孔譽(yù)婧

（江西財(cái)經(jīng)大學(xué)旅游與城市管理學(xué)院，江西 南昌 330000）

土地，是人類賴以生存和發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)，也是可以持續(xù)利用的重要生產(chǎn)資料。而土地資源的日益減少是一個(gè)毫無(wú)爭(zhēng)議的事實(shí)。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制發(fā)展至今已經(jīng)在集約化、現(xiàn)代化等方面表現(xiàn)出諸多局限性，而其衍生出的土地利用模式在很多方面也已經(jīng)不能滿足時(shí)代發(fā)展的要求。為了探究農(nóng)村土地利用現(xiàn)狀，挖掘土地利用尤其是耕地利用方面存在的問(wèn)題，筆者于2017年7月在江西省鄱陽(yáng)縣29個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)選取了61個(gè)自然村，走訪了647戶農(nóng)戶，通過(guò)調(diào)研問(wèn)卷和訪談的形式了解鄱陽(yáng)縣農(nóng)村耕地利用情況。

1 農(nóng)村耕地利用現(xiàn)存問(wèn)題

1.1 人均耕地占有量有限且近幾年持續(xù)減少

隨著改革開(kāi)放的深入進(jìn)行和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的蓬勃發(fā)展，城鎮(zhèn)擴(kuò)張不可避免地占用了寶貴的耕地資源。與此同時(shí)，隨著農(nóng)村生活水平的不斷提高，農(nóng)民建新房的利益訴求越來(lái)越大，受傳統(tǒng)的“一戶一宅”理念影響，農(nóng)戶子女分家后建新房成為一種常態(tài)，而部分農(nóng)民錯(cuò)誤運(yùn)用了土地使用權(quán)，擅自更改土地利用性質(zhì)而在耕地上違章建設(shè)。在被調(diào)查的647戶農(nóng)戶中，有107戶在老房保留閑置的情況下使用耕地建新房，約占所調(diào)查家庭的16.54%；在被調(diào)查的61個(gè)自然村中，近40年來(lái)村集體所有耕地總量無(wú)一例外地持續(xù)減少。

耕地?cái)?shù)量減少和農(nóng)村人口緩慢增長(zhǎng)的共同作用造成了人均耕地?cái)?shù)量的減少。通過(guò)對(duì)近4次人口普查數(shù)據(jù)的分析發(fā)現(xiàn)，鄱陽(yáng)縣農(nóng)村人口總量維持在一個(gè)較低的增長(zhǎng)率上，這種增長(zhǎng)在一定程度上加劇了人地矛盾。

2010年，第六次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，鄱陽(yáng)縣常住人口為1 296 756人，是江西省人口第一大縣。而鄱陽(yáng)縣7.201萬(wàn)hm2的耕地總面積意味著作為全國(guó)產(chǎn)量大縣的鄱陽(yáng)縣人均耕地面積不足0.056 hm2，遠(yuǎn)低于全國(guó)0.083 hm2的平均水平，離國(guó)際公認(rèn)的0.053 hm2的警戒線十分接近。被調(diào)查的647戶農(nóng)戶人均耕地面積如圖1所示。

圖1 受調(diào)查農(nóng)戶人均耕地面積

1.2 分配更新不及時(shí)

耕地面積和人口結(jié)構(gòu)的變化要求村集體對(duì)于集體所有耕地的使用權(quán)分配及時(shí)進(jìn)行調(diào)整，但是部分村莊沒(méi)有做到及時(shí)更新。在被調(diào)查的647戶農(nóng)戶中，有367戶農(nóng)戶（約占所調(diào)查農(nóng)戶的56.72%）所在的村莊從2000年至今從未依據(jù)實(shí)際情況的變化重新分配耕地使用權(quán)。

1.3 部分耕地存在撂荒現(xiàn)象

隨著農(nóng)村人口轉(zhuǎn)移到城市，耕地撂荒問(wèn)題長(zhǎng)期存在，且隨著農(nóng)村常住人口結(jié)構(gòu)的變化有愈演愈烈的趨勢(shì)。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，家中耕地部分或全部撂荒的有66戶，約占所調(diào)查農(nóng)戶的10.20%。而造成當(dāng)?shù)馗亓袒牡脑蛑饕幸韵?個(gè)。

