金 濤

(安徽師范大學 體育學院,安徽 蕪湖 241002)

我國體育發(fā)展的歷史分期問題，一直是體育史學界探討的熱點問題，尤其是建國以來體育事業(yè)歷史階段的劃分問題，更成為學者們關注的焦點。具體可以歸納為“四段說”、“五段說”和“七段說”等[1]，如伍紹祖主編的《中華人民共和國體育史(綜合卷)》、李秀梅的《中華人民共和國史簡編》、譚華的《體育史》、谷世權的《中國體育史》、《中國體育史》(上、下)、劉鵬的《改革開放30年的中國體育(1978-2008)》等。但從劃分的依據(jù)看，基本上都是以體育事業(yè)發(fā)展中的歷史事件并結合中華人民共和國史的發(fā)展階段為劃分標準。實際上，從建國以來我國社會發(fā)展史和體育發(fā)展史的角度看，建國后體育事業(yè)發(fā)展的每個階段都和我國同一時期的政治、經(jīng)濟、文化和社會變遷有著緊密的聯(lián)系，體育事業(yè)伴隨著整個社會的發(fā)展而發(fā)展、動蕩而低落[2]。

基于體育事業(yè)發(fā)展與經(jīng)濟社會發(fā)展的關系，研究試從建國后我國的經(jīng)濟社會發(fā)展方式、政府職能轉(zhuǎn)變以及體育事業(yè)發(fā)展的現(xiàn)實入手，探討我國公共體育服務發(fā)展的歷史分期。

1 我國公共體育服務的發(fā)展歷程

1.1 計劃經(jīng)濟時期：我國公共體育服務的發(fā)軔(1949—1978年)

新中國成立伊始，為遵循為人民服務的根本宗旨，黨和政府提出恢復和發(fā)展社會經(jīng)濟，投資興辦各類社會事業(yè)。以毛澤東為核心的第一代中央領導集體認識到體育在社會事業(yè)發(fā)展中的重要作用，并將體育列為社會主義建設事業(yè)的重要組成部分，“體育為人民服務”的新體育思想與管理體制得到確立?！豆餐V領》中提出國家“提倡國民體育”；中華全國體育總會成立，毛澤東、朱德分別題詞：“發(fā)展體育運動，增強人民體質(zhì)”、“普及人民體育運動，為生產(chǎn)和國防服務”；在《關于加強人民體育工作的指示》中提出“改善人民的健康狀況，增強人民體質(zhì)，是黨的一項重要政治任務”、“要把體育普及到千百萬勞動人民中去”[3]?！稇椃ā芬裁鞔_提出“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，增強人民體質(zhì)”，1955年全國人大二次會議通過的《中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃》中提出“在全國人民中，首先是在廠礦、學校、部隊和機關的青年中，廣泛開展體育運動，以增強人民的體質(zhì)”[4]?！按筌S進”時期，體育領域提出“五年內(nèi)做到每鄉(xiāng)有兩場、一站、一館、一池”(指體育場、輔導站、體育館、游泳池)，“十年內(nèi)2億人通過勞衛(wèi)制……”[2]。雖然提出的口號盲目，無視當時的客觀事實，但體育為人民服務的思想，發(fā)展公共體育服務的意識還是值得肯定的。

在一系列文件出臺、黨和國家的主要領導人的關心下，在全面學習蘇聯(lián)模式和體育為人民服務的思想下，新中國體育公共服務事業(yè)從無到有，取得了一定的發(fā)展成果。體育場地由解放前的5 000多個，到1978年達到18萬個；群體活動包括：開展健身宣傳、推廣廣播體操、職工體育等活動，建立了中華全國體育總會等體育組織；出臺了《準備勞動與衛(wèi)國制度》、《關于加強人民體育工作的指示》等文件，出版了《新體育》等宣傳刊物。

