正式制度、非正式制度與行政“不作為亂作為”：一個(gè)分析框架

本文主要從正式制度與非正式制度的角度建構(gòu)行政“不作為亂作為”的制度分析框架，認(rèn)為導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的制度因素主要包括以下六個(gè)方面。

（一）規(guī)章制度滯后

從簡(jiǎn)約的角度來看，正式制度就是為社會(huì)的穩(wěn)定和秩序提供的一系列規(guī)章制度。政府代理機(jī)構(gòu)既可以使用權(quán)威命令或法律力量對(duì)人們的行為實(shí)施硬約束，也可以通過提供激勵(lì)或指導(dǎo)這類軟約束來影響人們的行為。因而，關(guān)于制度規(guī)則本身質(zhì)量的高低和制度執(zhí)行機(jī)制健全與否成為影響制度目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的關(guān)鍵變量，也構(gòu)成行政行為在正式制度層面上的主要觀測(cè)變量。質(zhì)言之，行政“不作為亂作為”的發(fā)生從正式制度層面來看，主要是由制度規(guī)則滯后和執(zhí)行機(jī)制缺失所引致的。具體而言，制度設(shè)置過于寬泛，針對(duì)性、可操作性、配套性欠缺，前瞻性不足；制度執(zhí)行的監(jiān)督、評(píng)價(jià)和追究機(jī)制缺失；以及相關(guān)制度主體在制度設(shè)置、執(zhí)行和落實(shí)環(huán)節(jié)的責(zé)任缺位等都有可能導(dǎo)致行政主體產(chǎn)生“不作為、亂作為”的行為。

（二）職業(yè)道德缺失

作為一種非正式制度，職業(yè)道德是專業(yè)規(guī)范的替代詞。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，規(guī)范是建立在利益相互期待之上的，屬于一種群體的規(guī)范，目的是為了增進(jìn)整個(gè)群體的共同利益。通過限制合作伙伴的異常行為，關(guān)系交換規(guī)范得以降低交易成本，并增強(qiáng)他們承諾合作的意愿。在社會(huì)中存在許多為了增進(jìn)群體共同利益的組織機(jī)構(gòu)，盡管缺乏強(qiáng)制力，但這些組織可以通過同行壓力來影響他們的行為。在行政活動(dòng)中，這種專業(yè)規(guī)范就是公務(wù)員職業(yè)道德規(guī)范，通過對(duì)公務(wù)員給予職業(yè)操守的規(guī)定，使其在職責(zé)范圍內(nèi)履行本職工作，規(guī)避“不作為亂作為”行為，從而能夠起到一種“同行壓力”的功能。由此可以說，行政“不作為亂作為”的發(fā)生根源之一就在于公務(wù)員職業(yè)道德缺失。依據(jù)我國現(xiàn)行公務(wù)員職業(yè)道德的主要內(nèi)容（堅(jiān)定信念、忠于國家、服務(wù)人民、恪盡職守、依法辦事、公正廉潔），導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的職業(yè)道德缺失變量可以從信念動(dòng)搖、精神懈怠、作風(fēng)漂浮、違規(guī)違法與服務(wù)意識(shí)欠缺等五個(gè)方面進(jìn)行觀測(cè)。

（三）社會(huì)關(guān)系扭曲

社會(huì)關(guān)系，抑或社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系、關(guān)系，從某種程度上具有相同含義，是指透過人際嵌入關(guān)系的運(yùn)用，建立社會(huì)資本以及形成財(cái)富的創(chuàng)造。在制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論中，網(wǎng)絡(luò)關(guān)系是集團(tuán)為了維持其競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)而與其他集團(tuán)建立長期關(guān)系的結(jié)果。共同的背景，如相似的種族、地域、意識(shí)形態(tài)、專業(yè)或歷史淵源等，是建立網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的最普遍的基礎(chǔ)。一旦市場(chǎng)交易關(guān)系與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系相碰撞并強(qiáng)勢(shì)滲入或覆蓋后者，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系極有可能發(fā)生扭曲，亦即，市場(chǎng)交易活動(dòng)全方位進(jìn)入家庭、家族、地方、宗教、同鄉(xiāng)等社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的范圍之中。在這種狀況下，對(duì)于把控不嚴(yán)的行政個(gè)體或組織來說，社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系將是可資利用的重要的社會(huì)資源。由此，人情關(guān)系異化、權(quán)錢交易盛行、行政“不作為亂作為”的行為將不可避免地發(fā)生。鑒于此，導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的社會(huì)關(guān)系扭曲變量主要可以從市場(chǎng)交易泛化與裙帶關(guān)系盛行兩個(gè)方面來觀測(cè)。