1.3.1 農(nóng)民自身的原因。部分農(nóng)民全家外出務(wù)工將土地交由他人代種，而種植責(zé)任人沒(méi)有完全盡到責(zé)任；或是家中青壯年都到外地打工，承包地留給在家的父母或未成年子女耕種，在家勞動(dòng)力不能完全勝任種植任務(wù)。還有部分農(nóng)民的土地地處低洼地帶，由于鄱陽(yáng)縣濕度大且多雨，低洼地帶極易積水導(dǎo)致耕種產(chǎn)量低，因而農(nóng)戶干脆棄耕不種。

1.3.2 國(guó)家沒(méi)有出臺(tái)專門針對(duì)土地撂荒問(wèn)題的政策。盡管《中華人民共和國(guó)土地管理法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》先后出臺(tái)，但在其中并沒(méi)有明確的針對(duì)土地撂荒問(wèn)題的相關(guān)法律法規(guī)，這就使得在處理撂荒問(wèn)題上找不到準(zhǔn)確可行的依據(jù)。

1.3.3 政府對(duì)土地撂荒問(wèn)題不夠重視。土地撂荒問(wèn)題由來(lái)已久，而且近年來(lái)還有進(jìn)一步擴(kuò)大的趨勢(shì)。當(dāng)?shù)卣](méi)有對(duì)土地撂荒問(wèn)題引起足夠重視，沒(méi)有對(duì)土地進(jìn)行定期檢查，對(duì)土地撂荒情況掌握不清。在本次走訪調(diào)研中，部分受調(diào)查農(nóng)戶表示當(dāng)?shù)卣畬?duì)于小規(guī)模的零散撂荒地塊管理不足。

1.3.4 現(xiàn)行的農(nóng)業(yè)補(bǔ)助政策不盡合理，挫傷了部分種糧農(nóng)民的積極性。近年來(lái)中央政府出臺(tái)了一系列強(qiáng)農(nóng)惠農(nóng)補(bǔ)貼政策，這些在鄱陽(yáng)縣都是按照農(nóng)村承包地面積直接下發(fā)的，但下發(fā)過(guò)程中并沒(méi)有核實(shí)農(nóng)戶實(shí)際種地的情況，還存在一些暗箱操作問(wèn)題，部分棄耕農(nóng)戶同樣享受國(guó)家政策，極大地挫傷了實(shí)際耕種者的積極性。

1.4 耕地利用相對(duì)低效粗放

耕地低效利用在耕地資源緊缺大背景下是一個(gè)不容忽視的問(wèn)題，關(guān)系到糧食安全和國(guó)計(jì)民生。調(diào)研發(fā)現(xiàn)耕地利用低效主要有以下三方面原因。

1.4.1 勞動(dòng)力不足且對(duì)耕作期望低。城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速?gòu)母旧细淖兞藗鹘y(tǒng)農(nóng)村人口結(jié)構(gòu)，大量青壯年離開(kāi)土地、離開(kāi)村莊到城鎮(zhèn)謀生。在被調(diào)查的647戶農(nóng)戶中，有609戶農(nóng)戶有家中成員常年在城鎮(zhèn)工作，約占調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的94.13%。留守村莊的老人和小孩較低的勞動(dòng)力水平帶來(lái)的往往是土地的薄種薄收。同時(shí)，農(nóng)民對(duì)于土地收益的期望長(zhǎng)期以來(lái)保持在很低的水平，相當(dāng)一部分農(nóng)戶耕種的初衷在于消遣時(shí)間和自耕自食而非掙錢，對(duì)于農(nóng)業(yè)的投入嚴(yán)重不足。

1.4.2 農(nóng)業(yè)機(jī)械化普及力度不足。在農(nóng)業(yè)機(jī)械化發(fā)展的今天，農(nóng)機(jī)下鄉(xiāng)已成為一個(gè)趨勢(shì)，然而被調(diào)查的647戶農(nóng)戶中，仍有194戶農(nóng)戶在耕種過(guò)程中從未使用過(guò)農(nóng)機(jī)，約占調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的29.98%。鄱陽(yáng)縣普遍的農(nóng)機(jī)運(yùn)用方式是租賃農(nóng)機(jī)和農(nóng)機(jī)操作服務(wù)，并按耕地面積支付報(bào)酬，但是農(nóng)機(jī)過(guò)高的成本讓很多人望而卻步。事實(shí)上，農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)、化肥3項(xiàng)支出在整個(gè)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中所耗費(fèi)的資金占到了農(nóng)業(yè)產(chǎn)值的60%以上，這就迫使人們更愿意采用傳統(tǒng)的方式耕耘自己的“一畝三分地”，也造成了耕地的低效利用。

