段海林 李書華

[摘要]加快推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化是促進(jìn)河南省內(nèi)外均衡發(fā)展的重要保證。通過河南省基本公共服務(wù)均等化實(shí)踐調(diào)研證明，城鄉(xiāng)公共服務(wù)供給不均等主要是有三個(gè)原因：缺乏穩(wěn)定均衡的財(cái)政分擔(dān)機(jī)制、公共服務(wù)供給主體單一化、缺乏對(duì)公共服務(wù)供給的監(jiān)督機(jī)制；要實(shí)現(xiàn)河南省城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化可以通過解除城鄉(xiāng)戶籍制度、創(chuàng)新政府治理方式、改變政府績(jī)效評(píng)估、完善居民對(duì)公共服務(wù)的表達(dá)機(jī)制、采用公開公平競(jìng)爭(zhēng)的公共服務(wù)購買供給機(jī)制等方法實(shí)現(xiàn)。

[關(guān)鍵詞]基本公共服務(wù)；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)；均等化

均等化是指社會(huì)中所有人都能享受到相對(duì)平等的各種資源，社會(huì)中的所有人都能夠公平的享受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，平等的共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。均等化是由城鄉(xiāng)差距逐漸轉(zhuǎn)變成為城鄉(xiāng)平等的一個(gè)過程?；竟卜?wù)包含兩個(gè)方面，一是與人們生活緊密相關(guān)的方面，如醫(yī)療衛(wèi)生、基本公共教育、社會(huì)保障等；二是農(nóng)業(yè)、水利、交通等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面。本文的城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化是指醫(yī)療衛(wèi)生、基礎(chǔ)設(shè)施、基本教育以及社會(huì)保障四個(gè)方面的均等化。

1 河南省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)現(xiàn)狀

1.1 醫(yī)療衛(wèi)生資源配置城鄉(xiāng)不均等

河南省城鄉(xiāng)醫(yī)療衛(wèi)生配置不均等主要表現(xiàn)為城市醫(yī)院、鄉(xiāng)衛(wèi)生院（所）等資源的差距。河南省城鄉(xiāng)在醫(yī)療公共衛(wèi)生水平方面差距還是較大，各種公共衛(wèi)生資源的配置劃分不合理，財(cái)政投入偏向于城市地區(qū)，對(duì)農(nóng)村地區(qū)的公共衛(wèi)生投入不足，問題仍然存在。以河南省每千人口城鄉(xiāng)衛(wèi)生人員分布情況與每千人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)為例。表1數(shù)據(jù)表明，河南省整體的醫(yī)療衛(wèi)生條件有明顯提高，每千人口衛(wèi)生技術(shù)人員、醫(yī)師和護(hù)士均出現(xiàn)不同程度的增加，但是也可以看到，城市與農(nóng)村的差距不但沒縮小反而在拉大。衛(wèi)生人員城市與農(nóng)村的比例由2012的2.89倍提高到2016年的3.23倍，與此同時(shí)河南省城鄉(xiāng)每千人醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)差距也在逐步擴(kuò)大，2012年河南省城市與農(nóng)村每千人口醫(yī)療機(jī)構(gòu)床位數(shù)的差距為5.703張，而2016年兩者的差距擴(kuò)大6.512張。

1.2 基礎(chǔ)設(shè)施城鄉(xiāng)不均等

基礎(chǔ)設(shè)施是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)條件。河南省大部分城市地區(qū)在這些基礎(chǔ)設(shè)施方面的建設(shè)都趨于完備，但農(nóng)村卻比較滯后，尤其是在交通、飲用水、通訊、清潔能源使用等方面遠(yuǎn)落后于城市。河南省還存在部分農(nóng)村沒有享受到政府提供的公共基礎(chǔ)設(shè)施方面的服務(wù)，截止到2016年，河南省尚還有8733個(gè)村沒有通自來水、2830個(gè)村沒有通有線電視、579個(gè)村沒有通互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，基本生活條件仍然較差。河南省城鄉(xiāng)居民在享受基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)方面差距懸殊。

