陳藝陽

摘 要：現(xiàn)階段的環(huán)境執(zhí)法方式仍屬于粗放型，存在諸多方面的不足和問題，本文概括了粗放型環(huán)境執(zhí)法方式存在的問題及其原因，并提出了從粗放型向精細化轉(zhuǎn)變的方式。

關(guān)鍵詞：環(huán)境執(zhí)法；粗放型；精細化

環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境管理的主要手段，環(huán)境行政執(zhí)法是指依法享有環(huán)境管理權(quán)的行政主體，依職權(quán)適用法律手段對環(huán)境行政相對人采取的直接影響其權(quán)利義務的環(huán)境行政行為，并進行其它環(huán)境監(jiān)督管理的活動。環(huán)境行政執(zhí)法的具體形式有環(huán)境行政許可、現(xiàn)場檢查、限期治理、調(diào)查取證、環(huán)境行政處罰等。環(huán)境保護重在環(huán)境管理，而環(huán)境行政執(zhí)法是環(huán)境管理的主要手段。環(huán)境行政執(zhí)法具有環(huán)境法和行政法的雙重特點，并且遍及環(huán)境管理的各個角落，是環(huán)境管理過程中極為有效的手段。但是，目前我國在環(huán)境行政執(zhí)法過程中卻存在著很多問題。例如環(huán)境有關(guān)職能部門審批把關(guān)不嚴、執(zhí)法力度不夠、督察落實不力、以罰代管、疏于監(jiān)管、整治違法行為避重就輕、敷衍了事等。

1. 現(xiàn)階段環(huán)境行政執(zhí)法存在的問題

目前環(huán)境行政執(zhí)法水平已有很大的提高，但受經(jīng)濟條件和各種因素的限制，依然存在不少問題。

（1）環(huán)境行政執(zhí)法滯后，先污染，后治理。在環(huán)境污染第一時間或者空前狀態(tài)沒有得到及時的有效的防治，擴大了污染的范圍和加重了污染的程度。執(zhí)法不能跟進環(huán)境的發(fā)展。

（2）行政執(zhí)法密集于城市，鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法力度弱。目前，環(huán)境污染逐漸轉(zhuǎn)向農(nóng)村或者偏遠的地區(qū)。主要是因為城市執(zhí)法監(jiān)管力度大，鄉(xiāng)鎮(zhèn)環(huán)保機構(gòu)的設置較少，偏遠的地區(qū)亦不利于有效地開展執(zhí)法，執(zhí)法力度弱。

（3）在公共地區(qū)的污染，行政相對人難以確定。因處于公共地段，人人享有環(huán)境權(quán)，且公共地段污染常見、主體流動性強。污染的出現(xiàn)并不能隨之產(chǎn)生準確的違法相對人。

（4）執(zhí)法程序不規(guī)范甚至違法。在涉及因環(huán)境問題而查處的案件中，大部分執(zhí)法人員不重視執(zhí)法程序，輕視過程，片面強調(diào)處罰結(jié)果，簡化執(zhí)法程序。

總體而言，目前的環(huán)境行政執(zhí)法方式屬粗放型的，這種粗放型表現(xiàn)在如下幾個方面：

（1）對執(zhí)法人員的管理較為“粗放”，如執(zhí)法隊伍素質(zhì)良莠不齊，對某些執(zhí)法者往往“不拘小節(jié)”而放縱其種種不合法不合規(guī)的亂作為和不作為；一些無法不勝任執(zhí)法工作的人也長期能夠濫竽充數(shù)。

（2）對執(zhí)法行為的管理也很“粗放”，如不嚴格按照程序辦事，執(zhí)法過程常常不公開不透明，外界難以監(jiān)督。

（3）更重要的是，制度設計本身也往往是“粗放”的，就是各種原則性、口號性的規(guī)定很多，但具體的、可操作性的細則較少，執(zhí)法程序本身漏洞較多。

2. 粗放型執(zhí)法方式存在的原因

近年來，盡管各地各級環(huán)保部門在精細化環(huán)境執(zhí)法上下了不少功夫，并取得不少成績，但還存在許多問題，制約著精細化環(huán)境執(zhí)法開展。

（1）環(huán)境執(zhí)法人員職業(yè)素質(zhì)有待提高。實施精細化環(huán)境執(zhí)法的前提是環(huán)境執(zhí)法人員具有較高的職業(yè)素質(zhì)。但現(xiàn)實情況是，相當一部分環(huán)境執(zhí)法人員的素質(zhì)還不適應精細化執(zhí)法的需要，有的不僅看不懂企業(yè)的生產(chǎn)工藝，連產(chǎn)生污染的主要環(huán)節(jié)及污染治理措施都弄不明白。有的不僅不能熟練運用法律，連有關(guān)法律條文都看不懂。

