毛 鹍，徐憲根，陸森森，劉智強，顧禮明，周 游

(1.江蘇常環(huán)環(huán)境科技有限公司，江蘇 常州213022；2常州市環(huán)境科學(xué)研究院，江蘇 常州213022)

1 引言

固定污染源是我國污染物排放的主要來源，而在其環(huán)境管理中往往遇到一些“復(fù)雜”問題。改革后的排污許可制度直指問題要害、化繁為簡、精準(zhǔn)聚焦，是政府對排污單位生產(chǎn)運營期排污行為的唯一行政許可；政府憑借其對排污單位的排污行為實施“一證式”管理，其銜接了環(huán)評有關(guān)要求，綜合了污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，整合了總量控制指標(biāo)，考慮了地方限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃和重污染天氣應(yīng)急預(yù)案等要素，承載著對排污單位的所有環(huán)保要求[1，2]。常州市在排污許可制度推進(jìn)中開展了大量積極的探索和實踐，對各地推進(jìn)排污許可工作具有一定的參考和借鑒作用。

2 排污許可制度常州實踐

2.1 改革前的探索歷程

江蘇省是全國開展排污許可制度較早的省份之一，從20世紀(jì)80年代中后期至今大致經(jīng)歷了“開創(chuàng)”、“發(fā)展”和“改革”3個階段。常州作為“蘇南鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)搖籃”，經(jīng)濟增長與污染增長的矛盾日漸顯現(xiàn)，1987年起在江蘇省率先實施排放水污染物許可證管理制度。排污許可證制度實行范圍包括：重污染排放企業(yè)、生活飲用水水源地、風(fēng)景名勝區(qū)、自然保護(hù)區(qū)[3]。

改革前，常州市排污許可證采取“三管理一控制”操作模式。一是實行層級管理，實行市、轄市區(qū)二級管理，市環(huán)保局負(fù)責(zé)市重點污染源和直屬單位的發(fā)證，直屬環(huán)保局負(fù)責(zé)所屬污染源單位的發(fā)證。二是實行分類管理，按照污染源對環(huán)境的貢獻(xiàn)大小，許可證分A、B、C三類：A類作為重點源，水重點源實行月報，氣重點源實行季報；B類為一般工業(yè)污染源；C類主要為三產(chǎn)服務(wù)業(yè)。通過分類發(fā)證，抓住管理重點，又兼顧全面。三是實行時限管理，針對排污單位的申領(lǐng)條件，許可證發(fā)放分正式和臨時兩種，正式證有效期不超過二年，臨時證有效期不超過一年，正式證實行年檢制度。四是明確控制因子，重點控制化學(xué)需氧量、氨氮、總磷、二氧化硫、煙塵、工業(yè)粉塵，固體廢物和其他特征污染物[4]。

2011年，江蘇省政府出臺《江蘇省排放水污染物許可證管理辦法》，將排污許可證制度上升為地方性規(guī)章，常州市為更好地推進(jìn)排污許可證管理工作，發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步加強排污許可證管理工作的通知》(常環(huán)防〔2012〕33號)、《關(guān)于印發(fā)2013年常州市排污單位規(guī)范化整治及排污許可證發(fā)放工作方案的通知》(常環(huán)防〔2013〕34號)等文件[5]。

2016年常州市試點開展化工行業(yè)排污許可證核發(fā)與管理工作的開展情況，制定了《化工行業(yè)排污許可總量核定技術(shù)方法》，建立了包含實際排放許可法和法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)許可法的技術(shù)路線圖，并試點開展核定，就技術(shù)方法的不足提出相應(yīng)的對策建議。并與江蘇省環(huán)境評估中心就現(xiàn)有污染源總量核定方法、許可排放量與排污費掛鉤的管理模式、VOCs的監(jiān)測方法等問題進(jìn)行了深入探討，完善了無組織排放大氣污染物的核定、接管企業(yè)的排污許可管理、企業(yè)實際數(shù)據(jù)測算等方面內(nèi)容。