從新中國成立到黨的十一屆三中全會之前，在高度集中的計劃經(jīng)濟體制下，政府在公共體育服務上扮演著“劃槳”的角色，“大包大攬”、分配“大鍋飯”，公共體育服務供給主體以政府一元供給，供給內(nèi)容以體育場地建設和體育活動為主。由于經(jīng)濟落后、基礎差，雖然總體規(guī)模不斷擴大，但公共體育服務供給總體效率低，效果不明顯。

1.2 轉(zhuǎn)型轉(zhuǎn)軌時期：我國公共體育服務的生長(1979-2001年)

改革開放到黨的十六大之前，是我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型、社會轉(zhuǎn)軌的重要歷史時期，從公共體育服務的發(fā)展進程看，大體可以分成兩個階段：第一階段1979-1992年，即改革開放初期；第二個階段1992-2001年，社會主義市場經(jīng)濟確立時期。

第一階段，1979-1992年。十一屆三中全會后，黨和國家工作重心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設為中心，各項事業(yè)逐漸走向正常發(fā)展的軌道。1978年，全國體育工作會議召開，迎來了中國體育事業(yè)發(fā)展的新時期。會議擬定了體育事業(yè)發(fā)展的長、中、短期目標，制定出到2000年的發(fā)展目標和到1985年的8年發(fā)展規(guī)劃：“在本世紀內(nèi)，一定要努力做到：城鄉(xiāng)群眾體育大普及，全國人民體質(zhì)大增強，擁有世界第一流的體育隊伍、世界第一流的運動技術水平、現(xiàn)代化的體育設施，成為世界上體育最發(fā)達的國家之一”；“在8年內(nèi)，要基本普及群眾體育、大部分運動項目的成績接近或達到世界先進水平”[5]。這一時期相繼出臺了《關于體育體制改革的決定(草案)》、《國家體育鍛煉標準施行辦法》等促進體育發(fā)展的文件，為體育事業(yè)發(fā)展目標的實施提供了具體性指導。尤其是1984年《關于進一步發(fā)展體育運動的通知》的頒布，首次提出逐步增加體育事業(yè)發(fā)展的基建投資、經(jīng)費投入，體育事業(yè)發(fā)展經(jīng)費需納入各級政府的國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃，要合理布局體育場館，增加群眾活動的體育場所，落實運動場地面積的定額指標[5]。為落實中央文件精神，國家體委制定《中共中央〈關于進一步發(fā)展體育運動的通知〉的意見》，提出“放手發(fā)動全社會辦體育……積極改善發(fā)展體育運動的物質(zhì)條件，增加體育事業(yè)經(jīng)費和基建投資”，1986年《城市公共體育運動設施用地定額指標暫行規(guī)定》頒布。在一系列政策、措施的推動下，我國體育場館建設速度加快。到1992年，我國的體育場館由1978年的18萬個，增加至53萬個，總面積從不足500萬平方米增加到6億多平方米，人均擁有場地面積從0.01平方米提高到0.5平方米[5]。

這一階段，體育事業(yè)在政策支持、場地建設和資金投入等方面都有了顯著的改善，場地、資金等方面都有了顯著性增長，但由于經(jīng)費總量不足(1992年當年體育事業(yè)經(jīng)費僅占國家財政支出的0.43%，占文教衛(wèi)事業(yè)經(jīng)費的2.4%)[5]，我國體育事業(yè)發(fā)展思路是以競技體育發(fā)展帶動群眾體育和學校體育發(fā)展，其主要目標是發(fā)展競技體育。群眾體育雖然口頭重視，但“有政策，無措施”的現(xiàn)象長期存在，公共體育服務并不如意。

第二階段，1992-2001年。1992年鄧小平南巡講話，黨的十四大確立了社會主義市場經(jīng)濟。同年，體育領域也以“中山會議”為契機，開始了實質(zhì)性的改革醞釀。1994年以“紅山口會議”為突破口，足球率先走上職業(yè)聯(lián)賽的道路，體育領域嘗試著走“政府”+“社會或企業(yè)”的發(fā)展之路。在我國社會經(jīng)濟體制完善的同時，政府開始關注競技體育、社會體育協(xié)調(diào)發(fā)展，相繼出臺了《中華人民共和國體育法》、《全民健身計劃綱要》、《關于加快體育俱樂部發(fā)展和加強體育俱樂部管理的意見》、《社會體育指導員等級制度》、《全國性體育社團管理暫行辦法》、《關于加強城市社區(qū)體育工作的意見》、《國民體質(zhì)監(jiān)測工作規(guī)定》等一系列促進和加快體育事業(yè)發(fā)展的法律、法規(guī)的綱領性文件，使我國體育事業(yè)進入了有法可依、協(xié)調(diào)發(fā)展的新時期。