（2）相關(guān)機構(gòu)和人員職責有待明確。精細化環(huán)境執(zhí)法強調(diào)相關(guān)機構(gòu)和人員職能清晰、權(quán)責到位，確保權(quán)力個個有、責任人人擔。但現(xiàn)實情況是，各內(nèi)設機構(gòu)享有的權(quán)力僅僅在政府編辦部門的“三定”方案中進行籠統(tǒng)規(guī)定。每位執(zhí)法人員應承擔的職責主要取決于機構(gòu)負責人進行的相對分工，每個機構(gòu)都有執(zhí)法權(quán)，每一位執(zhí)法人員都能進行現(xiàn)場執(zhí)法，但在發(fā)生行政過錯時卻又都不愿意承擔責任。

（3）電子化手段應用有待加強。與傳統(tǒng)執(zhí)法方式相比，精細化環(huán)境執(zhí)法最大的不同是電子化手段的應用。但現(xiàn)實情況是，對企業(yè)的環(huán)境影響評價批復、建設項目竣工環(huán)境保護驗收文件、遵守環(huán)境法律法規(guī)情況和行政處罰案件卷宗的管理仍然是紙質(zhì)化的，行政處罰案件立案、處罰建議、審核、處罰決定、執(zhí)行環(huán)節(jié)仍然依靠人工操作。

（4）規(guī)章制度有待細化。精細化環(huán)境執(zhí)法的精髓在于各種行政執(zhí)法行為流程的細化和標準化，每一種環(huán)境行政執(zhí)法行為如何做，何時做，做到什么程度，都要在管理制度上作明確規(guī)定。但現(xiàn)實情況是，很多制度要么是照搬照抄過來的，要么是閉門造車寫出來的，不切合實際。沒有與執(zhí)法人員的精細化管理及獎懲掛鉤，可操作性差。

（5）檢查考核力度有待加大。精細化管理中，監(jiān)督是一個必不可少的環(huán)節(jié)。檢查是促進執(zhí)法行為改善的有效措施，考核是檢驗目標實現(xiàn)過程的重要手段。但現(xiàn)實情況是，環(huán)境督察和環(huán)境監(jiān)察稽查均把重點放在對環(huán)境管理相對人履行環(huán)境保護職責和義務情況進行監(jiān)督、檢查和處理上。環(huán)境保護工作年度考核的重點往往是完成環(huán)境保護目標任務、主要污染物總量減排工作和城市環(huán)境質(zhì)量綜合整治等情況，很少有關(guān)于環(huán)境執(zhí)法的內(nèi)容。

3.環(huán)境執(zhí)法方式從粗放型向精細化轉(zhuǎn)變的方式

精細化環(huán)境執(zhí)法是指在環(huán)境執(zhí)法中充分借鑒精細化管理的理念和技術(shù)，以相關(guān)法律法規(guī)為依據(jù)，制定全覆蓋、多層級、高標準的目標體系。細化各項制度、規(guī)范和程序，嚴格執(zhí)行、監(jiān)督、考核、獎懲，努力實現(xiàn)工作效率和工作實績的最大化。

（1）從防范性執(zhí)法向服務性執(zhí)法轉(zhuǎn)變。這是“理念”的提升。長期以來，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督以事后防范為主，以查處環(huán)境違法行為為目的。相當一部分同志認為，執(zhí)法和服務是相互對立的關(guān)系，要執(zhí)法就不能搞服務，搞服務就不能抓執(zhí)法。但隨著政府職能的轉(zhuǎn)變和環(huán)保工作的發(fā)展，單純的防范性執(zhí)法已遠遠不能適應新的形勢要求。環(huán)境監(jiān)察部門要深刻認識到，執(zhí)法的目的不是簡單的處罰，而是切實糾正環(huán)境違法行為，促使企業(yè)把環(huán)保工作變成自覺行動，最終保障區(qū)域環(huán)境安全，促進經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展。環(huán)境執(zhí)法對象是違法行為，執(zhí)法的最終成效要看企業(yè)是否把環(huán)保變成自覺行動。簡單粗暴的執(zhí)法只會帶來企業(yè)的怨言、厭惡甚至敵視，環(huán)境違法行為可能更加變本加厲，環(huán)保部門的社會威信就會減弱。在實踐中要糾正執(zhí)法就不是服務、服務就不能執(zhí)法的錯誤觀點，不能簡單的把二者孤立或?qū)α⑵饋?。要牢固樹立“有法必依、?zhí)法必嚴、違法必究”就是對企業(yè)最高層次服務的思想，把優(yōu)化服務體現(xiàn)到行政執(zhí)法之中。

