王立方

(承德市灤平國有林場管理處，河北 承德 067000)

1 引言

承德市灤平國有林場管理處坐落在灤平縣境內(nèi)，隸屬于承德市人民政府，由承德市林業(yè)局主管，是正處級(jí)事業(yè)法人單位，下轄巴克什營、虎什哈、金溝屯、拉海嶺、老虎溝和于營子6個(gè)林場，均為正科級(jí)事業(yè)法人單位。根據(jù)2016年森林資源調(diào)查最新成果，全處總經(jīng)營面積59.7087萬畝，其中：有林地41.5455萬畝，疏林地0.2957萬畝，灌木林地14.6114萬畝，未成林地0.369萬畝，其他林地2.7891萬畝，非林地0.098萬畝，全處活立木蓄積85.1萬m3，森林覆蓋率69.58% 。這些林地分布在灤平縣的18個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)、一個(gè)街道辦事處和雙灤區(qū)的一個(gè)鄉(xiāng)范圍內(nèi)。

2 林權(quán)糾紛的主要特點(diǎn)

2.1 林權(quán)糾紛存在普遍性

雖然我國林業(yè)發(fā)展經(jīng)歷過深刻的林權(quán)改革，但是在我國大部分地區(qū)的國有林場中都存在著不同形式的林權(quán)糾紛問題，一方面，林權(quán)糾紛在我國國有林場內(nèi)存在著范圍的普遍性與主體的多樣性。灤平林場管理處下屬的6個(gè)林場都存在不同程度的林權(quán)糾紛，糾紛存在的種類也是多種多樣、紛繁復(fù)雜。另一方面，國有林場的林權(quán)糾紛有的存在于林場與集體組織之間，有的存在于林場所在的村組與個(gè)人農(nóng)戶之間。

2.2 林權(quán)糾紛長期存在

我國林權(quán)糾紛長期存在主要是由于歷史遺留問題與實(shí)質(zhì)利益糾紛引起。首先，歷史遺留問題涉及面廣、成因復(fù)雜、解決難度很大。其次，因林權(quán)涉及到實(shí)質(zhì)利益，表現(xiàn)出很明顯的矛盾集中、對(duì)抗性強(qiáng)等特點(diǎn)。實(shí)質(zhì)利益糾紛不易緩解，不同利益雙方互不相讓，矛盾呈激化趨勢(shì)。

2.3 林權(quán)糾紛不可預(yù)見

林權(quán)糾紛的不可預(yù)見性主要由歷史遺留問題帶來，國有林場所經(jīng)營的林地，均來自于政府劃撥。國有林地劃撥初期，由于人口數(shù)量、政策等因素影響，劃撥林地沒有任何糾紛，其他單位或個(gè)人也無異議。但是到劃撥后期，由于政策變化、人口急劇增加等因素影響，群眾與國有林場的林地糾紛不斷發(fā)生?；诖耍瑖辛謭雠c個(gè)人、單位之間，不能準(zhǔn)確地就時(shí)間、空間等方面的具體問題進(jìn)行劃定，導(dǎo)致糾紛不斷，且不可預(yù)見，也無法預(yù)防。

3 林權(quán)糾紛成因分析

3.1 歷史遺留原因

因相關(guān)人員工作粗糙、不按規(guī)定程序辦理林權(quán)證，村干部營私舞弊、私自發(fā)包等歷史問題，造成“一山兩證”現(xiàn)象。一是村集體擅自將國有林場經(jīng)營范圍的林地分包給村民，造成“一山兩證”引發(fā)的林權(quán)爭議。依據(jù)1975年《集體荒山交國家造林合同》當(dāng)時(shí)村集體將林地移交給國家，經(jīng)縣林業(yè)局復(fù)核驗(yàn)證確定林地、林木所有權(quán)為國有，林地、林木使用權(quán)為林場，后縣林業(yè)局又為林場換發(fā)了國家統(tǒng)一制式的《林權(quán)證》，但是后來當(dāng)?shù)卮寮w又將本應(yīng)屬于國家的一部分林地分包給了村民。二是林業(yè)局有關(guān)工作人員在村民辦理林權(quán)證時(shí)理應(yīng)由相鄰國有林場進(jìn)行確認(rèn)邊界后，林業(yè)局才能為其辦理林權(quán)證，但是，當(dāng)時(shí)林業(yè)局只要求國有林場辦林權(quán)證時(shí)必須與村干部核對(duì)并簽字蓋章、進(jìn)行公示。而村集體個(gè)人在沒有國有林場核對(duì)簽字蓋章的情況下，灤平縣林業(yè)局就給這些村民核發(fā)了林權(quán)證，致使出現(xiàn)“一山兩證”現(xiàn)象，形成了村民與林場的林權(quán)爭議?！耙簧絻勺C”現(xiàn)象較為普遍，只有當(dāng)林地被占用或林場進(jìn)行森林經(jīng)營作業(yè)時(shí)，村民才提出這些林地、林木是他們承包的，便拿出“林權(quán)證”，阻止占用林地或林場施工，引發(fā)林權(quán)糾紛。