2.2 新時期的實踐工作

2017年是改革后排污許可證申請與核發(fā)元年，不僅時間緊、任務(wù)重，而且技術(shù)要求特別高。為按時保質(zhì)完成核發(fā)任務(wù)，常州市開展了大量工作。全年常州市共發(fā)布了與排污許可相關(guān)的26份文件，其中包括2份通知、2份督辦文件、日報22份；開展地方培訓(xùn)15次，培訓(xùn)人員574人；核發(fā)涉及核發(fā)人員10人，涉及技術(shù)審核機構(gòu)1個，審核人員6人；完成督辦督導(dǎo)1次、集中審核32批次。全年完成火電、鋼鐵、水泥等重點行業(yè)219家企業(yè)的排污許可證核發(fā)工作。

2.2.1 理順工作流程

開展摸底調(diào)查。發(fā)布公告，以《固定污染源排污許可分類管理目錄》(2017年版)唯一篩選標(biāo)準(zhǔn)，采用市(區(qū))初篩，市環(huán)保局結(jié)合大氣源清單、環(huán)統(tǒng)數(shù)據(jù)庫等交叉比對，靈活運用“兩上兩下”模式核對企業(yè)名單，確定納入排污許可證申領(lǐng)范圍。

確定工作模式。根據(jù)國務(wù)院和環(huán)保部相關(guān)文件要求，結(jié)合常州實際，確定了轄市(區(qū))受理和預(yù)審，市環(huán)保局核發(fā)的工作模式。探索排污許可證管理流程規(guī)范，建立部門分工協(xié)作、聯(lián)合審核工作機制。

完善平臺建設(shè)。開展排污許可證管理平臺建設(shè)，完成系統(tǒng)賬戶配置；恢復(fù)部分轄市(區(qū))因遷址中斷的專網(wǎng)，確保排污許可證管理系統(tǒng)正常運行。

做好培訓(xùn)工作。市環(huán)保局、直屬環(huán)保局和技術(shù)支持單位分別參加了環(huán)保部、省環(huán)保廳舉辦的各類培訓(xùn)，以提高排污許可證審核能力和核發(fā)質(zhì)量。市環(huán)保局組織完成了排污許可證管理法律匯編，對全市擬申領(lǐng)排污許可的企業(yè)負(fù)責(zé)人、工作人員以及各直屬環(huán)保局管理人員進(jìn)行了培訓(xùn)，以提高企業(yè)對排污許可證的理解和申請表的填報質(zhì)量。

開展核發(fā)工作。按照環(huán)保部、省環(huán)保廳的布署和要求，全力以赴開展排污許可證核發(fā)工作，舉辦了10多個重點行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范培訓(xùn)班，召開工作推進(jìn)會，開展集中審核、集中修改、集中發(fā)證。

跟進(jìn)證后管理。一方面，要求企業(yè)將自查發(fā)現(xiàn)的問題集中反饋給環(huán)保局，另一方面，組織技術(shù)支持單位對已發(fā)的排污許可證進(jìn)行全面的質(zhì)量檢查。市環(huán)保局結(jié)合企業(yè)自查意見、省抽查反饋意見、第三方核查意見以及執(zhí)法檢查情況，對發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行梳理，以電鍍等問題較多的行業(yè)為切入點，開展變更、整改工作。

2.2.2 創(chuàng)新規(guī)范文件

《控制污染物排放許可制實施方案》等國家發(fā)布的文件，為排污許可制的實施指明了方向，各個行業(yè)的技術(shù)規(guī)范實施明確了許可證申報要求，但在排污許可制實際落地過程中需要地方進(jìn)一步明確符合實際的細(xì)則。為進(jìn)一步厘清職責(zé)，提高發(fā)證效率、質(zhì)量，提升證后監(jiān)管水平，常州市在許可證落地實踐過程中，從前期的工作模式確定，到證中重點環(huán)節(jié)說明，直至證后的監(jiān)管執(zhí)法，制定了一系列規(guī)范。