經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型是這一時期公共體育服務發(fā)展的主要推動力。計劃向市場轉(zhuǎn)軌，國家經(jīng)濟活力進一步增強；社會發(fā)展的轉(zhuǎn)型，原有的單位體制下的供給方式被打破，群眾體育的社會需求需要新的平衡，加之一系列的體育法律法規(guī)的出臺，使得政府、企業(yè)、社會都在探索新型體育供求方式，出現(xiàn)了各種各樣的公共體育服務形式，如鼓勵社會辦體育、企業(yè)辦體育，提供免稅政策、彩票公益金收入部分的體育基礎投入，各層次體育協(xié)會的成立等都擴大了公共體育服務的范圍。雖然，從整體看社會力量辦體育還存在“小而散”、發(fā)展有限等問題，政府仍然是供給主體，但公共體育服務的供給從政府一元，逐步向“政府”+“社會”的二元轉(zhuǎn)變。政府也逐漸由“劃槳”轉(zhuǎn)向“掌舵”。

1.3 全面建設小康社會時期：我國公共體育服務的起飛(2002年至今)

黨十六大的勝利召開，標志著我國進入了全面建設小康社會時期。這一時期，我國經(jīng)濟社會得到全面發(fā)展，體育事業(yè)發(fā)展成就舉世矚目。第29屆北京奧運會成功舉辦，全民健身深入人心，體育大國開始向強國邁進。隨著人民生活水平的不斷提升，群眾需求由生存向發(fā)展型過渡，公共服務需求也急劇增長。然而我國社會發(fā)展與經(jīng)濟發(fā)展、公共服務體系建設與社會主義市場經(jīng)濟體制建設不同步，突顯出公共服務體系建設的滯后性問題。為了加快推進公共服務體系和服務型政府建設的步伐，以胡錦濤為核心的第四代中央領導集體制定了一系列方針政策，并首次將“公共服務”列為政府的四大職能之一[6]。體育領域也緊緊圍繞中央的戰(zhàn)略部署，落實公共體育服務職能，通過加快政策制定、經(jīng)費保障、活動開展等措施，取得了驕人的成效。

第一，公共體育服務政策不斷完善。公共政策是保障體育事業(yè)健康發(fā)展的重要前提。2002年以來，由國家及政府部門頒發(fā)的法律、法規(guī)、規(guī)定等各類指導性文件達到歷史之最，為我國公共體育服務的發(fā)展提供了有力保障。首先，在中央政府層面，2002年7月22日頒發(fā)了《中共中央、國務院關于進一步加強和改進新時期體育改革的意見》，這是我國自1984年以來，時隔近40年由中央政府層面頒發(fā)加強體育工作的首個文件。這一方面體現(xiàn)出北京申奧成功后中央政府對北京奧運舉辦的支持，同時也是對新時期體育工作的重視。2007年5月《中共中央 國務院關于加強青少年體育 增強青少年體質(zhì)的意見》出臺，青少年體育得到進一步重視。2009年8月《全民健身條例》的頒布，明確了全民健身日，使得我國全民健身事業(yè)有法可依，體育事業(yè)發(fā)展進入法制化進程。2014年10月《國務院關于加快發(fā)展體育產(chǎn)業(yè)促進體育消費的若干意見》頒布，將我國全民健身上升為國家戰(zhàn)略，提出：到2025年，體育公共服務基本覆蓋全民。其次，為加強和推進全民健身，形成比較健全的全民健身公共服務體系，保障公民健康權利，政府先后出臺了《全民健身計劃(2011-2015)》、《國家人權行動計劃(2012-2015)年》、《公共文化體育設施條例》、《城市社區(qū)體育設施建設用地標準》、《國家基本公共服務體系“十二”規(guī)劃》、《“十二五”公共體育設施建設規(guī)劃》，以及“農(nóng)民體育健身工程”、“雪碳工程”等，這些文件政策都成為我國社會轉(zhuǎn)型的關鍵期，公共體育服務作為體育事業(yè)改革和政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手[7]。

