王玉海 何海巖

2016年5月27日，中共中央政治局研究部署規(guī)劃建設(shè)北京城市副中心和進(jìn)一步推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展有關(guān)工作，高屋建瓴地回答了“為何建設(shè)”“建成什么樣”“怎樣建設(shè)”“必須建好”北京城市副中心等一系列前提性、全局性、關(guān)鍵性問(wèn)題。會(huì)議提出，“建設(shè)北京城市副中心，不僅是調(diào)整北京空間格局、治理大城市病、拓展發(fā)展新空間的需要，也是推動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展、探索人口經(jīng)濟(jì)密集地區(qū)優(yōu)化開(kāi)發(fā)模式的需要”。北京城市副中心“落地”通州之后，更為核心的問(wèn)題是如何“生根”于通州，如何與周邊區(qū)域環(huán)境相協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)北京城市副中心“人—產(chǎn)—城”的融合。為此，我們提出北京城市副中心建設(shè)與通州區(qū)域發(fā)展應(yīng)實(shí)現(xiàn)共生共軛的發(fā)展：時(shí)間上要實(shí)現(xiàn)不同程度不同層次的共軛協(xié)同發(fā)展，空間上要實(shí)現(xiàn)一定地理區(qū)域范圍不同層級(jí)不同單元的共生協(xié)調(diào)發(fā)展。

北京城市副中心建設(shè)的理論指導(dǎo)

北京市城市副中心是行政主導(dǎo)下的嵌入式發(fā)展模式。這需要解決一個(gè)根本性的問(wèn)題：即如何把從外部嵌入的力量（外力）內(nèi)化為城市建設(shè)和區(qū)域發(fā)展的原動(dòng)力（內(nèi)力）。在具體實(shí)踐層面，嵌入式發(fā)展模式必須充分利用好本地現(xiàn)有資源環(huán)境，實(shí)現(xiàn)外來(lái)資源與本地資源多層面的磨合整合直至融合，才能真正實(shí)現(xiàn)外部?jī)?yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為內(nèi)生力量。

北京城市副中心建設(shè)必須根植于通州區(qū)域發(fā)展之中。城市副中心建設(shè)與通州區(qū)域發(fā)展融為一體，其內(nèi)在要求是實(shí)現(xiàn)“人—產(chǎn)—城”的融合，并進(jìn)行空間拓展、結(jié)構(gòu)調(diào)整、容量擴(kuò)充、資源整合、治理有序等內(nèi)容的探索，最終實(shí)現(xiàn)通州城市規(guī)模擴(kuò)大和功能升級(jí)。探討北京城市副中心與既有通州區(qū)及周邊區(qū)域的融合與協(xié)同發(fā)展，是一個(gè)全新的理論與實(shí)踐相結(jié)合的問(wèn)題。建設(shè)北京城市副中心，這種行政主導(dǎo)型外部嵌入式的建設(shè)發(fā)展模式，不是嫁接改造，更不是全面覆蓋替代通州既有的基礎(chǔ)條件，而是要利用好通州本身的現(xiàn)有資源環(huán)境，實(shí)現(xiàn)外來(lái)資源與本地資源的多層面整合共軛，真正讓北京城市副中心根植于通州，形成北京城市副中心可持續(xù)成長(zhǎng)的生命力。

北京城市副中心建設(shè)要以通州區(qū)域資源環(huán)境條件為本底。這是城市副中心建設(shè)與通州區(qū)域發(fā)展之間共軛協(xié)同、合作共享的基礎(chǔ)條件。北京城市副中心建設(shè)的范圍是在通州區(qū)906平方公里的土地上劃定了155平方公里。副中心建設(shè)的這片“土壤”的現(xiàn)狀、基礎(chǔ)條件本底是什么，城市副中心建設(shè)的資源稟賦如何等，這是城市副中心建設(shè)與通州區(qū)域發(fā)展的承載條件。

