光大證券 張文朗

中國企業(yè)稅費負(fù)擔(dān)較重已成共識。在經(jīng)濟(jì)下行壓力加大，成本上升的過程中，企業(yè)普遍希望減輕稅費負(fù)擔(dān)，官方也多次表達(dá)這個意圖。我們這里要回答的問題就是，在現(xiàn)有的收入支出框架下，我們能夠“擠出”多少空間來減稅降費？

收入四本賬：還有多少增長空間？

政府的財政收入來源可分為四本賬，包括一般公共預(yù)算收入、政府性基金收入、國有資本經(jīng)營預(yù)算收入和社會保險基金收入。

一般公共預(yù)算收入作為地方政府最主要的收入來源，包括稅收收入和非稅收收入，其中非稅收收入含專項收入、行政事業(yè)性收入、罰沒收入等，隨著國家對各類費改稅的規(guī)范，非稅收入占公共財政收入的比重有所下降，2017年為16.35%。中國目前的稅制結(jié)構(gòu)有五大類18個稅種，可以看到規(guī)模較大的稅多為國稅或中央與地方共享稅，地方并未建成較為獨立的稅收體系。2013年以來中央轉(zhuǎn)移支付增速明顯回落，或表明中央轉(zhuǎn)移支付的增速已受限，未來可能更多的是結(jié)構(gòu)性優(yōu)化調(diào)整。

政府性基金收入作為地方財政的重要補(bǔ)充，在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中發(fā)揮重要作用，其中土地出讓收入占比高達(dá)80%以上。但土地出讓收入用于征地拆遷等的支出較多，根據(jù)“房住不炒”的調(diào)控基調(diào)，未來房地產(chǎn)市場獲得超額收益的時期或難再續(xù)。

國有資本經(jīng)營預(yù)算是指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，并對所得收益進(jìn)行分配而發(fā)生的各項收支預(yù)算，當(dāng)年不列赤字，是政府預(yù)算的重要組成部分。但目前來看，國有資本經(jīng)營預(yù)算收入不僅偏低（與近年來國企較高的利潤形成鮮明反差），其轉(zhuǎn)入公共預(yù)算的比例也較低（2015年不足10%）。國有資本經(jīng)營收入偏低，與國企分紅比例低有較大關(guān)系。2016年國有資本經(jīng)營收入中利潤收入僅有1961億，同期國企利潤2.3萬億，可見國有資本經(jīng)營收入具備較大的擴(kuò)展空間。

社會保險基金預(yù)算是對社會保險繳款、一般公共預(yù)算安排和其他方式籌集的資金，專項用于社會保險的收支預(yù)算。近年我國社會保險基金收支增速均有下滑，但收入下滑更快。而我國目前各省企業(yè)繳納社會保險費的名義費率在20%-30%之間（五險一金與員工當(dāng)年實際工資之比，且不考慮住房公積金），遠(yuǎn)高于10%-15%的國際水平，在社保征繳效率和繳費基數(shù)做實的情況下，需要做好降低企業(yè)繳納社保費率的問題，或者說需考慮企業(yè)的綜合稅收負(fù)擔(dān)平衡問題。

財政支出：有多大壓縮空間？

未來的減稅降費空間測算，除了關(guān)注財政收入，更要關(guān)注財政支出可能的壓縮空間，這需要從兩個維度——央地財政支出和四賬本對應(yīng)的總支出統(tǒng)籌考慮。1994年分稅制改革以來，中央財政收入在收入結(jié)構(gòu)中占比較高，但由于事權(quán)大部分在地方政府，中央多以轉(zhuǎn)移支付和稅收返還的形式返還給地方政府。