第二，體育場地設施顯著增加，經(jīng)費投入不斷加大。首先，由于公共物品的非競爭性和非排他性，為滿足群眾的公共體育服務需求，就必須有足夠的體育場地設施作保障。2002年以來，我國政府加大了公共體育設施建設和經(jīng)費的投入，成效顯著。據(jù)全國第六次場地普查公報顯示，截止2013年12月31日，我國有體育場地169.46萬個，比2003年第五次場地普查數(shù)據(jù)增加了84.45萬個，增加了99.34%[8]。場地類型也得到豐富和完善，人工滑雪場、室外人工攀巖場、攀巖館、登山步道、全民健身路徑、戶外營地等一批新型體育場地設施納入規(guī)劃，場地類型比2003年增加18種，達到82種[9]。其次，政府對體育事業(yè)經(jīng)費投入和體育場地設施經(jīng)費投入加大。據(jù)學者研究，我國體育事業(yè)經(jīng)費呈逐年上升，2008年達到383.93億元，比2001年的119.1億元增長2倍多[10]。

第三，科研保障有效提升。由于我國人口眾多，城鄉(xiāng)二元差異較大，對公共體育服務體系建設沒有現(xiàn)成的經(jīng)驗可以習得，加強公共體育服務的理論和實踐研究，對推動公共體育服務體系建設具有重要的指導意義。資料顯示，自“公共服務”明確作為政府職能，公共體育服務的研究就備受學者們關注，尤其是胡錦濤總書記在北京奧運會、殘奧會總結表彰大會上的講話中明確提出了公共體育服務體系建設的內(nèi)容、目標和主體，使公共體育服務研究達到空前繁榮，一批具有理論指導和實踐價值的成果涌現(xiàn)，為加快推進公共體育服務體系建設和發(fā)展提供了強有力的智力支持。

2 我國公共體育服務的發(fā)展特點

2.1 與經(jīng)濟社會發(fā)展的高度依附性

提供公共體育服務既是政府的職能，也是政府的責任。建國68年來，我國經(jīng)濟社會不斷發(fā)展，先后經(jīng)過了經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌、社會轉(zhuǎn)型等重要發(fā)展時期。在各個發(fā)展時期，體育為人民服務這一理念始終得到了黨和國家領導人重視，但受國家經(jīng)濟社會發(fā)展時期、階段和水平等因素的影響，公共體育服務的供給規(guī)模、層次、速度、水平和結構等都呈現(xiàn)出與經(jīng)濟社會發(fā)展的高度依附性。經(jīng)濟的快速發(fā)展促進了體育場地設施等硬件設施的增長，全面建成小康社會和服務型政府目標的確立有力地推動著公共體育服務實施。

2.2 供給的非均衡性

當前我國公共體育服務供給的非均衡性問題受到了多數(shù)學者的關注。研究認為，主要表現(xiàn)在三個方面：一是，地區(qū)之間不均衡。由于公共體育服務的發(fā)展與地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展直接相關，東部沿海地區(qū)、東北部地區(qū)的公共體育服務明顯高于中部和西部地區(qū)；農(nóng)村地區(qū)明顯落后于城市[11]。二是，服務內(nèi)容不均衡。在全民健身、學校體育等群眾體育領域明顯落后于競技體育領域的發(fā)展水平。第三，公共體育服務的物質(zhì)性與非物質(zhì)性非均衡發(fā)展。自1995年至2007年，各級政府對體育領域的投資多達22.7億元，建成了13 919個全民健身工程。但對于公眾普遍需求的社會體育指導員、全民健身活動科學研究發(fā)展卻相對落后；農(nóng)村地區(qū)全民健身場地設施普遍嚴重不足與部分城市場地設施大量富余的現(xiàn)象同時存在。

