“一帶一路”倡議是以習(xí)近平同志為核心的黨中央審時度勢，應(yīng)對國內(nèi)外環(huán)境的重大變化，統(tǒng)籌國際、國內(nèi)兩個大局做出的一項重大決策。對外援助和開發(fā)合作是“一帶一路”建設(shè)的重要手段，我國未來的對外援助和開發(fā)合作重點也將圍繞“一帶一路”建設(shè)提出的“五通”“六廊六路、多國多港”等新的合作領(lǐng)域和布局展開。本研究在總結(jié)我國對外援助和開發(fā)合作發(fā)展現(xiàn)狀和體系建設(shè)進展的基礎(chǔ)上，探討了對外援助和開發(fā)合作在支撐“一帶一路”建設(shè)上存在的若干問題，從制定戰(zhàn)略、統(tǒng)籌管理、融資支撐、帶動貿(mào)易和商業(yè)投資、改善全球治理、推動軟實力輸出等方面提出了對外援助和開發(fā)合作支撐“一帶一路”建設(shè)的策略。

我國對外援助和開發(fā)合作支撐“一帶一路”建設(shè)進展

我國的對外援助已經(jīng)走過了60多年的發(fā)展歷史，形成了比較成熟的運作模式，同時開發(fā)合作體系也在形成之中。2013年提出“一帶一路”倡議后，我國對沿線國家的援助，以及與沿線國家開展的開發(fā)合作也在不斷增加。

（一）對外援助規(guī)模迅速擴大，開發(fā)性金融在“一帶一路”沿線國家的融資力度不斷加強

2005年以來，我國援外資金規(guī)模快速增長，2015年達到534.37億元，年均增長19%。隨著優(yōu)惠貸款援助金額的持續(xù)快速增長，其在我國對外援助中的地位也不斷上升。1996年，中國進出口銀行優(yōu)惠貸款占我國對外援助總額的5.6%，2012年占比超過50%，2015年這一比重上升至63.4%。為支持開發(fā)合作項目建設(shè)，我國發(fā)起設(shè)立了13個新的開發(fā)性金融機構(gòu)和平臺，包括絲路基金、亞投行、金磚國家開發(fā)銀行、各類雙多邊產(chǎn)能合作基金、發(fā)展基金、投資合作基金等，資金規(guī)模達3300億美元。

（二）對外援助和國際產(chǎn)能合作管理體系基本形成，政策性金融、開發(fā)性金融和商業(yè)金融共同支撐“一帶一路”建設(shè)投融資體系初步形成

長期以來，我國已形成了以商務(wù)部牽頭，各部委參加的對外援助管理體系。隨著國際產(chǎn)能合作的快速興起，形成了國家發(fā)改委牽頭，商務(wù)部、外交部、財政部、國家開發(fā)銀行、進出口銀行共同參與的國際產(chǎn)能合作管理體系。由于對開發(fā)合作項目沒有明確的界定，開發(fā)合作項目往往是作為國際產(chǎn)能合作項目與商業(yè)性項目進行共同管理的。同時，我國已形成了政策性金融、開發(fā)性金融和商業(yè)金融共同支撐“一帶一路”框架下的對外援助和開發(fā)合作的投融資體系。此外，為支撐“一帶一路”建設(shè)，中國信保形成了較為完備的保險產(chǎn)品體系，包括支持產(chǎn)品“走出去”的短期出口信用保險和海外租賃保險、支持工程“走出去”的中長期出口信用保險和特險，以及支持資本“走出去”的股權(quán)投資保險和債權(quán)投資保險。

我國對外援助和開發(fā)合作在支撐“一帶一路”建設(shè)上存在的問題

（一）對外援助和開發(fā)合作戰(zhàn)略重點不清晰，對“一帶一路”建設(shè)支撐不足

雖然我國對外援助規(guī)?？焖贁U大，但相對于以歐亞大陸為重點的“一帶一路”戰(zhàn)略構(gòu)想而言，我國的對外援助資源在區(qū)域投放上存在一定程度的“錯位”。據(jù)2014年發(fā)布的《中國的對外援助》數(shù)據(jù)，2010—2012年，我國對外援助資金的51.8%投向非洲，30.5%投向亞洲，歐洲12國所占份額只有1.7%。對于“一帶一路”建設(shè)的核心板塊——中亞地區(qū)，我國目前并無獨立的援助戰(zhàn)略。同時，我國在對外援助中比較重視經(jīng)濟基礎(chǔ)設(shè)施和生產(chǎn)性項目，技術(shù)標準輸出、政策對接、技術(shù)培訓(xùn)、文化傳播等“軟實力”建設(shè)項目還未得到足夠的重視。2010—2012年，成套項目和物資援助占我國對外援助資金的比重接近90%，而技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、派遣志愿者等對“人”的援助所占比重不到10%。

