李婷芳

[摘 要]與網(wǎng)格化治理的排頭——萬米單元網(wǎng)格城市管理新模式相比，現(xiàn)行的社區(qū)網(wǎng)格化管理模式具有自己的特點。本文通過在Y市R社區(qū)的調(diào)研，研究社區(qū)網(wǎng)格化管理模式的邏輯起點、發(fā)展路徑、現(xiàn)狀及存在的問題，并構(gòu)建了社區(qū)框架下的網(wǎng)格化管理運行模式，并對網(wǎng)格化治理模式進行了展望。

[關(guān)鍵詞]網(wǎng)格化；社區(qū)；治理

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.22.076

[中圖分類號]R473.2 [文獻標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0194（2018）22-0-02

0 引 言

2013年11月，以“改革”為主題的十八屆三中全會指出：“全面深化改革的總目標(biāo)是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化?！痹谥卫沓蔀橹髁髟捳Z與范式之前，理論的先導(dǎo)和實踐的探索便對它進行了充分論證。1999年，俞可平發(fā)表論文《治理與善治引論》，次年出版專著《治理與善治》。2004年，北京市東城區(qū)試行萬米單元網(wǎng)格城市管理新模式，使網(wǎng)格化管理成為治理的一條實踐路徑。

網(wǎng)格（Grid）一詞來源于電力網(wǎng)，是一個信息學(xué)概念，指集成或共享地理上分布的各種資源。在英語中，治理表示以執(zhí)行為目標(biāo)的組成結(jié)構(gòu)的人員、團體或部門。在古漢語中，治從水，臺聲，本義是一水名，引申為治水，再引申為一種與動蕩相對的安定和諧的狀態(tài)；理從玉，從理，本義是玉石內(nèi)部的紋路，引申為順著玉石內(nèi)部的紋路切割玉石，再引申為順著事物的內(nèi)部邏輯做事。筆者將治理定義為以政府為主力，非政府組織、公民深度參與，多方互動，以達(dá)到和諧狀態(tài)的過程。

1 網(wǎng)格化治理的排頭兵——萬米單元網(wǎng)格城市管理新模式

2004年，時任中共北京市東城區(qū)委書記的陳平設(shè)計并運行了一種全新的城市管理模式——萬米單元網(wǎng)格城市管理新模式，即運用網(wǎng)格地圖的思想，以萬米為基本單位，將東城區(qū)所轄區(qū)域劃分為若干個網(wǎng)格狀單元，由城市管理監(jiān)督員對所分管的萬米單元實施全時段監(jiān)控，同時明確各級地域負(fù)責(zé)人為所轄區(qū)城市管理負(fù)責(zé)人，從而對管理空間進行分層、分級、全區(qū)域管理的方法。

該模式將所有的城市部件，如道路、橋梁等編碼并錄入數(shù)據(jù)庫，建設(shè)各級職能部門共享的“網(wǎng)格化城市管理信息平臺”，研發(fā)出以手機為原型，基于無線網(wǎng)絡(luò)，用于城市管理監(jiān)督員現(xiàn)場迅速采集信息與傳送的專用移動信息采集器“城管通”，使它具備接打電話、短信群呼、信息提示、圖片采集、表單填寫、位置定位、錄音上報、地圖瀏覽、單鍵撥號和數(shù)據(jù)同步等功能。監(jiān)督員使用“城管通”，能夠在第一時間、第一現(xiàn)場對城市部件（事件）發(fā)生的問題進行現(xiàn)場拍照、定位、填表、錄音，通過無線網(wǎng)絡(luò)將信息發(fā)送到城市管理監(jiān)督中心。同時，監(jiān)督員也可以通過“城管通”，接受監(jiān)督中心的指令，對有關(guān)城市問題的處理情況進行核查，實現(xiàn)了對城市問題的快速反映和信息的實時傳輸。監(jiān)督中心在得到信息后，甄別后進行立案，并將有關(guān)案卷批轉(zhuǎn)到城市管理委員會的指揮中心；指揮中心派遣或協(xié)調(diào)有關(guān)部門進行處理，在處理后將結(jié)果反饋給監(jiān)督中心，由監(jiān)督中心核查后結(jié)案。

2 網(wǎng)格化治理的普遍推行——社區(qū)框架下的網(wǎng)格管理模式

2010年，中央政法委、中央綜治委確定了包括北京市東城區(qū)的35個全國社會管理創(chuàng)新綜合試點城市。2013年，十八屆三中全會提出“以網(wǎng)格化管理、社會化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺”，網(wǎng)格化管理開始在全國范圍內(nèi)普遍推行。