（四）模仿行為悖逆

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論傾向于把組織模仿行為看作是對(duì)環(huán)境不確定性的自然反應(yīng)。當(dāng)環(huán)境不確定性導(dǎo)致組織無法獲知某一行為對(duì)效率的影響時(shí)，組織更有可能學(xué)習(xí)和模仿其他組織以獲取相關(guān)信息。一般來說，在一個(gè)連續(xù)的決策模型中，每個(gè)理性的決策制定者都會(huì)關(guān)注由先前決策制定者所制定的決策并據(jù)此做出自己的決策，這是因?yàn)槠渌臎Q策者可能有一些對(duì)其來說很重要的信息。這就是模仿行為，也稱“羊群行為”。作為組織形態(tài)的一種，行政組織同樣具有投資“羊群行為”的可能，比如模仿別的官員的“為官之道”。Haunschild ＆ Miner 在1997年首次將模仿規(guī)則分成三大類——頻率模仿（“大多數(shù)做，我也做”）、特征模仿（“某一類型的組織做，我也做”）和結(jié)果模仿（“結(jié)果好的做，我也做”）。每種模仿規(guī)則都有正向功效和負(fù)向功效之分。相較于企業(yè)組織之間競(jìng)爭(zhēng)擇優(yōu)的正向模仿功效，行政組織及其人員之間的模仿行為更趨向于某種機(jī)會(huì)主義或投機(jī)取巧，與模仿的本質(zhì)內(nèi)涵相悖逆，表現(xiàn)為一種負(fù)向功效。這種負(fù)向模仿行為在實(shí)踐中極易滋生行政“不作為亂作為”現(xiàn)象。由此，導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的模仿行為悖逆變量主要可以從頻率模仿悖逆、特征模仿悖逆和結(jié)果模仿悖逆三個(gè)方面來觀測(cè)。

（五）認(rèn)知能力低下

制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，制度的認(rèn)知范疇是指某種廣泛共享的認(rèn)知結(jié)構(gòu)，就是憑借這種認(rèn)知結(jié)構(gòu)，特定組織領(lǐng)域的行動(dòng)者得以理解他們的世界。簡(jiǎn)言之，這是一種被認(rèn)為是理所當(dāng)然的、用于判斷的普遍信仰體系。認(rèn)知或制度的相似性使得組織之間的交易變得更加容易，并且被認(rèn)為是合法和有信譽(yù)的。同樣，能力模型理論認(rèn)為，不同的層級(jí)所具備的能力是不同的，尤其在科層制中，基層、中層、高層人員所具備的能力迥然不同。因此，對(duì)不同層級(jí)的能力內(nèi)涵需要正確認(rèn)知。在行政活動(dòng)中，行政人員的認(rèn)知能力對(duì)于行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)至關(guān)重要。認(rèn)知模糊、能力低下，是導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的重要根源之一。一般來說，公務(wù)員的認(rèn)知能力主要包括社會(huì)認(rèn)知（對(duì)復(fù)雜社會(huì)環(huán)境的認(rèn)知）、職業(yè)認(rèn)知（對(duì)職業(yè)歸屬的認(rèn)知）和自我認(rèn)知（對(duì)“人職匹配”的認(rèn)知）等三種能力。因此，導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的認(rèn)知能力低下變量也主要可以從這三個(gè)方面來觀測(cè)。

（六）組織文化落后

組織文化是組織軟實(shí)力的重要體現(xiàn)，其先進(jìn)落后與否對(duì)組織目標(biāo)實(shí)現(xiàn)具有重要的影響。為了與前述規(guī)章制度（制度文化的載體）相區(qū)別，這里的組織文化側(cè)重于理念或觀念文化。制度經(jīng)濟(jì)學(xué)理論認(rèn)為，組織文化落后抑或差距，不僅會(huì)產(chǎn)生與信息收集和溝通相關(guān)的額外成本，使內(nèi)化變得困難，而且會(huì)阻礙組織的慣例化運(yùn)行。在行政活動(dòng)領(lǐng)域，落后的組織文化主要表現(xiàn)為官僚主義、政府本位與權(quán)力本位，它們是與民本位、社會(huì)本位、權(quán)利本位等現(xiàn)代行政理念根本對(duì)立的。這些落后的組織文化極易腐蝕行政人員，使其產(chǎn)生“做官當(dāng)老爺”、“官貴民賤”、“人治”等不良思想和作風(fēng)，進(jìn)而滋生“不作為亂作為”的行為。據(jù)此，導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的組織文化落后變量主要可以從官僚主義、政府本位與權(quán)力本位三個(gè)方面來觀測(cè)。