2018年初，在正式發(fā)證工作開展之前，為進(jìn)一步規(guī)范全市排污許可管理操作流程，明確管理權(quán)限和職責(zé)分工，適應(yīng)垂直管理要求，加強協(xié)調(diào)配合，常州市環(huán)保局根據(jù)《排污許可管理辦法(試行)》等規(guī)定，結(jié)合常州實際，制定了《常州市排污許可管理流程規(guī)范(討論稿)》，對排污許可證申請受理、審核、核發(fā)、發(fā)放等環(huán)節(jié)作了具體規(guī)定。

鑒于現(xiàn)行各行業(yè)排污許可證申請與核發(fā)技術(shù)規(guī)范要求全面、內(nèi)容繁多，以致排污單位的排污許可證申請表動輒數(shù)百頁，常州市環(huán)保局在權(quán)衡質(zhì)量和效率的考慮下，規(guī)范了一批申報材料格式，包括申請說明、自行監(jiān)測方案、評估意見等。企業(yè)的申請說明包括環(huán)評批復(fù)情況、生產(chǎn)線建設(shè)、產(chǎn)排污節(jié)點、污染物執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)、許可量計算方法等內(nèi)容，對企業(yè)的申報情況做簡要梳理。統(tǒng)一自行監(jiān)測方案、排污口和監(jiān)測孔規(guī)范化設(shè)置情況說明等附件材料。規(guī)范技術(shù)支持單位的審核意見報告、評估意見等審核文件。通過統(tǒng)一附件模板，推進(jìn)規(guī)范化、精細(xì)化的環(huán)境管理，不僅能使企業(yè)對自身有個全面診斷，也能幫助各方全面了解企業(yè)環(huán)保情況，更能夠協(xié)助環(huán)保部門高效的核發(fā)許可證。

為督促排污單位嚴(yán)格落實“持證排污、按證排污”的主體責(zé)任，開展排污許可證證后執(zhí)法檢查，但證后監(jiān)管涉及實際排放量核算、合規(guī)判定、可行技術(shù)、環(huán)境管理臺賬、執(zhí)行報告、自行監(jiān)測等多個方面，以現(xiàn)場檢查“查什么，怎么查”為目標(biāo)，常州市環(huán)保局制定了《排污許可證執(zhí)法檢查要點》、《排污單位自行監(jiān)測監(jiān)督檢查記錄表》等文件，提升排污許可證精細(xì)化管理水平。

2.2.3 探索核定方法

在全面啟動全國版許可證核發(fā)工作之前，常州市以化工行業(yè)為試點探索了排污許可量計算方法，制定了《化工行業(yè)排污許可總量核定技術(shù)方法》，實例研究了化工企業(yè)廢水、廢氣污染物排放許可的核定方法，包括實際排放量許可法和法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)許可法兩種。其中實際排放量許可法是以企業(yè)一定時期內(nèi)的實際污染物排放情況作為核定排污許可量的依據(jù)，確定方法包括實測法、物料衡算法、排放因子法等；法律法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)許可法是以相應(yīng)的法律、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境影響評價文件為依據(jù)實施排污許可，包括環(huán)境影響評價許可法和標(biāo)準(zhǔn)許可法。前者是指根據(jù)企業(yè)的環(huán)境影響評價文件及其環(huán)評批復(fù)的主要污染物的排放濃度和量作為排污許可限值的方法，后者是根據(jù)排放標(biāo)準(zhǔn)與年最大排水總量(或年最大排氣總量)的乘積確定。

