展農(nóng)家樂(lè)、鄉(xiāng)村旅游和新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，增加農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入。要總結(jié)推廣建湖、阜寧、射陽(yáng)等縣經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合農(nóng)村康居工程建設(shè)，引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)城市、進(jìn)集鎮(zhèn)、進(jìn)農(nóng)村社區(qū)購(gòu)建新房，探索宅基地自愿有償退出機(jī)制，探索農(nóng)民住房財(cái)產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓的有效途徑。

三是加快推進(jìn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地制度改革。要穩(wěn)妥開(kāi)展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)，逐步做到與國(guó)有建設(shè)用地同權(quán)競(jìng)價(jià)。在符合規(guī)劃、用途管制和依法取得的前提下，允許村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，讓鄉(xiāng)村集體和農(nóng)民合理分享土地增值收益。

（三）深化行動(dòng)，以務(wù)實(shí)的舉措推進(jìn)農(nóng)村土地資源利用提質(zhì)

千里之行，始于足下，用好盤(pán)活農(nóng)村土地資源，關(guān)鍵要匯聚各方力量，以務(wù)實(shí)的舉措，求實(shí)的作風(fēng)，一步一個(gè)腳印抓落實(shí)。

一是強(qiáng)化組織動(dòng)員。各級(jí)黨委、政府應(yīng)高度重視農(nóng)村各項(xiàng)土地資源的綜合開(kāi)發(fā)利用工作，從實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的大局，謀劃高質(zhì)量利用農(nóng)村土地資源，以提高土地效益、增加農(nóng)民收入為導(dǎo)向，以深化農(nóng)村土地制度改革為抓手，激活農(nóng)村土地資源新動(dòng)能。要強(qiáng)化各級(jí)責(zé)任落實(shí)，組織農(nóng)業(yè)、國(guó)土、城建、文化、旅游等部門(mén)通力合作、協(xié)同推進(jìn)，共同下活、下好農(nóng)村土地資源利用這盤(pán)大棋，為實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略助力添勁。

二是強(qiáng)化規(guī)劃引領(lǐng)。要指導(dǎo)各鎮(zhèn)以村為單位全面開(kāi)展農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“三塊地”調(diào)查摸底工作，繼續(xù)搞好確權(quán)登記頒證工作。從實(shí)際出發(fā)，因村制宜制定好“三塊地”開(kāi)發(fā)利用規(guī)劃，明確階段性工作目標(biāo)任務(wù)，細(xì)化實(shí)化工作重點(diǎn)、政策措施和實(shí)施方案。以規(guī)劃引領(lǐng)，促自覺(jué)行動(dòng)，謀鄉(xiāng)村振興。

三是強(qiáng)化試點(diǎn)示范。要鼓勵(lì)支持基層和群眾發(fā)揚(yáng)首創(chuàng)精神，在把握方向、堅(jiān)守底線前提下，積極開(kāi)展對(duì)農(nóng)村承包地、宅基地、集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地“三塊地”改革試點(diǎn)創(chuàng)新，及時(shí)總結(jié)可復(fù)制、可推廣的一批激活和有效開(kāi)發(fā)利用農(nóng)村土地資源的經(jīng)驗(yàn)。以試點(diǎn)先行、典型示范，推動(dòng)農(nóng)村土地資源利用提質(zhì)增效。

（作者單位：江蘇省鹽城市委農(nóng)村工作辦公室）

責(zé)任編輯：欣文