以2017年為例，中央財政收入為8.1萬億，但實際中央財政支出僅為3.0萬億。從中央財政支出來看，國防、國債還本付息、科學(xué)技術(shù)、公共安全、糧油物資儲備、教育、一般公共服務(wù)等7項合計占比超過77%，其中一般公共服務(wù)近年來已經(jīng)有所壓縮，而國債還本付息支出還會隨著國債存量規(guī)模的擴(kuò)大進(jìn)一步增加。從財政部編制的2018年財政預(yù)算來看，這7項支出中除糧油物資儲備外（政策性棉糧油去庫存力度加大，減少利息費用補(bǔ)貼支出約100億）均有較大幅度增長，一般公共服務(wù)、科學(xué)技術(shù)和債務(wù)付息支出均呈兩位數(shù)增長。結(jié)合今年2月國務(wù)院印發(fā)的《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案的通知》，未來教育、環(huán)保等基本公共服務(wù)的事權(quán)將會進(jìn)一步上劃到中央，綜合考慮這些因素，中央財政支出壓縮的空間不大。

地方政府在財政體系中承擔(dān)著主要的支出事權(quán)，近幾年城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、社會保障支出、住房保障支出（棚改）等方面的支出增速尤其較快。2017年地方政府債務(wù)付息支出不足2500億，占比僅有1.4%，但今年地方政府置換債和新增債均有大量發(fā)行，截至今年9月末地方政府債券余額已有18.3萬億，且前9月平均發(fā)行利率在3.9%左右（2016年地方政府債券發(fā)行利率多在2.5-3.0%之間），預(yù)計地方政府債務(wù)付息支出的壓力會逐年增大。

在一般公共預(yù)算賬本之外，還有國有資本經(jīng)營、政府性基金以及社會保險基金支出。

綜上，如果需要壓縮財政支出的空間，需要結(jié)構(gòu)性改革予以配合，主要體現(xiàn)在通過增加社保基金的自償能力（如擴(kuò)大國有資本經(jīng)營收入，近期適當(dāng)提高社保基金的省際調(diào)劑費率等）來降低財政補(bǔ)貼的必要性，適當(dāng)壓縮一般公共服務(wù)支出等。

減稅降費空間多大？

減稅降費空間測算涉及到三個層面：稅收之外財政收入的開源，財政支出的適度壓縮以及財政赤字的擴(kuò)大。

稅收之外財政收入的開源方面，如前所述或更多體現(xiàn)在國有資本經(jīng)營收入的做大，以及社保基金賬戶的充實。假如國企利潤上繳比例均提高至25%，則每年可增加近3000億收入。財政支出的適度壓縮方面，地方支出較中央支出壓縮的可能性更大，但短期內(nèi)不容易實現(xiàn)。

2019年政府性赤字或擴(kuò)大，主要體現(xiàn)在一般預(yù)算赤字和政府性基金赤字。2018年我國將財政一般公共預(yù)算赤字從往年的3%降低到2.6%，2019年有望繼續(xù)回調(diào)至3%甚至更高。此外，政府性基金賬戶的赤字有望繼續(xù)增加，專項債2018年較2017年的0.8萬億提高到1.35萬億，2019年或進(jìn)一步擴(kuò)大至2萬億。就政府顯性債務(wù)而言規(guī)模尚可控，適度增加并不會大幅提高政府債務(wù)率。

政府部分有經(jīng)營性收益的基建項目可以從一般公共預(yù)算科目適度騰挪至政府性基金科目。2017年地方財政支出中有接近2萬億資金投向城鄉(xiāng)公共設(shè)施、交通運輸?shù)阮I(lǐng)域，其實可以選取部分有經(jīng)營性收益的項目，通過發(fā)行較長久期地方政府專項債的方式適度舉債（目前部分省份發(fā)行的專項債投向有涉及以上領(lǐng)域），并通過未來收益的平衡來完成債務(wù)的償還。

按照以上三個開源節(jié)流的角度綜合考慮，預(yù)計短期內(nèi)可形成年1萬億（以2017年計）左右的減稅降費空間，而如果2019年財政赤字率提高和財政存款適度盤活，可進(jìn)一步擴(kuò)大該空間。

圖：財政收入四賬本的增長對比