行政“不作為亂作為”現(xiàn)象解析：基于制度分析的視角

通過運(yùn)用QSR NVivo 10對(duì)行政“不作為亂作為”的文本分析，發(fā)現(xiàn)導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的制度變量并不均衡。具體而言，本文的研究發(fā)現(xiàn)主要包括以下四個(gè)方面。

（一）精神懈怠是行政“不作為亂作為”現(xiàn)象產(chǎn)生的最主要根源

“精神懈怠”的“材料來源”和“參考點(diǎn)”是所有節(jié)點(diǎn)中最多的。材料文本數(shù)量中超過一半都有“精神懈怠”的相關(guān)報(bào)道。諸如“有些黨員干部甘當(dāng)‘南郭先生’，以規(guī)定多、約束多為借口，怕?lián)L(fēng)險(xiǎn)、怕丟帽子”；“寧肯不干事也要不出事”；“不求有功、但求無過”；“少數(shù)黨員干部甘當(dāng)‘太平官’，工作不在狀態(tài)，進(jìn)取意識(shí)不強(qiáng)”；“工作時(shí)間、工作場(chǎng)所玩手機(jī)，上網(wǎng)瀏覽與工作無關(guān)的網(wǎng)頁”等。可以說，精神懈怠是誘發(fā)行政“不作為亂作為”的溫床，構(gòu)成行政“不作為亂作為”現(xiàn)象發(fā)生的主因。

（二）作風(fēng)漂浮、違規(guī)違法、權(quán)力本位與職業(yè)認(rèn)知能力低下是導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的重要原因

作風(fēng)漂浮、違規(guī)違法、權(quán)力本位與職業(yè)認(rèn)知能力低下等4個(gè)節(jié)點(diǎn)僅次于“精神懈怠”，構(gòu)成行政“不作為亂作為”現(xiàn)象發(fā)生的重要原因?！白黠L(fēng)漂浮”突出表現(xiàn)為“作風(fēng)不實(shí)、推諉扯皮”；“對(duì)重大決策部署‘不落實(shí)’”；“搞‘形象工程’‘政績工程’以及違反八項(xiàng)規(guī)定精神”；“表面認(rèn)真做事，實(shí)則‘出工不出力’”等。“違規(guī)違法”突出表現(xiàn)為“少數(shù)領(lǐng)導(dǎo)干部非法集資、違規(guī)投資入股，獲取不當(dāng)利益”；“一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道違規(guī)濫發(fā)津補(bǔ)貼”；“公務(wù)接待不夠規(guī)范，違規(guī)列支禮品費(fèi)用”等?！皺?quán)力本位”突出表現(xiàn)為“弄虛作假、暗箱操作、吃拿卡要”；“亂檢查、亂收費(fèi)、亂攤派、亂罰款”；“擅自改變辦事程序、增加辦事環(huán)節(jié)、提高辦事門檻”；“暴力執(zhí)法、選擇性執(zhí)法、隨意性執(zhí)法”等?！奥殬I(yè)認(rèn)知能力低下”突出表現(xiàn)為“門好進(jìn)、臉好看、話好聽，事不辦”；“原則性和靈活性把握不好，一說按規(guī)定辦就死搬條條、不講效率，一說限時(shí)辦就違規(guī)操作、不講法規(guī)”；“不比工作比待遇，不比業(yè)務(wù)比關(guān)系，不比成績比資歷”等。