1.3 教育資源分配城鄉(xiāng)不均等

河南省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共教育差距顯著，與城市相比，農(nóng)村基礎(chǔ)公共教育資源分配嚴(yán)重低于城市地區(qū)。農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)不足、硬件設(shè)施不合格、教師年齡結(jié)構(gòu)不智能、待遇低和教師結(jié)構(gòu)不合理。河南省為了加快經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度，重視城市教育發(fā)展，投入大量的人力、財(cái)力等各種資源。而農(nóng)村教育則處于一種被忽視狀態(tài)，各方面的投入都遠(yuǎn)遠(yuǎn)不如城市，對(duì)于城鄉(xiāng)教育的重視程度差別是導(dǎo)致城鄉(xiāng)教師之間、硬件設(shè)備等方面嚴(yán)重失衡，這是城鄉(xiāng)公共教育水平差距懸殊的重要原因。

1.4 社會(huì)保障城鄉(xiāng)不均等

河南省大部分城市社會(huì)保障體系比較完善，包含的內(nèi)容眾多，幾乎涵蓋了社會(huì)生活的方方面面，城市社會(huì)保障體系已經(jīng)進(jìn)入逐步完善階段。然而，河南省對(duì)農(nóng)村社會(huì)保障有所加強(qiáng)，取得一定的成績(jī)，但是農(nóng)村社會(huì)保障體系，相對(duì)于城市來講非常落后，包含的內(nèi)容較少，只是起到一個(gè)最低生活保障水平，且保障的額度非常有限?，F(xiàn)階段的農(nóng)村社會(huì)保障體系與城市社會(huì)保障體系相差甚遠(yuǎn)。

數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，2014年河南省年城市職工人均基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付金額為24269元，而農(nóng)村基本養(yǎng)老保險(xiǎn)支付金額為807元，城市養(yǎng)老保險(xiǎn)金額是農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金額的30.07倍。到2015年末，城市職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金額增長(zhǎng)到了

26713元，農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)金額也增長(zhǎng)到了1180元，河南省城鄉(xiāng)差距仍然有22.64倍之差。

2 河南省城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)非均等化的原因

2.1 城鄉(xiāng)戶籍制度制約公共服務(wù)均等化

1958年為了適應(yīng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的發(fā)展，將全國人口劃分為農(nóng)村戶口和非農(nóng)村戶口，實(shí)施城鄉(xiāng)分離的二元戶籍制度。隨之而來的是各種福利待遇政策的不相同，城市戶口和農(nóng)村戶口不單單是名稱上的區(qū)別，更是背后所表現(xiàn)在住房、就業(yè)、教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等許多方面。城鄉(xiāng)居民差別阻礙城鄉(xiāng)的均衡發(fā)展，使得農(nóng)村居民的生存與發(fā)展都落后于城市居民。隨著戶籍制度的改革，人口流動(dòng)的制約因素在減少，但農(nóng)村居民的社保問題與農(nóng)民工子女的教育問題仍然難以解決，城鄉(xiāng)居民在在享受基本公共服務(wù)方面差距仍然較大。

我國基本公共服務(wù)供給方式是根據(jù)城鄉(xiāng)分別進(jìn)行供給。政府對(duì)于城鄉(xiāng)居民所提供的基本公共服務(wù)，無論是從供給總量，還是從供給手段、供給主體來說，城鄉(xiāng)都存在著較大的差異。同時(shí)，政府在進(jìn)行資金分配和公共資源分配是也是偏向于城市居民，這就造成了農(nóng)村居民在各個(gè)基本公共服務(wù)方面都達(dá)不到與城市居民的同等水平，伴隨而來的就是河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距越來越大。

2.2 財(cái)政體制原因致使農(nóng)村公共服務(wù)供給財(cái)力不足

我國各級(jí)政府存在事權(quán)與財(cái)權(quán)不匹配，這種不匹配在很大程度上制約了農(nóng)村基本公共服務(wù)供給的數(shù)量和質(zhì)量。由于分稅制原因，我國地方政府財(cái)政收支赤字嚴(yán)重，財(cái)政收入遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于財(cái)政支出，農(nóng)村的基本公共服務(wù)的提供主要依靠地方政府的財(cái)政支出，地方政府達(dá)不到有效提供城鄉(xiāng)基礎(chǔ)公共服務(wù)均等化的能力，縣鄉(xiāng)政府對(duì)農(nóng)村基本公共服務(wù)的投入受到能力的制約。