北京城市副中心建設(shè)在空間上要實(shí)現(xiàn)多極耦合，在時(shí)間上要實(shí)現(xiàn)多元共軛。這是城市副中心建設(shè)與通州區(qū)域發(fā)展之間共軛協(xié)同、合作共享的空間拓展條件和基本內(nèi)容。北京城市副中心建設(shè)要處理好如下幾個(gè)層面的關(guān)系：與通州區(qū)的關(guān)系，與北京主城區(qū)的關(guān)系，與北三縣的關(guān)系，與雄安新區(qū)的關(guān)系，與整個(gè)京津冀的關(guān)系，與環(huán)渤海之間的關(guān)系，以及與國(guó)家整體層面的關(guān)系。研究理順以上關(guān)系，直接牽涉到以實(shí)現(xiàn)行政辦公區(qū)—副中心劃定的空間范圍—通州區(qū)劃范圍—北京區(qū)劃范圍—京津冀區(qū)劃范圍—環(huán)渤海范圍—全國(guó)范圍的空間多級(jí)耦合。同時(shí)，應(yīng)大力聚焦城市副中心建設(shè)對(duì)通州區(qū)域發(fā)展的影響因素，包括經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、生態(tài)環(huán)境、歷史文化、城市管理等多個(gè)側(cè)面。

北京城市副中心建設(shè)的內(nèi)在要求

京津冀協(xié)同發(fā)展的格局已定。在通州建設(shè)北京城市副中心、在河北設(shè)立雄安新區(qū)，這“兩翼”是在既有行政區(qū)劃不變的條件下，重構(gòu)京津冀協(xié)同發(fā)展格局，并作為新的發(fā)展支點(diǎn)來(lái)撬動(dòng)京津冀協(xié)同發(fā)展。北京城市副中心的建設(shè)一方面是為了疏解非首都核心功能，通過(guò)市委市政府搬遷，帶動(dòng)資源要素流動(dòng)，促進(jìn)產(chǎn)城融合。另一方面是為了促進(jìn)空間格局調(diào)整，帶動(dòng)盤(pán)活京津冀東部地區(qū)，以北京城市副中心作為增長(zhǎng)極，帶動(dòng)通州區(qū)—通武廊（北三縣）—京津冀的協(xié)同發(fā)展。為此，要研究推進(jìn)身心宜居、產(chǎn)城融合、資環(huán)一體、資源整合、文化相契、區(qū)域聯(lián)動(dòng)六個(gè)主要領(lǐng)域的共生共軛發(fā)展。

身心宜居。為實(shí)現(xiàn)疏解帶動(dòng)40萬(wàn)人口到副中心工作、生活的預(yù)期，北京城市副中心需要建設(shè)宜居的環(huán)境和便捷的服務(wù)配套。當(dāng)前，迫切要解決的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題就是首批搬遷公務(wù)員是否留得??？高時(shí)間成本、長(zhǎng)距離通勤以及子女教育等問(wèn)題都已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，需要重視、引導(dǎo)，并在現(xiàn)實(shí)層面逐步予以解決。

資環(huán)一體。依據(jù)《城市副中心綠地系統(tǒng)專項(xiàng)規(guī)劃》，未來(lái)北京城市副中心將形成“兩帶、一環(huán)、一心”的園林綠化空間布局。城市外圍是一道由森林濕地公園組成的綠色休閑環(huán)，“水韻林海，藍(lán)綠交織”。在潮白河西岸與河北北三縣交界處建設(shè)寬100米以上、面積3萬(wàn)畝的潮白河森林生態(tài)景觀帶。樹(shù)立綠色發(fā)展理念，把通州打造成綠色發(fā)展的示范區(qū)，在交通、能源、供排水、供熱、污水、垃圾處理等方面達(dá)到一流的綠色標(biāo)準(zhǔn)。

資源整合。探討資源整合的思路和方式，以實(shí)現(xiàn)新城建設(shè)的根植性和發(fā)展性問(wèn)題。資源整合包括兩方面。一是經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面，通過(guò)傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)改造、新興產(chǎn)業(yè)培育和未來(lái)產(chǎn)業(yè)孵化三種思路提升新城建設(shè)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平。二是社會(huì)發(fā)展方面，通過(guò)公共服務(wù)提升和環(huán)境質(zhì)量改善，促進(jìn)民生生活改善。

