改革開放四十年來，伴隨經(jīng)濟的快速發(fā)展，中國城鎮(zhèn)化進程不斷加快。1978—2017年，中國城鎮(zhèn)常住人口從1.7億增加到8.1億，城鎮(zhèn)化率從17.9%提升到58.5%。河南作為一個人口大省，到2017年年底，全省總人口達到10852.85萬，城鎮(zhèn)化率首次突破50%。隨著城鎮(zhèn)化水平的提升，人口、資源、環(huán)境等壓力也在不斷加大，過去以工業(yè)化主導、以房地產(chǎn)驅動的城鎮(zhèn)化道路已經(jīng)難以維繼。目前，河南省城鎮(zhèn)化仍處于加速發(fā)展階段，因此，必須從追求規(guī)模擴張的傳統(tǒng)粗放式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式向以提升發(fā)展質量為主的內涵式城鎮(zhèn)化發(fā)展模式轉型，走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路，全面提高城鎮(zhèn)化質量。

一、城鎮(zhèn)化進程中河南省中小城市空間擴展的基本模式

“城市空間是城市社會經(jīng)濟發(fā)展的物質載體，城市空間拓展是城市化過程以及城市土地利用變化最為直接的表現(xiàn)形式?！背擎?zhèn)化是經(jīng)濟社會發(fā)展的產(chǎn)物，隨著經(jīng)濟的增長與消費水平的提高，人民對美好生活的向往和需求也在增加，這在城市居民與鄉(xiāng)村居民兩方面都有所表現(xiàn)。一方面，傳統(tǒng)城區(qū)無法容納居民日益增長的生理和心理需求；另一方面，城鎮(zhèn)化過程中大量人口由農(nóng)村向城市轉移，如此，城市空間由內向外的擴展就成為必然現(xiàn)象。對于城市空間擴展的基本模式，國內外學者有較多論述。例如有的學者從擴展尺度的不同對城市空間擴展進行研究，有的學者從擴展方向和維度的不同對城市空間擴展進行論述，還有的學者從空間擴展的內涵和外延展開研究。就河南省中小城市來說，城市空間的擴展主要有以下3種模式。

（一）舊城改造

在城鎮(zhèn)化過程中，舊城改造是一個比較通用的模式。一般來說，由于歷史原因，老城區(qū)人口密度較大，公共服務設施較全，但環(huán)境、道路、噪聲等人居環(huán)境較差。因此，在城市空間擴展方面老城區(qū)必然以增加內涵為主。比如，就居住條件來說，由于空間的局限性，要使現(xiàn)有的土地容納更多的人口，必須對居住區(qū)進行重新規(guī)劃整合。通過舊房拆遷與集中新建小區(qū)，讓原來居住擁擠的城市居民，遷進花園式的小區(qū)，使生活質量得以提高。同時，空余出來的土地，主要用于公共服務設施建設，包括城市綠化、新增場館、公園建設等。另外還有工廠的搬遷，老城區(qū)的工廠分布一般較為分散，又因受制于交通、環(huán)保等壓力，在城區(qū)內很難繼續(xù)發(fā)展。把老城區(qū)的工廠遷至郊區(qū)，通過設備更新和技術改造，可以使企業(yè)得以蓬勃發(fā)展，置換出來的土地也可以有效利用。就交通條件來說，老城區(qū)的擁堵已成為常態(tài)，很難從根本上扭轉，但必要的改善還是可以做到的。

（二）新區(qū)開發(fā)

相比舊城改造，新區(qū)開發(fā)的優(yōu)勢主要在于有充分的空間進行遠景規(guī)劃。由于老城區(qū)受限于空間、結構、產(chǎn)權等多種因素，所進行的改造更多地表現(xiàn)為改善和修補。新區(qū)開發(fā)則可以結合城市發(fā)展的規(guī)模、速度、特點進行整體規(guī)劃，在道路建設、公共服務、綜合配套方面有更大的可塑性。作為傳統(tǒng)城區(qū)的有機組成部分，新區(qū)開發(fā)得是否合理，關系到新老城區(qū)能否形成有效互補，直接影響城市的發(fā)展進度。