通過對(duì)近五年中央與地方政府財(cái)政收支情況分析，中央政府財(cái)政收支年年盈余，地方政府財(cái)政收支年年赤字，且赤字越來越大、收不抵支。地方政府沒有盈余的財(cái)力投入到農(nóng)村基本公共服務(wù)建設(shè)，所以在農(nóng)村基本公共服務(wù)供給上出現(xiàn)嚴(yán)重滯后的局面。

2.3 農(nóng)民需求表達(dá)不充分，監(jiān)督機(jī)制不健全

由于農(nóng)民自身認(rèn)識(shí)的局限性，對(duì)于財(cái)政和公共服務(wù)沒有一個(gè)清晰的認(rèn)識(shí)，對(duì)于自身需要的基本公共服務(wù)需求更不知如何表達(dá)。在農(nóng)村，有些基本公共服務(wù)需要農(nóng)民承擔(dān)一定的費(fèi)用，這種情況下，農(nóng)民更不愿意投入到基本公共服務(wù)的建設(shè)中。再次，由于缺乏相對(duì)應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，在決策過程中，對(duì)于農(nóng)民表達(dá)的基本公共服務(wù)需求是否得到有效執(zhí)行，以及執(zhí)行過程中費(fèi)用支出情況，沒有與之對(duì)應(yīng)的監(jiān)管機(jī)制，農(nóng)村基本公共服務(wù)具體供給過程以及供給結(jié)果都沒有得到有效的監(jiān)督，以至于過多的流于形式，沒有得到真正的落實(shí)。

3 河南省城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的路徑選擇

3.1 改變城鄉(xiāng)二元格局，加快推進(jìn)城鄉(xiāng)戶籍制度改革

2011年我國開始取消農(nóng)村戶口和非農(nóng)戶口的制度。各省市根據(jù)自己的實(shí)際情況進(jìn)行戶籍制度改革，城鄉(xiāng)戶籍制度登記進(jìn)行逐步的徹底廢除，對(duì)一直沿用的農(nóng)村戶口和非農(nóng)戶口劃分體制進(jìn)行改革，逐步取消。城鄉(xiāng)戶籍制度改革要想取得成效的關(guān)鍵在于改變城鄉(xiāng)戶口的附加價(jià)值。對(duì)于不同地域、不同戶籍的居民應(yīng)該提供在教育、醫(yī)療、社會(huì)保障、就業(yè)等方面相同的基本公共服務(wù)，并以相關(guān)法律法規(guī)的形式予以確定。

3.2 深化我國財(cái)政體制改革

第一，調(diào)整各級(jí)政府事權(quán)與財(cái)權(quán)。目前我國財(cái)權(quán)傾向于中央，地方政府財(cái)力又傾向于省會(huì)和重點(diǎn)地級(jí)市。農(nóng)村是被忽略的對(duì)象。根據(jù)分權(quán)規(guī)律，中央與地方財(cái)政分配比例大致在3：7到4：6較為合適。再國家制定相關(guān)法律法規(guī)，明文規(guī)范權(quán)責(zé)劃分，避免出現(xiàn)缺位、越位現(xiàn)象?？茖W(xué)配置財(cái)權(quán)與事權(quán)是破解地方政府財(cái)政困難的關(guān)鍵，是增加地方基本公共服務(wù)供給的有力支撐，是化解城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的根本之道。第二，推進(jìn)地方政府財(cái)政體制改革，完善地方政府財(cái)政管理體制。中央要指導(dǎo)地方完善省以下財(cái)政管理體制，清理整合省級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，加大對(duì)下轉(zhuǎn)移支付和資金統(tǒng)籌力度，提高地方財(cái)政保障水平；要督促地方盡早下達(dá)轉(zhuǎn)移支付預(yù)算并將其納入當(dāng)年財(cái)政預(yù)算，提高預(yù)算編制的完整性；要推動(dòng)地方進(jìn)一步盤活財(cái)政存量資金，加大績(jī)效評(píng)價(jià)工作力度，做到“上面放得下，下面接得住”。