2.3 供給內(nèi)容非公眾選擇性，供需信息不對稱

當前公共體育服務供給的另一個問題表現(xiàn)在供給的內(nèi)容上，相關調(diào)查表明，當前政府提供的公共體育產(chǎn)品，一定程度上與民眾的需求有較大的差異。造成這一現(xiàn)象的原因，主要是因為體育行政部門壟斷著公共體育資源，在進行決策時，往往將公共體育服務供給內(nèi)容與自身效用函數(shù)聯(lián)系在一起，追求自身效用最大，甚至在某些地方，新建的公共體育設施成為了政府官員的“形象工程”和“政績工程”，沒有按照規(guī)定免費向社會開放。同時，群眾參與公共決策的意識不強，特別是當前公民參與的渠道(機制)不健全不完善，群眾有時無法向政府表達自身需要和供給意愿。另外，長期的競技體育傾向，各級政府都將大量資源投入到競技體育當中，也很大程度上造成了其他公共體育服務項目供給不足[11]。由于上述原因，一方面群眾需求得不到滿足，而另一方面卻是公共體育資源的閑置和浪費，出現(xiàn)公共體育服務供給與民眾的需求相偏離的現(xiàn)象，嚴重影響了公共體育服務水平的提高[12]。

2.4 供給總量不足，供需矛盾突出

隨著我國經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人民生活水平和健康意識空前提高，同時，社會老齡化進程加快，導致社會的體育需求迅速增長，對公共體育資源需求急劇擴大。鑒于這種情況，我國體育部門將人民群眾日益增長的體育需求與社會體育資源供給相對不足之間的矛盾作為我國體育事業(yè)發(fā)展中的主要矛盾加以重視和解決[13]。但是公共體育服務整體仍呈現(xiàn)供不應求的態(tài)勢，特別是在經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，公共體育服務更是呈現(xiàn)出“量少質(zhì)低”，供需矛盾更加突出。公共體育服務供給的這種低水平，將嚴重阻礙我國群眾體育權益的保障以及全民健身事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，這也是當前公共體育服務供給中最薄弱的環(huán)節(jié)[12]。

2.5 公共體育設施目標置換，組織身份模糊

目標置換是指組織更加關注本身的存續(xù)和在社會的位置，反而忽視了它本應去關心的與組織相符的實際目標。當前我國體育場館更多地考慮自己的經(jīng)營創(chuàng)收而不關心公益性的使命，就發(fā)生了目標置換，這是制度化的一種負面效應[14]。

由于我國多年自上而下的體育行政管理體制，體育部門和學校等一些事業(yè)單位擁有大多數(shù)體育場館。在計劃經(jīng)濟時期，場地建設、維護等經(jīng)費都由政府和事業(yè)單位撥款，這些場館既承擔著上級交給的訓練、比賽、教學、表演等任務，又肩負著為大眾提供活動場所的任務。伴隨著事業(yè)單位的改革，1985年《關于進一步發(fā)展體育事業(yè)的通知》中明確提出“體育場館要逐步實現(xiàn)企業(yè)和半企業(yè)化經(jīng)營”，公共體育場館由事業(yè)型管理向經(jīng)營型管理轉(zhuǎn)變，部分公共體育場館開始由全額撥款型轉(zhuǎn)變成自收自支型事業(yè)單位。公共體育場館轉(zhuǎn)變成為自收自支的事業(yè)單位后，它的獨立性與自主性有所增強，但與此同時，非營利性卻受到影響，很多公共體育場館發(fā)生了目標置換。