（2）從工業(yè)污染源監(jiān)管向生態(tài)系統(tǒng)監(jiān)管轉(zhuǎn)變。這是“內(nèi)涵”的擴展。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的工作職責從上世紀90年代初的“三查兩調(diào)一收費”開始，經(jīng)過近20年的發(fā)展，無論是內(nèi)涵還是外延都大大突破了原來的定義和范圍，已從狹義的工業(yè)污染源監(jiān)管變成廣義的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管。作為污染源監(jiān)管的主要力量，環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察的對象和范圍必須進行調(diào)整和擴大。在做好工業(yè)污染源監(jiān)管的同時，要把一定的執(zhí)法精力、能力放在加強生活、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)及生態(tài)環(huán)境監(jiān)管工作上。要加強飲用水源地監(jiān)管，管好集中式飲用水源地，保護好飲用水源，這是環(huán)境監(jiān)察部門的一項重要職責。要加強土壤環(huán)境監(jiān)察，控制土壤污染，探索開展工業(yè)污染土壤修復。要繼續(xù)積極穩(wěn)妥地開展生態(tài)環(huán)境監(jiān)察試點工作，加大重點生態(tài)領(lǐng)域執(zhí)法力度，加大對飲用水源地、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、畜禽養(yǎng)殖及重點資源開發(fā)建設項目等方面生態(tài)環(huán)境監(jiān)管力度。

（3）從末端執(zhí)法向全方位執(zhí)法轉(zhuǎn)變。這是“手段”的延伸。傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察是以末端防范為主，屬于事后補救型執(zhí)法，顯然已經(jīng)不適應現(xiàn)階段環(huán)境保護的需要，必須向源頭控制、全過程監(jiān)察、綜合管理的全方位環(huán)境監(jiān)察方式轉(zhuǎn)變。一是要加強源頭控制。抓住建設項目環(huán)境監(jiān)察這個“牛鼻子”，嚴把新建項目預審關(guān)、“三同時”驗收關(guān)，以執(zhí)法推進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、推進污染減排。堅決防止高耗能、高污染、低水平重復建設重新抬頭，堅決關(guān)閉淘汰“五小”和“三高兩低”企業(yè)。二是要加強過程監(jiān)察。大力推進清潔生產(chǎn)，發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，減少污染物產(chǎn)生。加大治污設施的監(jiān)管力度，確保設施完好、運行正常、達標排放。三是要加強重點監(jiān)控。繼續(xù)深入開展環(huán)保專項行動，以解決危害群眾健康和影響可持續(xù)發(fā)展的突出環(huán)境問題為重點，重點監(jiān)管城市污水處理廠、垃圾集中處理設施和化工、電鍍、印染、造紙、電力、鋼鐵等重點行業(yè)。四是要加強監(jiān)管協(xié)作。完善管理、污控、法規(guī)、監(jiān)察、監(jiān)測等職能部門之間的聯(lián)動機制，明確職責，互通信息，加強協(xié)調(diào)，形成合力。