3.3 完善和改革地方政府績(jī)效考評(píng)機(jī)制，創(chuàng)新政府治理方式、建立科學(xué)評(píng)估體系。政府績(jī)效評(píng)估內(nèi)容是對(duì)公共衛(wèi)生、社會(huì)保障、教育、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等方面設(shè)立指標(biāo)進(jìn)行考評(píng)，建立一個(gè)科學(xué)合理的評(píng)估體系，能夠清楚的知道各個(gè)項(xiàng)目的具體落實(shí)情況以及對(duì)其效果進(jìn)行分析評(píng)價(jià)，對(duì)于加強(qiáng)公民對(duì)于政府在提供基本公共服務(wù)的監(jiān)督有著重要作用。能夠有效推進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化的高質(zhì)量發(fā)展。

3.4 深化改革公共服務(wù)配套機(jī)制

第一，健全法律保障機(jī)制。我國關(guān)于基本公共服務(wù)均等化的法律缺乏針對(duì)性。雖然我國建立了一套關(guān)于基本公共服務(wù)法律體系，隨著社會(huì)的發(fā)展不斷修改完善，但在運(yùn)行過程中仍然存在不足，尤其是在基本公共服務(wù)均等化方面，由于我國基本公共服務(wù)均等化立法時(shí)間晚、所處的層次低，難以找到統(tǒng)一的法律規(guī)范，在基本公共服務(wù)立法體系中仍然存在許多空白的地方。政府要及時(shí)征詢?nèi)嗣袢罕?、相關(guān)領(lǐng)域?qū)＜乙约吧鐣?huì)各界意見，制定出一套統(tǒng)一的法律規(guī)范來推進(jìn)基本公共服務(wù)供給。第二，完善農(nóng)村居民的需求表達(dá)機(jī)制。在基本公共服務(wù)改革過程中，城鄉(xiāng)居民利益與需求表達(dá)方面存在較大差異，城市居民相較于農(nóng)村居民有較強(qiáng)優(yōu)勢(shì)。這種利益與需求表達(dá)的差異，在一定程度上導(dǎo)致基本公共服務(wù)政策的制定傾向于城市居民的利益和需求。一要多渠道建立農(nóng)村與政府的對(duì)話機(jī)制，給農(nóng)民更多渠道的說話機(jī)會(huì)，讓農(nóng)民能夠充分表達(dá)自己的需求。二是要定期組織開展交流活動(dòng)，實(shí)地走訪詢問農(nóng)民真實(shí)所需，切實(shí)了解農(nóng)民實(shí)際情況。三要公開向社會(huì)公眾征求意見，多讓農(nóng)民參與活動(dòng)，有事要與群眾商量，共同制定出相關(guān)解決辦法。第三，優(yōu)化公共服務(wù)供給機(jī)制。公共服務(wù)這類產(chǎn)品大部分是由政府提供的，因?yàn)檫@類產(chǎn)品市場(chǎng)無法提供或不愿意提供，或者市場(chǎng)能夠提供但伴隨著市場(chǎng)失靈、效率低下等問題，尤其是基本公共服務(wù)方面。優(yōu)化服務(wù)供給體制，讓政府與市場(chǎng)結(jié)合，政府在基本公共服務(wù)供給方面起主導(dǎo)作用，鼓勵(lì)市場(chǎng)以及社會(huì)第三方參與供給，對(duì)于必須由政府獨(dú)立提供的公共產(chǎn)品就由政府獨(dú)立提供，對(duì)于那些可以由市場(chǎng)參與提供的，就以政府調(diào)控、市場(chǎng)為主進(jìn)行提供，進(jìn)而構(gòu)建出一套以政府為主導(dǎo)的一主多元的公共服務(wù)供給模式。

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作者簡(jiǎn)介：段海林（1995—）男，漢族，湖南耒陽人，本科，研究方向：財(cái)政學(xué)；李書華（1980—），女，河南漯河人，博士研究生，研究方向：宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)。