（三）功能區(qū)建設

所謂功能區(qū)，就是按照承擔城市經(jīng)濟和社會發(fā)展角色的不同，在地方政府統(tǒng)一規(guī)劃下，形成的在空間上相對集中的產(chǎn)業(yè)與行業(yè)聚集區(qū)。在很多城市空間擴展過程中，功能區(qū)建設有時候是與新區(qū)開發(fā)交錯在一起的。但是，城市新區(qū)主要從生活意義上來考慮，而功能區(qū)則主要體現(xiàn)在經(jīng)濟和社會發(fā)展方面。就功能區(qū)的類型來看，一般分為高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、成業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)、高鐵新區(qū)、產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、大學城等。如鄭州市規(guī)劃和建設的航空港綜合實驗區(qū)、鄭東新區(qū)、西大學城、北大學城等，新鄉(xiāng)市的經(jīng)濟技術開發(fā)區(qū)、高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)等。

二、河南中小城市空間擴展中存在的問題

河南地處中部核心地域，是聯(lián)通南北、東西各省的樞紐，2017年國內生產(chǎn)總值居全國第5位、中西部地區(qū)首位，以河南為主體的中原城市群為中國經(jīng)濟第四增長極。河南在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，與全國其他地區(qū)一樣，都經(jīng)歷了城市空間的快速擴展過程。在城市空間擴展過程中，無論是舊城改造還是新區(qū)拓展，都是對城市空間的一種重構和再組織，都需要打破原有城市的結構和功能的平衡，因而一定時期內出現(xiàn)一些局部結構失調、功能不完善等問題在所難免，這些問題在中小城市擴展過程中表現(xiàn)得更為顯著。

（一）主體功能區(qū)交叉重疊

從城市規(guī)模來看，在河南省38個城市中，特大城市2個，大城市7個，中等城市12個，小城市17個，數(shù)量上來說中小城市占比3/4。就大部分中小城市而言，在其發(fā)展過程中，一方面受不同時期政策影響，另一方面由于地方政府決策原因，都不同程度上存在功能區(qū)重疊現(xiàn)象。與舊城改造不同，功能區(qū)建設是在傳統(tǒng)城區(qū)之外集中規(guī)劃和建設的，如前面提到的高新技術產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)、城市新區(qū)、高鐵新區(qū)等。在功能區(qū)建設過程中，很容易在范圍邊界上互相交叉，甚至彼此覆蓋，直接表現(xiàn)就是部分功能尚未完善和融合，另外一些功能區(qū)已經(jīng)開始動工，造成空間交叉重疊，城市功能呈現(xiàn)無序化狀態(tài)。

（二）城市交通狀況欠佳

交通問題是城市空間快速擴展的另外一個直接后果。在城鎮(zhèn)化過程中，大量人口由農(nóng)村向城市和城鎮(zhèn)轉移，原有的中心城區(qū)也就是所謂的舊城無法承載人口壓力，城市向外擴展就成為必然。就大部分地區(qū)的現(xiàn)狀來看，在城市向外擴展的過程中，交通設施一般難以跟上城市空間的擴展速度，交通擁堵就成了一個痼疾。最為常見的現(xiàn)象就是，一些新建道路在初期都是暢通無阻的，但幾年之后很快就變得極為擁堵。原因有很多方面，私家車的迅猛增長可能是最直接的一個原因，其增速遠遠超過道路的建設速度。然而，在城市空間向外擴展的過程中，規(guī)劃過于保守也是一個重要原因。一般來說，舊城區(qū)受制于原有的布局及設施無法把道路大幅拓寬，而新區(qū)建設則不存在這種局限。但就現(xiàn)實情況來看，大部分新區(qū)道路仍無法滿足實際需要，并且在新區(qū)與舊城交匯處表現(xiàn)最為明顯，向外呈現(xiàn)遞減趨勢。