（4）從粗放型執(zhí)法向精細化執(zhí)法轉(zhuǎn)變。這是“水平”的提高。企業(yè)有句話：向管理要效益。環(huán)境執(zhí)法監(jiān)察同樣應該向管理要成效，通過提高管理水平加強環(huán)境執(zhí)法。具體講，要實現(xiàn)“四化”：一是裝備現(xiàn)代化。按照環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)標準化建設的要求，配齊執(zhí)法車輛、取證設備、通訊器材、應急設施等執(zhí)法裝備。完善重點污染源在線監(jiān)控系統(tǒng)、城市煙氣黑度監(jiān)控系統(tǒng)、12369舉報投訴受理系統(tǒng)，加快建設水質(zhì)自動監(jiān)測系統(tǒng)、大氣污染監(jiān)測系統(tǒng)、應急查詢系統(tǒng)，建設環(huán)境監(jiān)察“警務通”系統(tǒng)和排污口IC卡智能管理系統(tǒng)，形成覆蓋全域、協(xié)同聯(lián)動的市、區(qū)（縣）兩級現(xiàn)代化執(zhí)法監(jiān)控網(wǎng)絡。二是程序規(guī)范化。完善工作制度，規(guī)范執(zhí)法行為，細化執(zhí)法規(guī)程，形成具有較強指導性的環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法工作手冊，對現(xiàn)場執(zhí)法的各個環(huán)節(jié)和細節(jié)做出詳細規(guī)定，使執(zhí)法工作流程化、標準化、制度化。三是管理科學化。進一步理順監(jiān)管體制，明確各級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)的職責，整合執(zhí)法監(jiān)管力量，構(gòu)建多層次、全方位的環(huán)境監(jiān)管體系。建立環(huán)境監(jiān)察工作月報分析制度，以精細化管理促工作落實。全面推行環(huán)保片警制度，實行環(huán)境監(jiān)察片長負責制，將環(huán)境監(jiān)察重心下移到基層。探索建立掛職交流制度，實現(xiàn)環(huán)境監(jiān)察人員在市、區(qū)（縣）之間的流動、鍛煉。推行現(xiàn)場執(zhí)法筆錄“電子化”，當場制作、當場錄入、當日歸檔。四是人員專業(yè)化。落實培訓制度，拓寬培訓內(nèi)容，開展環(huán)境監(jiān)察業(yè)務大比武，切實提高執(zhí)法技能。加強隊伍管理，嚴格執(zhí)法紀律，提高環(huán)境監(jiān)察整體戰(zhàn)斗力。加快環(huán)境監(jiān)察人員著裝，推行個人執(zhí)法裝備標準化配置，樹立專業(yè)化執(zhí)法隊伍形象。

（5）從單獨執(zhí)法向合力執(zhí)法轉(zhuǎn)變。這是“方法”的創(chuàng)新。新的形勢下，環(huán)境監(jiān)察部門要善于借力，才能形成齊抓共管的良好局面。一是借領(lǐng)導之力。要自覺把環(huán)保執(zhí)法工作融入經(jīng)濟社會發(fā)展的大局之中，經(jīng)常主動向黨委政府匯報、請示環(huán)保執(zhí)法工作，取得黨政領(lǐng)導的支持。二是借部門之力。加強與工商、農(nóng)林、建設、水利、市政等有關(guān)部門的協(xié)調(diào)與溝通，取得它們的配合和支持，真正貫徹落實環(huán)境統(tǒng)一監(jiān)督管理和分工負責制度，營造良好的執(zhí)法環(huán)境。建立執(zhí)法聯(lián)動機制，聯(lián)合紀檢、監(jiān)察等部門開展執(zhí)法檢查，強化行政問責和目標落實。三是借第三方之力。建立信貸聯(lián)動機制，把企業(yè)的環(huán)境行為與銀行信貸掛鉤，用金融政策制約環(huán)境行為。建立污染責任保險制度，把企業(yè)的環(huán)境風險等級與責任保險掛鉤，加強環(huán)境污染事故的防范。建立第三方委托運營機制，推行污染治理設施和自動監(jiān)控設施委托運營，用專業(yè)力量加強環(huán)境監(jiān)管。四是借企業(yè)之力。企業(yè)是污染防治的主體。要積極開展企業(yè)環(huán)境監(jiān)督員試點工作，發(fā)揮企業(yè)的主管能動性，自覺加強內(nèi)部環(huán)境管理。五是借群眾之力。加大環(huán)境宣傳，提高全民生態(tài)環(huán)保意識。推廣“環(huán)境圓桌會議”，讓廣大群眾參與環(huán)境信訪處理，增進對環(huán)保工作的理解和支持。建立公眾聯(lián)動監(jiān)管機制，發(fā)揮社會環(huán)保監(jiān)督員隊伍的作用，協(xié)助加強對企業(yè)的環(huán)境監(jiān)管。

4. 結(jié)束語

精細化環(huán)境執(zhí)法是對現(xiàn)行環(huán)境行政執(zhí)法方式的深化拓展，更是對傳統(tǒng)環(huán)境執(zhí)法方式的重大變革。它突破了傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法模式，更具創(chuàng)新性，同時更顯示了執(zhí)法的效率，能有效提高環(huán)境執(zhí)法效能。

實施精細化環(huán)境行政執(zhí)法可有效解決當前環(huán)境問題，作為執(zhí)法人員，應該逐漸突破傳統(tǒng)的環(huán)境執(zhí)法模式，積極探索和采用新型高效的執(zhí)法方式和工具，共同推進環(huán)境執(zhí)法方式從粗放型向精細化的轉(zhuǎn)變。

（作者單位：無錫市濱湖區(qū)環(huán)境監(jiān)察大隊）