（三）規(guī)章制度滯后與社會(huì)關(guān)系扭曲是誘致行政“不作為亂作為”不可忽略的因素

“規(guī)章制度滯后”所包含的兩個(gè)子節(jié)點(diǎn)“制度規(guī)則滯后”與“執(zhí)行機(jī)制缺失”和“社會(huì)關(guān)系扭曲”所包含的兩個(gè)子節(jié)點(diǎn)“市場(chǎng)交易泛化”與“裙帶關(guān)系盛行”，盡管“材料來源”和“參考點(diǎn)”比較少，但其對(duì)行政“不作為亂作為”的誘發(fā)作用不可忽視?！爸贫纫?guī)則滯后”突出表現(xiàn)為“決策缺乏民主性、科學(xué)性”；“行政審批繁瑣復(fù)雜”；“政府工程項(xiàng)目、資金和資產(chǎn)監(jiān)管缺失”；“干部選拔任用工作不夠規(guī)范”等?！皥?zhí)行機(jī)制缺失”突出表現(xiàn)為“權(quán)責(zé)不清晰、職能交叉，導(dǎo)致一些公務(wù)員互相推諉、踢皮球”；“執(zhí)行干部選拔任用政策不夠嚴(yán)格”；“執(zhí)行機(jī)構(gòu)編制相關(guān)政策不到位，執(zhí)行干部任期和交流制度不夠嚴(yán)格”等?！笆袌?chǎng)交易泛化”突出表現(xiàn)為“內(nèi)外勾結(jié)、謀取私利”；“有的領(lǐng)導(dǎo)干部以權(quán)謀私，直接參與家族企業(yè)經(jīng)營管理和低價(jià)買房”；“有案不立、插手經(jīng)濟(jì)糾紛、量刑畸輕畸重”等。“裙帶關(guān)系盛行”突出表現(xiàn)為“辦‘關(guān)系案’‘人情案’‘金錢案’”；“與民爭(zhēng)利、優(yōu)親厚友”；“有的領(lǐng)導(dǎo)干部通過‘一家兩制’，以較隱蔽的方式實(shí)現(xiàn)利益輸送”等。

（四）“模仿行為悖逆”數(shù)據(jù)缺失并不表明其與行政“不作為亂作為”現(xiàn)象無關(guān)聯(lián)

“模仿行為悖逆”所包含的三個(gè)子節(jié)點(diǎn)“頻率模仿悖逆”、“特征模仿悖逆”與“結(jié)果模仿悖逆”。它們沒有支撐數(shù)據(jù)，這種狀況說明，一方面與企業(yè)等私人部門之間的模仿行為所具有的顯著性作用不同，公共部門之間的模仿行為所發(fā)揮的作用有限，不具有統(tǒng)計(jì)學(xué)意義；另一方面，可能是由于本文研究素材的局限，主要是一些二手的報(bào)道材料，缺失一手的問卷調(diào)查，致使隱蔽的“模仿行為”難以呈現(xiàn)出來。盡管公開的新聞報(bào)道難以獲得有關(guān)行政“不作為亂作為”的“模仿行為”數(shù)據(jù)，但毋庸置疑，行政個(gè)體或組織之間的“模仿行為”是存在的，其中就包括對(duì)行政“不作為亂作為”的模仿。

結(jié)論與建議

行政“不作為亂作為”具有深刻的制度根源，尤其是非正式制度的影響。基于前述研究發(fā)現(xiàn)，防治行政“不作為亂作為”現(xiàn)象的發(fā)生，主要應(yīng)從五個(gè)方面加以應(yīng)對(duì)。

第一，著力推進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工程。職業(yè)道德建設(shè)是靈魂工程，根治行政“不作為亂作為”必須首先加大公務(wù)員職業(yè)道德的系統(tǒng)性建設(shè)。盡管我國在2016年7月頒布了《關(guān)于推進(jìn)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)工程的意見》，從指導(dǎo)思想、基本原則、主要內(nèi)容、保障措施、組織領(lǐng)導(dǎo)等方面對(duì)公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但總體來看仍顯抽象、籠統(tǒng)，缺乏可操作性（如有些規(guī)定“大而空”，沒有程序可言，根本無法實(shí)施），對(duì)防治公務(wù)員精神懈怠、作風(fēng)漂浮、違規(guī)違法等現(xiàn)實(shí)問題不夠有力。我們必須著力從實(shí)際問題入手，制定出切實(shí)可行的公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)方案或配套制度規(guī)范。具體做法為：廣泛開展公務(wù)員職業(yè)道德問題調(diào)研，結(jié)合調(diào)研實(shí)踐組織專家論證并據(jù)此制定各項(xiàng)規(guī)定，使廣大公務(wù)員對(duì)職業(yè)道德建設(shè)的內(nèi)容和目標(biāo)有確切的了解和高度的認(rèn)同。