產(chǎn)城融合。產(chǎn)城融合要求產(chǎn)業(yè)與城市功能融合、空間整合，以達(dá)到產(chǎn)業(yè)、城市、人之間的有序協(xié)同。通過(guò)“拆籠騰地”“騰籠換鳥(niǎo)”，加快調(diào)整退出不符合新城功能定位的產(chǎn)業(yè)，這成為通州區(qū)的必然選擇。具體包括調(diào)整退出中低端產(chǎn)業(yè)、整治工業(yè)大院，為城市副中心建設(shè)留足發(fā)展空間。與此同時(shí)，要順應(yīng)產(chǎn)業(yè)集聚的要求，從副中心城市功能定位出發(fā)，布局產(chǎn)業(yè)促進(jìn)城市功能，“以產(chǎn)促城，以城興產(chǎn)，產(chǎn)城融合”。

文化相契。通州文化源遠(yuǎn)流長(zhǎng)，主要包括運(yùn)河文化（生態(tài)文化）、創(chuàng)意文化（藝術(shù)創(chuàng)作）和現(xiàn)代文化（休閑娛樂(lè)、環(huán)球影視）。首先要解決文化傳承問(wèn)題，既要體現(xiàn)北京特點(diǎn)，又要有通州的地方文化特色。其次是進(jìn)行文化創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)文化與國(guó)際文化相對(duì)接，以形成獨(dú)具特色的文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。通州現(xiàn)在的藝術(shù)品創(chuàng)作交易、出版發(fā)行、動(dòng)漫網(wǎng)游、原創(chuàng)音樂(lè)、影視節(jié)目制作等文化產(chǎn)業(yè)已嶄露頭角，獨(dú)樹(shù)一幟。

區(qū)域聯(lián)動(dòng)。通過(guò)實(shí)現(xiàn)城市副中心與通州區(qū)的一體化發(fā)展，加強(qiáng)與中心城區(qū)的錯(cuò)位發(fā)展，實(shí)現(xiàn)與雄安新區(qū)“一體兩翼”的聯(lián)動(dòng)發(fā)展，促進(jìn)城市副中心與廊坊北三縣的“三統(tǒng)一”整合發(fā)展，由此帶動(dòng)京津冀東部地區(qū)的協(xié)同發(fā)展，把未來(lái)的城市副中心建設(shè)成為京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展高端示范區(qū)。

北京城市副中心建設(shè)的對(duì)策建議

北京城市副中心現(xiàn)在處于由規(guī)劃向建設(shè)落實(shí)的轉(zhuǎn)變階段。北京市現(xiàn)在的工作重點(diǎn)是以疏解非首都功能為抓手，從低端產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移入手有序推進(jìn)副中心建設(shè)與服務(wù)首都的平衡協(xié)調(diào)。通過(guò)城市副中心建設(shè)，有序推進(jìn)非首都功能疏解，實(shí)現(xiàn)“人—產(chǎn)—城”的高度融合。同時(shí)，充分發(fā)揮北京城市副中心建設(shè)在京津冀協(xié)同發(fā)展的地位作用，把創(chuàng)新型城市建設(shè)作為城市副中心發(fā)展的未來(lái)取向。在城市副中心建設(shè)階段，要有序推進(jìn)城市副中心建設(shè)與城市治理及其服務(wù)首都的平衡協(xié)調(diào)。

從思想上客觀認(rèn)識(shí)北京城市副中心建設(shè)的高標(biāo)準(zhǔn)要求與通州區(qū)基礎(chǔ)薄弱的現(xiàn)實(shí)狀況。只有認(rèn)清現(xiàn)實(shí)，才能在現(xiàn)實(shí)的基礎(chǔ)上，提出科學(xué)的解決方案。尤其是在謀篇布局階段，在開(kāi)始的頂層設(shè)計(jì)中就要充分考慮通州區(qū)的狀況，而不是邊規(guī)劃邊建設(shè)，或者邊建設(shè)邊規(guī)劃。深刻理解“都”與“城”的概念，理解“副中心”與“通州區(qū)”的關(guān)系，讓兩者更好地融合。在建設(shè)和管理層面，尤其是在城市管理方面，要用“工匠精神”，如同繡花一樣，靜心雕刻這座歷史新城。北京城市副中心控制性詳規(guī)即將出臺(tái)，民眾對(duì)此期待很高，如何滿足回應(yīng)市委書(shū)記蔡奇提出的關(guān)于“便利性、宜居性、公正性、多樣性、安全性”的標(biāo)準(zhǔn)和要求，關(guān)鍵還是要體現(xiàn)在具體規(guī)劃的執(zhí)行落地上。