常州市在改革后的發(fā)證過程中初步探索了關(guān)聯(lián)水環(huán)境質(zhì)量的排污許可量技術(shù)方法，該方法是以“技術(shù)＋水質(zhì)＋水量”為基礎(chǔ)，核定排污許可限值。其中，前兩種方法與各行業(yè)技術(shù)規(guī)范保持一致，分別以“工藝與技術(shù)”為基礎(chǔ)，在考慮經(jīng)濟可達(dá)性、污染削減收益對應(yīng)的成本增加等因素基礎(chǔ)上，適用相似的基于最佳污染控制技術(shù)的排放限值，以“水環(huán)境質(zhì)量與容量”為基礎(chǔ)核定許可限值，基于“水十條”要求和水環(huán)境容量設(shè)置水質(zhì)目標(biāo)[6]。另外，常州嘗試以水量為基礎(chǔ)核定排污許可限值，試點基于重點地區(qū)的與印染企業(yè)商定的污水排放量計劃，確定基礎(chǔ)排水量，從而核定廢水污染物排污許可量。

2.2.4 跟進(jìn)證后管理

在排污許可證核發(fā)過程中同步著手建立證后監(jiān)管工作機制，結(jié)合“雙隨機”和“263”行動開展專項和隨機抽查制度。各轄市(區(qū))組織開展已核發(fā)排污許可證行業(yè)企業(yè)排污許可證執(zhí)行報告、臺賬記錄、自行監(jiān)測、信息公開等執(zhí)行檢查。2017年11月開展了火電、造紙行業(yè)排污許可證執(zhí)行情況執(zhí)法檢查；2018年5月開展了2017年納入許可證核發(fā)范圍15個重點行業(yè)的專項檢查。合計執(zhí)法檢查70家企業(yè)。

直屬環(huán)保局排污許可證核發(fā)科室負(fù)責(zé)檢查已發(fā)證企業(yè)的執(zhí)行報告是否基本規(guī)范、信息公開是否基本落實。開展已發(fā)證重點行業(yè)企業(yè)情況再梳理，對當(dāng)時尚不具備發(fā)證條件，經(jīng)整改后滿足發(fā)證條件的企業(yè)盡快核發(fā)排污許可證，對經(jīng)整改仍不滿足發(fā)證條件的企業(yè)按規(guī)定核發(fā)包含整改要求和期限的排污許可證，并及時將最新發(fā)證企業(yè)清單提供給環(huán)境執(zhí)法局。

環(huán)境執(zhí)法局負(fù)責(zé)現(xiàn)場檢查。根據(jù)已核發(fā)排污許可證企業(yè)清單，并結(jié)合日常檢查、專項檢查掌握的未持證排污企業(yè)清單，對照第三條檢查重點對企業(yè)是否持證排污、是否按證排污進(jìn)行現(xiàn)場檢查?，F(xiàn)場檢查應(yīng)當(dāng)確保已發(fā)證行業(yè)全覆蓋，全市檢查企業(yè)總數(shù)原則上不低于該行業(yè)發(fā)證總數(shù)的20%確定檢查企業(yè)名單。

環(huán)境監(jiān)測站負(fù)責(zé)開展已發(fā)證企業(yè)監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)報送情況和自行監(jiān)測方案是否符合監(jiān)測技術(shù)指南要求的檢查，并將監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)報送不到位和自行監(jiān)測方案不符合監(jiān)測技術(shù)指南要求的企業(yè)清單提供給環(huán)境執(zhí)法局。協(xié)助現(xiàn)場檢查排污單位自行監(jiān)測方案落實情況。

市環(huán)科院負(fù)責(zé)為專項檢查提供技術(shù)支持服務(wù)。

3 思考及建議

3.1 探索培訓(xùn)新模式

各行業(yè)技術(shù)規(guī)范明確了申報單位排污許可證申請與核發(fā)的基本情況填報要求、許可排放限值確定、實際排放量核算、合規(guī)判定方法以及自行監(jiān)測、環(huán)境管理臺賬與排污許可證執(zhí)行報告等環(huán)境管理要求，再加上相關(guān)排放標(biāo)準(zhǔn)、可行技術(shù)指南、自行監(jiān)測指南等文件，合計至少上百頁。排污許可的培訓(xùn)勢必會很專業(yè)，致使企業(yè)負(fù)責(zé)人、技術(shù)人員短時間內(nèi)很難消化，往往需要后期多次溝通指導(dǎo)、單獨集中交流學(xué)習(xí)，無形中降低了申報與核發(fā)效率。