網(wǎng)格化管理的核心思想是將特定的管理區(qū)域劃分為若干個網(wǎng)格，每個網(wǎng)格有特定的人員負(fù)責(zé)采集信息并上傳到特定的系統(tǒng)，并建立一個統(tǒng)一的網(wǎng)格管理中心，為相應(yīng)的職能部門提供智力支持。

新中國成立后，我國建立了以單位制為主、街道辦事處和社區(qū)居委會為輔的城市管理模式。政府單位和由政府管理的國有企業(yè)單位，采集成員信息并處理與成員相關(guān)的公共事務(wù)，而社區(qū)居委會作為群眾自治組織，幾乎不處理公共事務(wù)。但隨著社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，私有經(jīng)濟及其帶來的社會流動沖擊了以政府單位和國有企業(yè)為元素的單位制，單位將與其成員相關(guān)的公共事務(wù)的處理職能交還到政府，政府又將與基層事務(wù)直接相關(guān)的絕大部分職能下放給最基層的派出機構(gòu)——街道辦事處。隨著政府簡政放權(quán)、購買社會服務(wù)和社會管理體制創(chuàng)新，政府招聘社區(qū)居委會成員和其他社會人員為社會工作者在其成立的社區(qū)工作站工作，并將社區(qū)工作站與社區(qū)居委會設(shè)立在一處，將政府的部分職能和基層事務(wù)委托給社區(qū)工作站及其工作人員。實施網(wǎng)格化管理之后，又在社區(qū)成立網(wǎng)格工作站，并招聘網(wǎng)格管理員負(fù)責(zé)信息采集及相應(yīng)工作，將網(wǎng)格工作站與社區(qū)工作站設(shè)立在一處（也是社區(qū)居委會所在的地點）。如此一來，社區(qū)黨委在組織上領(lǐng)導(dǎo)社區(qū)黨員，社區(qū)居委會聯(lián)系群眾，社會工作站處理政府委托的公共事務(wù)，網(wǎng)格工作站負(fù)責(zé)在社區(qū)范圍內(nèi)劃分的各網(wǎng)格開展信息采集工作，并將社區(qū)級機構(gòu)的辦事地點設(shè)立在同一個地方。

但筆者發(fā)現(xiàn)這種理論上的社區(qū)管理模式，在實際運行中出現(xiàn)了內(nèi)生性的阻礙。在社區(qū)中，黨委書記兼任居委會主任，而居委會成員又是社區(qū)工作站的社會工作者，社區(qū)工作站的站長由居委會主任兼任，隨著社區(qū)民眾選舉出來的居委會成員陸續(xù)退休，由政府考錄的社會工作者在社區(qū)工作站中的比例不斷上升。值得注意的是，成立社區(qū)工作站之前的社區(qū)居委會成員幾乎不處理公共事務(wù)，當(dāng)社區(qū)居委會成員通過政府向他們購買勞動服務(wù)而兼任社區(qū)工作站的社會工作者時，往往會因年齡、資歷以及多年未處理受政府委托的公共事務(wù)的慣性思維和依賴路徑而甚少參與實際工作，將具體工作交給由政府考錄的社會工作者。面對居委會成員的退休，通過政府考錄的工作者以及社區(qū)工作站的站長（同時也是黨委書記、居委會主任）會暗自慶幸，因為居委會成員退休就意味著可以向政府提出招錄新的社會工作者，而新的社會工作者將會服從社區(qū)工作站的工作安排。但是，進入社區(qū)工作站的社會工作者在面對社區(qū)民眾時，所用的身份是社區(qū)居委會成員。在實行網(wǎng)格化管理后，政府將網(wǎng)格工作站與社區(qū)工作站設(shè)立在一處（也是社區(qū)黨委、社區(qū)居委會的工作地點），已成為黨員與向黨組織靠攏過程中的網(wǎng)格員受黨委書記（也是社區(qū)居委會主任、社區(qū)工作站的站長）領(lǐng)導(dǎo)，而宜昌市的網(wǎng)格工作站站長由社區(qū)黨委書記（也是社區(qū)居委會主任、社區(qū)工作站站長）兼任，并且由于網(wǎng)格工作站使用了社區(qū)居委會的工作地點（也是社區(qū)工作站的工作地點），網(wǎng)格員的工作不免容易受到包括除了網(wǎng)格工作站站長（也是居委會主任、社區(qū)工作站站長、黨委書記）外居委會成員在內(nèi)的社會工作者的領(lǐng)導(dǎo)。社會工作者甚至將社區(qū)工作站中承接政府委托處理的事務(wù)安排給網(wǎng)格員，而網(wǎng)格員的直接領(lǐng)導(dǎo)—網(wǎng)格工作站站長，同時作為社區(qū)工作站的站長。由于社區(qū)工作站的事務(wù)完成情況會直接影響社會工作者的薪資待遇，對此舉是放任乃至支持的態(tài)度，網(wǎng)格員便要面對網(wǎng)格內(nèi)信息采集及處理公共事務(wù)兩方面工作。