3 我國公共體育服務的發(fā)展困境

3.1 供給主體單一，供給機制不完善

“機制”一般是指一個工作系統(tǒng)的組織或部分之間相互作用的過程和方式[15]，一個系統(tǒng)正常運行的機制至少涉及系統(tǒng)的動力、運作方式和調(diào)控條件三個方面[16]。我國長期以來的計劃經(jīng)濟體制和財政撥款制度，導致體育行政部門成為了我國公共體育服務供給的唯一主體，并控制著絕大多數(shù)體育領域的公共資源。這樣的運行方式，已經(jīng)與廣大民眾對公共體育服務增長的需求明顯不相符合，進而導致了一些嚴重的后果。其一，體育事業(yè)經(jīng)費的增長速度遠低于多達14億人口日益增長的體育需要，公共體育服務供給總量不足的趨勢越來越明顯。其二，政府部門掌握了絕大多數(shù)體育資源，嚴重影響了體育社會組織參與公共體育服務供給的熱情。這種體制及政策性障礙，很大程度上抑制了社會組織對體育發(fā)展的參與程度，進而加劇了供給與需求的差距[17]。其三，供給的監(jiān)督機制和評價機制不健全，由于缺乏競爭性而導致公共體育服務供給的低效率。

3.2 供需矛盾突出，供給三重失靈

我國公共體育需求已經(jīng)進入了快速增長時代，而公共體育服務供給相對滯后，從而使公共體育服務供需矛盾成為我國體育事業(yè)發(fā)展亟需解決的問題。公共體育服務供給困境主要表現(xiàn)為公共體育服務供給三重失靈，即市場失靈、政府失靈和社會失靈。

首先，從市場角度來看，由于公共體育服務具有非排他性和非競爭性的特征，導致公共體育服務消費無法排除“免費搭便車”行為。同時，由于人們不需要支付任何成本，就能夠享受公共體育服務帶來的收益，因此，公共體育服務需求會出現(xiàn)無限的擴張，從而導致市場運作難以組織和實現(xiàn)公共體育服務的提供，市場機制也無法糾正公共體育服務的正外部性。其次，從政府視角來看。新中國成立以來，由于特殊的國情，政府是我國公共體育服務供給的唯一主體。然而，政府對公共體育資源的絕對壟斷性比較容易引發(fā)尋租行為，從而導致政府公共體育服務目標與需求相背離，政府提供公共體育服務缺乏競爭機制和成本效益觀念，導致效率低下，不能滿足人們對公共體育服務需求的日益增長，政府公共體育服務供給出現(xiàn)嚴重滯后，出現(xiàn)政府失靈。再次，從社會角度看。非營利體育組織或志愿組織是不以營利為目的的，以開展各種志愿性的公益或互益體育活動為目的的非政府組織，主要包括體育社團、體育基金會等，這類社會組織應在公共體育服務供給中發(fā)揮重要的作用。而我國很多非營利性體育組織都掛靠在政府體育行政部門名下，其領導成員也來自于政府部門。一方面，能夠提高非營利性組織的地位；另一方面能夠獲得體育行政部門的財力支持。因此，這使得我國非營利性體育組織成為政府的附庸，在公共體育服務供給過程中缺乏話語權，最終導致體育公共服務社會供給的缺失[11]。

3.3 基本公共體育服務標準亟待建立

我國經(jīng)濟社會的發(fā)展長期存在著區(qū)域差異、城鄉(xiāng)差異、社會階層差異，由于體育受經(jīng)濟社會發(fā)展的影響，我國基本公共體育服務也一直存在區(qū)域和城鄉(xiāng)差異。然而《體育運動國際憲章》指出：“參加體育運動是所有人的一項基本權利。每個人具有從事體育運動的基本權利，這是為充分發(fā)展其個性所必需的。”我國政府作為人民的政府，保障人民的體育權利，理應是政府的基本責任，基本公共體育服務均等化則是政府的發(fā)展目標。因此，為每一個公民提供均等的基本公共體育服務是政府的責任，也是保障公民的體育權利的需要。然而，在當前可查閱的相關政策、文件以及研究中，對基本公共體育服務供給基本都是定性的描述，缺乏基本標準的定量研究。到底什么才是基本公共體育服務，標準是什么，安全保障等規(guī)范是什么，都是當前我國公共體育服務發(fā)展中亟待解決的問題。

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