建議培訓(xùn)時減少宏觀的理論宣貫，集中力量聚焦實踐經(jīng)驗的宣傳和討論；也可在培訓(xùn)之前將培訓(xùn)材料發(fā)放到各個企業(yè)，預(yù)先學(xué)習(xí)，帶著問題參加培訓(xùn)，提高培訓(xùn)現(xiàn)場交互度；也可請已申報企業(yè)的技術(shù)人員現(xiàn)場講課，現(xiàn)身談填報感悟。

3.2 證后管理多樣化

執(zhí)行報告填報質(zhì)量不高，監(jiān)測方案監(jiān)測因子缺失、監(jiān)測頻次不足、排污口實際設(shè)置點與許可證填報設(shè)置點不符、自行監(jiān)測尚未開展、環(huán)保設(shè)施運行臺賬缺失等。另外，企業(yè)證后管理執(zhí)行不到位，以印染行業(yè)為例，截至8月企業(yè)執(zhí)行報告提交率不高，僅為62%；監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)報送率低，僅有25%。部分企業(yè)對排污許可證管理的重視度不夠，缺少專業(yè)人員從事企業(yè)環(huán)境管理工作；同時又過于依賴第三方，內(nèi)部人員不了解企業(yè)責(zé)任、許可證流程，不能主動開展證后管理工作。

建議進(jìn)一步提高企業(yè)落實主體責(zé)任的意識，加大督促力度，促使企業(yè)及時開展自行監(jiān)測，按時編制執(zhí)行報告；針對大部分企業(yè)不知道如何編制執(zhí)行報告的情況，分期分批組織開展執(zhí)行報告編制培訓(xùn)，提高企業(yè)編制執(zhí)行報告的能力，提高執(zhí)行報告質(zhì)量；繼續(xù)開展監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)報送培訓(xùn)，及時解決監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)報送中出現(xiàn)的問題；明確違法罰則，對于未按要求開展監(jiān)測的，依法進(jìn)行處罰，定期公開自行監(jiān)測監(jiān)督檢查情況，并將自行監(jiān)測開展?fàn)顩r與環(huán)保稅征收、企業(yè)信用評級等掛鉤。

3.3 適度規(guī)范第三方

鑒于排污許可證的專業(yè)性，排污企業(yè)越來越依賴于第三方申報許可證，導(dǎo)致排污許可技術(shù)服務(wù)的第三方市場也蓬勃發(fā)展起來。但新時期許可證專業(yè)性、技術(shù)性很強，一些第三方往往是利益驅(qū)動，未建設(shè)自身技術(shù)力量，隨便按照自身理解填報申請表。常州市環(huán)保局在審核許可證申報表中發(fā)現(xiàn)，一些第三方填報質(zhì)量不高，甚至很業(yè)余，同時其也未告知企業(yè)，在許可證申領(lǐng)過程中企業(yè)應(yīng)當(dāng)盡到的義務(wù)和應(yīng)當(dāng)履行的責(zé)任。

建議適度規(guī)范第三方市場。加強第三方技術(shù)力量的培訓(xùn)，邀請省部級專家現(xiàn)場授課；設(shè)定許可證填報業(yè)務(wù)準(zhǔn)入門檻，提供團隊業(yè)績證明等；通報許可證填報質(zhì)量，對于填報質(zhì)量很差的企業(yè)，在適度范圍內(nèi)通報。

4 結(jié)語

全面實施排污許可制度，是黨中央、國務(wù)院從推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)全局出發(fā)，全面深化環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的一項重要部署，作為一個核心制度，不僅需要制度設(shè)計好，更需要落實執(zhí)行好。只有通過不斷摸索、不斷積累、不斷總結(jié)、不斷完善，才能使改革之路越來越清晰[1，7]。