1.4.3 土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)受阻。近年來(lái)，土地流轉(zhuǎn)成為緩解土地粗放低效利用的一項(xiàng)重要制度，然而，土地流轉(zhuǎn)在實(shí)際實(shí)施過(guò)程中存在著諸多問(wèn)題。在被調(diào)查的647戶農(nóng)戶中，有260戶農(nóng)戶的土地全部或部分參與了流轉(zhuǎn)，約占調(diào)查農(nóng)戶總數(shù)的40.19%。通過(guò)訪談得知，鄱陽(yáng)縣的土地流轉(zhuǎn)主要存在三大問(wèn)題。一是流轉(zhuǎn)對(duì)象多為村內(nèi)熟人，流轉(zhuǎn)動(dòng)因多為無(wú)力耕種，因而在實(shí)際操作過(guò)程中考慮情分多于考慮經(jīng)濟(jì)效益。二是流轉(zhuǎn)年限短。絕大多數(shù)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)年限在3年以內(nèi)，短暫的流轉(zhuǎn)年限意味著土地流入方難以從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度來(lái)經(jīng)營(yíng)土地。三是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。在全面實(shí)行依法治國(guó)的背景下，契約精神在流轉(zhuǎn)過(guò)程中并沒(méi)有得到有效貫徹。流轉(zhuǎn)時(shí)簽訂流轉(zhuǎn)合同的做法沒(méi)有完全普及，口頭約定成為常態(tài)。在這種情況下流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益都難以得到有效保障，一旦發(fā)生糾紛會(huì)嚴(yán)重打擊流轉(zhuǎn)積極性。

2 深化土地利用現(xiàn)狀改革，提高耕地利用效率

當(dāng)前農(nóng)村正處于轉(zhuǎn)型期，傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型，舊農(nóng)村向新農(nóng)村轉(zhuǎn)型，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化向新型城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。如何直面轉(zhuǎn)型期間暴露出的弊病并及時(shí)改進(jìn)成為當(dāng)前亟待解決的問(wèn)題。在農(nóng)村土地利用方面，針對(duì)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題提出以下建議。

2.1 加強(qiáng)土地資源有效利用的宣傳

要把保護(hù)土地資源提升到戰(zhàn)略高度來(lái)看待，要讓保護(hù)土地資源的理念深入人心，讓民眾意識(shí)到土地資源的重要性，自發(fā)地在土地利用過(guò)程中注意保護(hù)土地，合理利用土地，尤其是注重保護(hù)耕地、捍衛(wèi)糧食安全。

2.2 提高對(duì)基層土地利用狀況的監(jiān)管力度

“早發(fā)現(xiàn)”才能“早治療”，在政府層面通過(guò)嚴(yán)格的行政審批和違法監(jiān)管控制土地資源的隨意開(kāi)發(fā)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)土地撂荒等直接浪費(fèi)土地的行為，建立數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”的耕地保護(hù)評(píng)價(jià)機(jī)制，以政府為重要的引導(dǎo)力量推動(dòng)土地有序流轉(zhuǎn)，并加強(qiáng)管理，以提高耕地利用效率，減少低效用地現(xiàn)象［1］。

2.3 建立長(zhǎng)效的宅基地退出機(jī)制

在切實(shí)保障農(nóng)村居民居者有其宅的情況下，建立健全宅基地退出機(jī)制，貫徹落實(shí)“一戶一宅”的農(nóng)村宅基地改革制度，改變農(nóng)村宅基地只增不減的情況，鼓勵(lì)宅基地有償自愿退出。

2.4 深入村級(jí)土地利用規(guī)劃改革試點(diǎn)

目前，村級(jí)土地利用規(guī)劃尚處于試點(diǎn)階段，在試點(diǎn)過(guò)程中需要及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，全面權(quán)衡利弊，早日形成完善的可推廣的經(jīng)驗(yàn)成果，緩解當(dāng)前農(nóng)村土地利用規(guī)劃布局混亂的局面。

2.5 全面貫徹落實(shí)相關(guān)耕地保護(hù)政策

貫徹落實(shí)耕地占補(bǔ)平衡制度、土地用途管制和基本農(nóng)田保護(hù)等耕地保護(hù)制度，切實(shí)保障被建設(shè)用地占用的耕地得到補(bǔ)充，嚴(yán)格限制農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地，控制建設(shè)用地總量，對(duì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，保持耕地總量的動(dòng)態(tài)平衡。