劉欣

【摘要】近年來，PPP模式作為有效緩解地方政府債務(wù)的模式創(chuàng)新，成為我國地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的優(yōu)先選擇。但在實(shí)際運(yùn)用過程中，一些地方政府因違規(guī)開展PPP項(xiàng)目，反而加重了政府債務(wù)。通過對(duì)PPP項(xiàng)目開展過程中的違規(guī)行為的具體概述和原因分析，進(jìn)一步提出相應(yīng)的解決措施。

【關(guān)鍵詞】PPP模式 地方政府債務(wù) 原因分析 措施

地方政府債務(wù)問題一直是黨和政府關(guān)注的重點(diǎn)。第五次全國金融工作會(huì)議明確表示，各級(jí)地方黨委政府要嚴(yán)格把控政府債務(wù)增量;國務(wù)院常務(wù)會(huì)議要求，要嚴(yán)格規(guī)范地方政府舉債行為;中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議明確要求，要切實(shí)加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理。

2015年4月7日，財(cái)政部以財(cái)金（2015） 21號(hào)印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，鼓勵(lì)列入地方政府債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)采取PPP模式化解地方融資平臺(tái)的存量債務(wù)問題。 PPP（Public-Private-Partnership）模式，又稱公私合營模式，作為有效緩解地方政府債務(wù)的模式創(chuàng)新，在我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目中得到了大力發(fā)展，成為地方政府進(jìn)行基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)先選擇。我國運(yùn)用PPP模式開展項(xiàng)目的時(shí)間并不長，地方政府作為項(xiàng)目融資主體之一，仍處于不斷摸索的過程中。但在實(shí)際運(yùn)用過程中，一些地方政府未與社會(huì)資本方合規(guī)地開展PPP項(xiàng)目，一系列的違規(guī)做法與管控地方政府債務(wù)的初衷相背離，反而加重了地方政府債務(wù)，加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

一、表現(xiàn)

（1）準(zhǔn)允社會(huì)資本方將債務(wù)性資金作為項(xiàng)目資本金。項(xiàng)目資本金作為PPP項(xiàng)目總投資額中，由投資主體認(rèn)繳的非債務(wù)性資金，對(duì)項(xiàng)目的成敗有著至關(guān)重要的影響。基于不同的項(xiàng)目屬性和特點(diǎn)，各方資本金的投入比例和方式也各有不同，相關(guān)法律指出，貨幣資金、實(shí)物、產(chǎn)權(quán)、土地使用權(quán)等非債務(wù)性資金均可作為項(xiàng)目資本金。然而，部分地方政府準(zhǔn)允社會(huì)資本方將銀行借款、發(fā)行的債券等債務(wù)性資金作為項(xiàng)目資本金投入到PPP項(xiàng)目中。債券投資不同于股權(quán)投資，債權(quán)投資受制于債權(quán)人破產(chǎn)制度，有提前贖回的風(fēng)險(xiǎn)，使投資人的項(xiàng)目責(zé)任心大大降低，不利于對(duì)項(xiàng)目的成功運(yùn)作，也導(dǎo)致項(xiàng)目負(fù)債比率過高，在一定程度上加重了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。

（2）出資比例過高，超出地方財(cái)政承受能力。2015年4月財(cái)政部印發(fā)《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政承受能力論證指引》，指出每一年度全部PPP項(xiàng)目需要從預(yù)算中安排的支出責(zé)任，不得超過一般公共預(yù)算支出比例的10%。2018年4月，財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》再次強(qiáng)調(diào)，不得突破10%紅線新上項(xiàng)目。

（3）非理性承諾擔(dān)保、明股實(shí)債等方式變相融資。2018年4月，財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府和社會(huì)資本合作（PPP）示范項(xiàng)目規(guī)范管理的通知》，強(qiáng)調(diào)政府不得為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司融資提供任何形式的擔(dān)保，嚴(yán)禁通過回購安排、固定承諾、明股實(shí)債等方式變相融資。