（三）公共設施及服務有待完善

在新區(qū)建設中，人口轉移和市政配套設施很難做到同步進行，需要經(jīng)歷一個逐步完善的過程。因此，一個普遍現(xiàn)象是，大多數(shù)新開發(fā)的區(qū)域，在短期內的公共設施及服務都無法滿足需求，突出表現(xiàn)在醫(yī)療、教育和商超幾個方面。就醫(yī)療來看，醫(yī)院從規(guī)劃、選址到建成一般都要滯后于新區(qū)建設，國內多數(shù)新城區(qū)的建設過程清楚地表明了這一點。就教育來看，河南作為一個人口大省，教育方面的壓力遠遠高于其他省份，民眾對基礎教育的重視程度也是其他地區(qū)難以比擬的。在城市空間擴展過程中，學校的建設更為滯后，使得新區(qū)從業(yè)人員不得不往返于新老城區(qū)之間，從而極大增加了生活成本。商超方面，由于資本的逐利特性，在居民密度沒有真正增加之前，大規(guī)模的建設是不可能出現(xiàn)的，這也是至今為止大型商超還是主要存在于舊城區(qū)的原因。上述問題都是居民最為關注的民生問題，直接影響城市空間擴展的質量與效率。

三、河南中小城市空間治理的對策建議

基于當前河南省中小城市空間擴展與功能延伸中存在的實際問題，要實現(xiàn)新老城區(qū)以及主要功能區(qū)的共生，應注意做好以下幾個方面。

（一）堅持頂層設計與城市特色相結合的治理理念

城市空間治理關系到城市能否健康有序地發(fā)展，在政策導向上，既要有頂層設計，還要根據(jù)城市特征出臺具體的規(guī)劃和措施。就頂層設計來說，要按照《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》與黨的十九大報告要求，有序推進農(nóng)業(yè)轉移人口市民化、優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)、提高城市可持續(xù)發(fā)展能力、推動城鄉(xiāng)發(fā)展一體化、改革完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機制。此外，城市間由于存在資源、區(qū)位、歷史傳承、發(fā)展基礎等的不同，很難按照國家整體規(guī)劃同步進行，這就要求各地區(qū)要出臺具體的規(guī)劃和措施。有學者指出，“實施區(qū)域協(xié)調發(fā)展戰(zhàn)略，要根據(jù)當前區(qū)域發(fā)展不平衡的實際，制定差別化的區(qū)域政策，建立更加有效的區(qū)域協(xié)調發(fā)展新機制”。

（二）探索多元主體共同參與的治理手段

運用法治方式、實行多元主體共同治理，是我國近年來探索國家治理現(xiàn)代化的經(jīng)驗總結和實踐創(chuàng)新，在城市空間治理過程中也要逐步探索這一治理手段。良好的治理手段是達到治理目標的關鍵，在具體實施過程中，要堅持政府主導、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的運作方式，實現(xiàn)政府、市場、社會的有機融合。尤其是在公共服務領域，要積極探索政社合作模式，暢通投融資渠道，使合力達到最大化。黨的十九大報告指出：“加強社區(qū)治理體系建設，推動社會治理重心向基層下移，發(fā)揮社會組織作用，實現(xiàn)政府治理和社會調節(jié)、居民自治良性互動。”政府作為主導方，要積極發(fā)揮政策導向和監(jiān)督作用，除了基本公共服務外，把該交由市場和社會的功能轉移出去；市場和社會組織要在政府引導下，按照市場機制和企業(yè)管理的規(guī)則，積極有序地參與到城市治理中。

（三）實施增量控制與存量優(yōu)化的推進路徑

就我國城鎮(zhèn)化發(fā)展的整體過程來看，初期主要以快速提高城鎮(zhèn)化率為主，加速發(fā)展也就成為常態(tài)，河南省同樣如此。在這一過程中，以消耗資源、環(huán)境污染為代價的粗放式增長方式占據(jù)了優(yōu)勢地位，城鎮(zhèn)化水平提高的同時也使可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻考驗。當前，城市空間拓展第一階段的任務已經(jīng)完成，經(jīng)濟結構以及城市發(fā)展轉型升級則成為了今后一個階段的主要目標，由量的增加轉向質的提升是第一要務。就具體實施路徑來說，要加強對城市空間擴展的增量控制，注重從增加存量內涵方面下功夫。要進一步改進社會公共服務及設施，提高城市交通運行效率，做好城市污染防治，提升城市整體文明水平。