從空間上彰顯系統(tǒng)的開(kāi)放性，奠定北京城市副中心發(fā)展與穩(wěn)定運(yùn)營(yíng)的基礎(chǔ)條件。在區(qū)域空間的多極耦合性上，主要需妥善處理好五個(gè)關(guān)系。一是處理好“一主一副”的關(guān)系，副中心帶動(dòng)中心城區(qū)的功能疏解，城市副中心是重要的空間節(jié)點(diǎn)，也將履行城市新中心的部分職能。二是處理好155平方公里與906平方公里的關(guān)系，即北京城市副中心與通州區(qū)，二者如同雞蛋黃和雞蛋清本是一體。解決的突破點(diǎn)在于打造符合首都功能定位的特色小鎮(zhèn)（如臺(tái)湖、永順、梨園特色小鎮(zhèn)），促進(jìn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。三是北京城市副中心與北京東部地區(qū)的關(guān)系。副中心的發(fā)展要統(tǒng)籌與周邊鄰區(qū)的共同發(fā)展，可通過(guò)建立快速便捷的網(wǎng)狀交通體系，加強(qiáng)副中心與平谷、順義、亦莊的聯(lián)系，促進(jìn)整個(gè)東部地區(qū)發(fā)展。四是副中心與廊坊北三縣的關(guān)系。這是核心與外圍、中心與腹地的一體化關(guān)系，將聯(lián)合形成相對(duì)緊密型區(qū)域，在功能上是人流、物流、信息流和通勤密集的區(qū)域功能綜合體，在形態(tài)上是通過(guò)便捷交通聯(lián)系起來(lái)的多節(jié)點(diǎn)網(wǎng)絡(luò)型區(qū)域綜合體，在管理上是實(shí)行統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一政策、統(tǒng)一管控的聯(lián)合體，通過(guò)政府引導(dǎo)、市場(chǎng)運(yùn)作以及合作共建等方式，推動(dòng)交通、公共服務(wù)、產(chǎn)業(yè)等向北三縣延伸布局。五是北京城市副中心與雄安新區(qū)的關(guān)系。它們共同構(gòu)成北京新的“一體兩翼”，是相對(duì)北京、天津兩個(gè)中心城市來(lái)說(shuō)的“反磁力”中心，但這“兩翼”一定要錯(cuò)位發(fā)展、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。

通過(guò)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能整合促進(jìn)北京城市副中心產(chǎn)業(yè)與城市的融合。加強(qiáng)產(chǎn)業(yè)與功能區(qū)之間的銜接協(xié)調(diào)。注重產(chǎn)業(yè)生態(tài)化融合，通過(guò)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化與產(chǎn)業(yè)功能區(qū)整合，培育一批產(chǎn)業(yè)融合發(fā)展的新業(yè)態(tài)。創(chuàng)新體制機(jī)制，推動(dòng)城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化。通過(guò)促進(jìn)社會(huì)服務(wù)體系的結(jié)構(gòu)優(yōu)化與功能整合，推動(dòng)城市管理向城市治理轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新城市治理方式，加強(qiáng)精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)社會(huì)服務(wù)管理由粗放型向精細(xì)型轉(zhuǎn)變、由防范、控制型向人性化、服務(wù)型的功能轉(zhuǎn)變。

（本文是北京市中國(guó)特色社會(huì)主義理論體系研究中心重大項(xiàng)目《大都市圈的發(fā)展與治理研究》（ZT2015003）的階段性研究成果）

（作者：王玉海，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部教授；何海巖，北京師范大學(xué)地理科學(xué)學(xué)部博士）

責(zé)任編輯 / 沈 聰