3.2 人為因素

由于糾紛雙方的立場及利益的不同，許多涉及國有林場的林權(quán)糾紛源于周邊農(nóng)村當(dāng)事人的法律意識(shí)的缺失、無賴心理或地方保護(hù)主義等。主要表現(xiàn)為：一是歷屆村干部不承認(rèn)原村干部簽訂的“原始交山合同”或雖承認(rèn)林權(quán)國有但拒絕簽字確認(rèn)。20世紀(jì)70年代原村干部與縣林業(yè)局簽訂了《集體荒山交國家造林合同》將合同注明的具體地點(diǎn)四至范圍的林地所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)交給了國家。但是，自20世紀(jì)90年代以來，林場按照國家要求在辦理林權(quán)證前需要與這些村“核對(duì)國有林地林木、宜林荒山”邊界，時(shí)現(xiàn)任村干部不予以認(rèn)可，或承認(rèn)合同規(guī)定的四至范圍內(nèi)的林地屬于國有，但就是不在“核對(duì)國有林地林木、宜林荒山登記表”上簽字蓋章，致使無法取得林權(quán)證。二是原始合同中的四至邊界與實(shí)地存在出入。林場歷年來掌握的四至邊界與當(dāng)?shù)卮逭f的具體地點(diǎn)不一致。村干部以合同地點(diǎn)與實(shí)際不符為由拒絕在“核對(duì)國有林地林木、宜林荒山登記表”上簽字，林場無法取得林權(quán)證，從而形成林權(quán)爭議。三是受經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)，村民無理取鬧，引發(fā)林權(quán)爭議。由于建設(shè)項(xiàng)目征占用林地越來越多，原本國有林權(quán)屬清晰、沒有爭議的林地林木，涉及到占地補(bǔ)償款等經(jīng)濟(jì)利益問題，有的村干部或村民便提出所謂有林權(quán)爭議。

3.3 檔案管理方面

檔案管理混亂無序是導(dǎo)致林權(quán)糾紛的又一成因。檔案管理方面主要有以下問題：首先，由于管理監(jiān)督方面的缺位，致使有些重要檔案遺失、損毀，使得林地確認(rèn)出現(xiàn)糾紛。其次，部分林地沒有發(fā)證或者證件表述不甚清楚。從理論上來說，完整的林權(quán)證主要有資料出處，有邊界認(rèn)證和參與單位及相關(guān)參與人員的簽名或落款，這些材料缺一不可。但實(shí)踐中卻并非如此，對(duì)于邊界的描述只是簡單地引用了界線標(biāo)識(shí)物等非永久性的固定物而已，通常以樹木、道路等容易發(fā)生改變的物體為邊界標(biāo)識(shí)物；地名使用過程也存在著不規(guī)范現(xiàn)象，并沒有采用規(guī)范的地名和地方標(biāo)志，更多的是采用了當(dāng)?shù)氐耐撩?/p>

4 林權(quán)糾紛解決對(duì)策

4.1 妥善處理好各類歷史積案

林權(quán)糾紛調(diào)處是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的工作，既要把握政策，照顧歷史，又要善于做群眾思想工作，化解矛盾。因此，要妥善處理好舊的林權(quán)糾紛。第一，國有林場要積極主動(dòng)與當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)部門多溝通，取得地方領(lǐng)導(dǎo)及各方面的大力支持和群眾的理解。第二，對(duì)于已發(fā)生、涉及國有林場的林地或林木糾紛，要派出精兵強(qiáng)將協(xié)同有關(guān)部門完善相關(guān)手續(xù)，同時(shí)調(diào)查時(shí)要認(rèn)真細(xì)致，要與對(duì)方做好耐心細(xì)致工作，確需上級(jí)部門裁決的要提供完整的資料，并完善好后續(xù)工作。第三，尊重原始合同，實(shí)事求是解決林權(quán)爭議。國有林場管轄范圍內(nèi)有的林地切實(shí)不屬于原始合同范圍內(nèi)，只是林場自成立以來，一直視為國有林地，也在林場的森林資源圖上，本著實(shí)事求是的原則，將不屬于原始合同范圍內(nèi)的林地從國有版圖上刪除并歸還給當(dāng)?shù)卮?。凡是原始合同明確的國有范圍的林地沒有在國有林場版圖上的地塊，一律通過合法程序從民營中找回來，劃入國有版圖，辦理林權(quán)證。