3 厘清概念與關(guān)系，尋找社會治理的方向

網(wǎng)格員處理政府委托給社區(qū)工作站的事務(wù)，從而被迫把時間大多放在辦公室中接待辦事群眾，網(wǎng)格員既當(dāng)政府的“眼睛”，又當(dāng)政府的“手”，最終做不好“眼睛”?；仡櫛本┦袞|城區(qū)的萬米網(wǎng)格城市管理新模式，招聘了401名“4050”下崗失業(yè)人員作為城市管理監(jiān)督員，每個監(jiān)督員平均管理12個網(wǎng)格、18萬平方米的區(qū)域，平均每兩小時巡視一次，發(fā)現(xiàn)“部件”損壞和違法行為等“事件”問題后，即用“城管通”向監(jiān)督中心發(fā)送信息。網(wǎng)格化管理模式給社會治理提供了新思路，但是將網(wǎng)格化管理嵌入社區(qū)的框架，能夠有效發(fā)揮網(wǎng)格化管理的優(yōu)勢。James N. Rosenau在《Governance without government》中指出：“治理是通行于規(guī)制空隙之間的那些制度安排，或許更重要的是當(dāng)兩個或更多規(guī)制出現(xiàn)重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調(diào)解時才發(fā)揮作用的原則、規(guī)范、規(guī)則和決策程序?！本W(wǎng)格化治理在納入社區(qū)框架后，遇到了內(nèi)生性的阻礙，發(fā)生了變異。接下來，筆者將厘清現(xiàn)行城市社區(qū)的治理結(jié)構(gòu)。一是政府發(fā)揮主要作用。雖然社區(qū)是居民自治的平臺，不受政府直接轄制，但加強社區(qū)管理、提供社區(qū)服務(wù)、實現(xiàn)社區(qū)治理幾乎離不開政府的作用。單位制解體后，社區(qū)逐漸成為基層與上層信息流通的最主要渠道，而沒有政府的支持，社區(qū)難以承擔(dān)社會治理中的主要責(zé)任。但是政府在支持社區(qū)發(fā)展的過程中，也要樹立整體思維，加強頂層設(shè)計，協(xié)調(diào)對接社區(qū)部門間的工作，如政府各職能部門與街道辦事處對接，街道辦事處與社區(qū)內(nèi)黨委、居委會、社區(qū)工作站對接，政府各職能部門與網(wǎng)格管理中心對接，基層網(wǎng)格管理中心與社區(qū)網(wǎng)格站對接，避免網(wǎng)格員出現(xiàn)受網(wǎng)格管理中心和政府職能部門多頭領(lǐng)導(dǎo)的情況。二是由政府牽頭，逐漸促進社區(qū)自發(fā)的結(jié)構(gòu)優(yōu)化。社區(qū)機構(gòu)及其關(guān)系復(fù)雜，有居民自治的機構(gòu)—居民委員會，也有政府設(shè)立的社區(qū)工作站和網(wǎng)格工作站，居民委員會與社區(qū)工作站、社區(qū)工作站與網(wǎng)格工作站的關(guān)系構(gòu)成了社區(qū)實際運行中的兩大矛盾，再者，社區(qū)黨委、居委會、社區(qū)工作站、網(wǎng)格工作站4個機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)在實際中由一人擔(dān)任，更容易導(dǎo)致社區(qū)治理結(jié)構(gòu)錯亂。厘清社區(qū)四個機構(gòu)的關(guān)系，在由社區(qū)黨委兼任居委會主任、社區(qū)工作站長、網(wǎng)格管理站長的同時，回歸居委會的自治功能，給經(jīng)社區(qū)居民選舉出來的居委會成員發(fā)兩份工資，一份作為居委會工作人員的補貼，一份作為社會工作者的按實際勞動成果來定的工資，考錄的社會工作者則只領(lǐng)工資，并且原則上不得借居委會成員服務(wù)社區(qū)居民。在居委會、社區(qū)工作站、網(wǎng)格工作站分別設(shè)立行政主管，在黨委書記的領(lǐng)導(dǎo)下工作，但黨委書記不直接處理這3個機構(gòu)的具體事務(wù)。網(wǎng)格員負(fù)責(zé)采集信息及相應(yīng)工作，只對上一級網(wǎng)格管理中心負(fù)責(zé)，社會工作者不得向他們安排工作，全心全意做好政府的“眼睛”。

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