第二，著力加強(qiáng)行政人員職業(yè)認(rèn)知能力建設(shè)。行政“不作為亂作為”的根源之一就在于行政人員缺乏對(duì)行政工作的職業(yè)歸屬以及不適應(yīng)現(xiàn)代行政管理工作。我們必須著力從增強(qiáng)職業(yè)歸屬感和提高公務(wù)員能力兩方面加強(qiáng)行政人員認(rèn)知能力建設(shè)。具體做法為：從精神和物質(zhì)兩個(gè)層面強(qiáng)化行政人員對(duì)行政管理工作的獲得感，在實(shí)際工作中培養(yǎng)其愛崗敬業(yè)的精神、認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度和主動(dòng)工作的習(xí)慣；從行政層級(jí)和分類指導(dǎo)的角度加強(qiáng)公務(wù)員能力模型建設(shè)，即對(duì)處于不同層級(jí)、服務(wù)不同部門的公務(wù)員給予具有針對(duì)性的能力建設(shè)要求。

第三，著力加強(qiáng)權(quán)力清單制度建設(shè)。誠如“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，權(quán)力沒有邊界、權(quán)力凌駕于法律之上、權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制缺失等也是導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的重要根源。我們必須對(duì)政府及其部門的權(quán)力進(jìn)行全面梳理與合理、合法的界定，壓縮直至消除各種權(quán)力設(shè)租尋租空間。具體做法為：從“依據(jù)關(guān)”、“范圍關(guān)”、“質(zhì)量關(guān)”、“時(shí)限關(guān)”做好政府各部門權(quán)責(zé)清單審核編制工作；加快政府職能轉(zhuǎn)變和簡(jiǎn)政放權(quán)、“放管服”改革，從制度上保證權(quán)力清單建設(shè)的落地生根；將權(quán)力清單工作納入政府或部門的目標(biāo)考核之中，防止權(quán)力清單制度建設(shè)空轉(zhuǎn)或流于形式，跳出放權(quán)與收權(quán)的歷史怪圈。

第四，著力推進(jìn)決策制度、審批制度和干部選任制度改革。決策不科學(xué)、不民主，審批繁瑣復(fù)雜，干部選任不規(guī)范等是導(dǎo)致行政“不作為亂作為”的重要制度根源，我們必須著力填補(bǔ)制度漏洞，推進(jìn)相關(guān)制度改革。具體做法為：建立和完善行政決策公開、決策風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、決策征求意見以及重大行政決策合法性審查、終身責(zé)任追究等制度；著力改變“強(qiáng)審批、弱監(jiān)管”的行政模式，確立“弱審批、強(qiáng)監(jiān)管”的模式，同時(shí)加快“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”抑或“網(wǎng)上政務(wù)超市”建設(shè)，壓縮審批事項(xiàng)，縮短審批環(huán)節(jié)，提高審批效率；堅(jiān)持“德才兼?zhèn)洹⒁缘聻橄取钡挠萌藰?biāo)準(zhǔn)，“注重實(shí)績、群眾公認(rèn)”的原則以及民主推薦和公開選拔相結(jié)合的選任方式，堅(jiān)決杜絕各類“任人唯親”“帶病提拔”等選任弊端，以此進(jìn)一步改革和完善干部選拔任用的考察方式、競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和責(zé)任追究制度。

第五，著力抑制行政活動(dòng)中消極功能的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系。市場(chǎng)交易規(guī)則對(duì)家庭、家族、地方、宗教、同鄉(xiāng)等社會(huì)領(lǐng)域的侵入以及裙帶關(guān)系盛行等對(duì)行政個(gè)體和組織具有重要的影響，是行政“不作為亂作為”的重要誘因。為此，我們必須著力抑制這種消極功能的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，發(fā)揮社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系提升行政服務(wù)和效能的積極或正向功能。矯正“市場(chǎng)交易泛化”與“裙帶關(guān)系盛行”等扭曲的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系，核心是從制度規(guī)范上阻斷公職人員與企業(yè)、親屬等相關(guān)人員之間的利益鏈。具體的做法為：完善公職人員個(gè)人事項(xiàng)報(bào)告配套制度；形成公職人員個(gè)人事項(xiàng)核查、適當(dāng)公示和結(jié)果使用等制度體系；明確對(duì)“關(guān)鍵少數(shù)”公職人員的相應(yīng)規(guī)范制度；規(guī)范公職人員離職或退休后到企業(yè)任職相關(guān)制度；建構(gòu)以法律為基礎(chǔ)、以道德為約束，具有廣泛的社會(huì)開放性和高度的現(xiàn)代民主性的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)關(guān)系的準(zhǔn)則。