二、原因分析

自1994年分稅制改革后，地方政府的財(cái)力得到了一定程度的削弱，加之轉(zhuǎn)移支付制度的不完善，產(chǎn)生資金缺口;伴隨著我國城鎮(zhèn)化進(jìn)程的逐年加快，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)設(shè)施等配套設(shè)施的需求也隨之加大，加劇資金缺口。地方政府迫切的資金需求使得地方政府融資需求強(qiáng)烈，直接融資或通過地方投融資平臺(tái)舉債等方式成為地方政府解決本地區(qū)資金短缺的主要途徑，進(jìn)而引發(fā)了地方政府債務(wù)激增。

為有效緩解地方政府城鎮(zhèn)化建設(shè)過程中對(duì)資金的需求，PPP模式受到廣泛推崇。然而，在PPP實(shí)際開展過程中，一些地方政府急于上馬PPP項(xiàng)目，采取固定回報(bào)、溢價(jià)回購承諾等一系列違規(guī)行為，反而加劇了債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);由于PPP項(xiàng)目得到國家政策扶持，加之追求經(jīng)濟(jì)增長成為以往官員行政考核的主要目標(biāo)，使得一些規(guī)劃不合理、管理不規(guī)范的PPP項(xiàng)目得到開展，加劇債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的凸現(xiàn)。

三、措施

（1）強(qiáng)化各方利益主體的義務(wù)履行。PPP項(xiàng)目的成功運(yùn)作得益于地方政府、社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司以等多方利益主體的配合，強(qiáng)化多方利益主體在PPP項(xiàng)目開展過程中的義務(wù)履行至關(guān)重要。地方政府需要嚴(yán)審社會(huì)資本方、項(xiàng)目公司的實(shí)力和資質(zhì)水平，密切跟蹤資金投入情況和融資到位情況，不得為社會(huì)資本或項(xiàng)目公司融資提供任何形式的擔(dān)保。社會(huì)資本方不得以債務(wù)性資金充當(dāng)項(xiàng)目資本金，在資金投入過程中要承擔(dān)主要融資責(zé)任，夯實(shí)融資義務(wù)履行。項(xiàng)目公司未經(jīng)政府允許，不得減少注冊資本金，不得轉(zhuǎn)讓和解散項(xiàng)目公司。

（2）加大對(duì)PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證。根據(jù)財(cái)金[2015） 21號(hào)文，PPP項(xiàng)目的財(cái)政承受能力論證工作應(yīng)符合法律法規(guī)的要求，由項(xiàng)目本級(jí)PPP中心與行業(yè)主管部門共同開展，必要時(shí)或可聘請專業(yè)中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開展，不得任意委托第三方中介機(jī)構(gòu)協(xié)助開展。另外，對(duì)于10%財(cái)政紅線的要求，不能簡單地以一個(gè)PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出未超過年度預(yù)算的10%，就作為該年度內(nèi)全部PPP項(xiàng)目皆通過財(cái)政承受能力論證的判斷標(biāo)準(zhǔn)，而是應(yīng)以一個(gè)年度內(nèi)全部PPP項(xiàng)目的財(cái)政支出為判斷依據(jù)。

（3）充分發(fā)揮審計(jì)部門的獨(dú)立監(jiān)管職能。建議建立以國家審計(jì)機(jī)關(guān)為主、社會(huì)審計(jì)和內(nèi)部審計(jì)為輔的多元審計(jì)體系，在PPP項(xiàng)目參與的全過程優(yōu)化過程風(fēng)險(xiǎn)管理，包括事前風(fēng)險(xiǎn)（項(xiàng)目的商議、招標(biāo)、投標(biāo)和融資等階段）、事中風(fēng)險(xiǎn)（項(xiàng)目建設(shè)、安全與質(zhì)量維護(hù)等階段）以及事后風(fēng)險(xiǎn)（項(xiàng)目完成建設(shè)后的運(yùn)營、維護(hù)等階段）管理。充分發(fā)揮審計(jì)部門在PPP項(xiàng)目中的獨(dú)立監(jiān)管作用，督導(dǎo)項(xiàng)目運(yùn)作理性合法合規(guī)，推出優(yōu)質(zhì)規(guī)范的PPP項(xiàng)目，切實(shí)通過PPP項(xiàng)目實(shí)現(xiàn)緩解地方政府債務(wù)的目的。

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