4.2 防止因林權(quán)糾紛造成破壞資源等不良后果

防范因林權(quán)糾紛處理不當(dāng)而造成的不良后果，要從監(jiān)管、監(jiān)察做起。首先要將處理好的林權(quán)糾紛落到實(shí)處，其次要加強(qiáng)林業(yè)執(zhí)法工作，避免林權(quán)糾紛中出現(xiàn)破壞林業(yè)資源的現(xiàn)象。

4.3 預(yù)防新的林權(quán)糾紛

在對(duì)待林權(quán)糾紛的態(tài)度上，要做到解決問題與預(yù)防問題并重。制定行之有效的措施，避免新的林權(quán)糾紛發(fā)生。預(yù)防林權(quán)糾紛主要從建立與完善林業(yè)檔案管理制度做起，完整林權(quán)檔案的建立，有助于及時(shí)發(fā)現(xiàn)并處理已有林權(quán)糾紛，有助于從檔案資料中總結(jié)出完善的林權(quán)糾紛處理、處置措施，避免新的林權(quán)糾紛出現(xiàn)。

5 林權(quán)糾紛解決的建議

5.1 制定科學(xué)合理的調(diào)處辦法

以行政法規(guī)為調(diào)處依據(jù)，結(jié)合地方特殊情況，制定適合于本地區(qū)的林權(quán)調(diào)處辦法。林權(quán)糾紛的調(diào)處，要結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況制定出一套較為科學(xué)合理的省級(jí)、縣級(jí)林權(quán)糾紛調(diào)處辦法。

5.2 堅(jiān)持依法調(diào)處

林權(quán)糾紛的調(diào)處，在保障國家利益的同時(shí)，要兼顧群眾利益。在林權(quán)糾紛調(diào)處中，事實(shí)與法律是調(diào)處的前提和依據(jù)，對(duì)沒有林權(quán)證的，要以土改時(shí)期頒發(fā)的土地證為準(zhǔn)。對(duì)無林權(quán)證、土地證的，要以分山到戶、造林規(guī)劃、轉(zhuǎn)讓協(xié)議等歷史依據(jù)為參考，進(jìn)行調(diào)查、走訪和核實(shí)，以事實(shí)為依據(jù)、以法律為準(zhǔn)繩進(jìn)行調(diào)處。對(duì)屬于國有林場的，堅(jiān)決不能放手，不能讓國有資產(chǎn)流失；對(duì)屬于村組的，堅(jiān)決不能據(jù)為己有，不能侵害群眾利益。

5.3 堅(jiān)持有利于保護(hù)、培育和合理利用森林資源的原則

林權(quán)糾紛雙方的目的都是爭取自己的權(quán)利和利益，不能使矛盾激化，對(duì)合理訴求予以支持，對(duì)不合理的予以說服和教育。調(diào)處糾紛時(shí)，要緊緊圍繞是否有利于森林資源保護(hù)、培育和利用來進(jìn)行，要通過林權(quán)的界定促進(jìn)林場與群眾提高森林資源培育、保護(hù)的積極性和力度，不能因調(diào)處而產(chǎn)生新的糾紛和矛盾，要通過調(diào)處達(dá)到和諧共處、安定團(tuán)結(jié)的局面。

5.4 加強(qiáng)相關(guān)法律、法規(guī)和政策的宣傳、培訓(xùn)

由于產(chǎn)生林權(quán)糾紛個(gè)體的局限性，這部分群體大都存在法律意識(shí)淡薄、不懂法的問題，也就不會(huì)守法，相當(dāng)一部分的林權(quán)糾紛是因?yàn)閷?duì)林權(quán)的法律、法規(guī)和政策理解和認(rèn)識(shí)不足而產(chǎn)生的，因此，首先要加強(qiáng)相關(guān)法律、法規(guī)和政策的宣傳，讓群眾充分認(rèn)識(shí)和理解林權(quán)的含義、林權(quán)界定的依據(jù)、林權(quán)調(diào)處的程序，乙級(jí)相應(yīng)的法律責(zé)任等，可以有效降低糾紛的產(chǎn)生數(shù)量；其次是在進(jìn)行調(diào)處前對(duì)人員進(jìn)行相關(guān)法律、法規(guī)和政策的學(xué)習(xí)、培訓(xùn)，讓調(diào)處人員熟練掌握相關(guān)的法律、法規(guī)和政策，為有效開展調(diào)處工作奠定理論基礎(chǔ)。