（二）對外援助和開發(fā)合作定位交叉，各自為戰(zhàn)，沒有形成整體合力

近年來已經(jīng)有了一些援助與開發(fā)合作協(xié)同進行的成功實踐。如中巴經(jīng)濟走廊交通基礎(chǔ)設(shè)施“兩大兩小”項目，通過“兩小”項目融資模式由“兩優(yōu)”轉(zhuǎn)變?yōu)闊o償援助（國際機場）和無息貸款（疏港公路），融資綜合利率得以有效降低，形成了援助與開發(fā)合作的協(xié)同效應(yīng)。但在實踐中也存在一些應(yīng)屬于開發(fā)合作的單個項目演變成為援助項目。大量開發(fā)合作項目進入援助項目軌道，一方面，擠占了大量援助資金，導(dǎo)致真正需要以援助方式實施的項目難以上馬；另一方面，援助項目捆綁的商業(yè)合作內(nèi)容大幅減少，也限制了原本可以開展后續(xù)商業(yè)合作項目的發(fā)展空間。

同時，在很多重要的開發(fā)合作項目建設(shè)上，對外援助并沒有起到相應(yīng)的配套支撐作用。究其原因，目前我國以商務(wù)部主導(dǎo)，涉及商務(wù)部、外交部、財政部等33個中央部委機構(gòu)，以及地方省市商務(wù)部門、駐外使領(lǐng)館等的援外管理體系龐大繁雜，效率不高。除商務(wù)部外，外交部、發(fā)改委、教育部、衛(wèi)生部等部門都從各自分管的領(lǐng)域出發(fā)制定援助方案和任務(wù)，這就減弱了我國援助的整體效應(yīng)和服務(wù)于“一帶一路”建設(shè)的效果，影響了對外援助的有效性。

（三）開發(fā)性金融在支撐“一帶一路”建設(shè)上門檻較高，過于追求投資回報

雖然國家層面成立了許多投融資平臺支持“一帶一路”建設(shè)，國家開發(fā)銀行、進出口銀行和中國信保也加大了支持力度，但國開行和進出口銀行審批程序多，貸款資金規(guī)模較小，對項目貸款抵押門檻很高，一般的企業(yè)很難得到貸款支持。而新興開發(fā)性金融平臺對具有戰(zhàn)略意義的開發(fā)合作項目支撐能力不足。中非基金、中拉基金、中阿基金等主權(quán)投資基金市場化程度不高，一般企業(yè)難以獲得支持，很多企業(yè)甚至沒有聽說過這些基金的存在。以服務(wù)“一帶一路”倡議為使命成立的絲路基金，與其他雙多邊合作基金一樣，將基金自身的經(jīng)濟效益放在首位，在擠占商業(yè)資本發(fā)展空間的同時，也導(dǎo)致戰(zhàn)略性項目缺少資金支持的尷尬局面。

地方設(shè)立的“一帶一路”投資基金同樣存在過于追求項目投資回報的問題，部分省份設(shè)立的“一帶一路”投資基金由于大部分來自社會募集，對項目營利性的要求較高，導(dǎo)致支持的項目與“一帶一路”建設(shè)沒有任何關(guān)系。此外，中國信保的承保重點一直是短期出口信用保險和中長期出口信用保險，對海外開發(fā)合作項目的關(guān)注較少。雖然中國信保承保的海外投資保險金額呈上升趨勢，但其占年度總承保金額的比例仍舊很小。

“一帶一路”建設(shè)背景下我國對外援助和開發(fā)合作推進策略

我國需要根據(jù)綜合實力提升進程調(diào)整國家戰(zhàn)略，針對“一帶一路”倡議重點和實施路徑，探索創(chuàng)新對外援助和開發(fā)合作方式，最大限度地提高對外援助效率，提升開發(fā)合作水平，更加有力地支撐“一帶一路”建設(shè)。

（一）制定支撐“一帶一路”建設(shè)的差別化對外援助和開發(fā)合作戰(zhàn)略

在中巴經(jīng)濟走廊方向，開展以瓜達爾港為核心的基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和產(chǎn)能合作是合作重點，應(yīng)重點以開發(fā)合作方式推動瓜達爾港、中巴鐵路等基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，創(chuàng)新不同類型援外資金和開發(fā)性金融組合使用以降低項目貸款利率，對于極具戰(zhàn)略意義的項目也可采用無償援助方式予以支持，并加大對巴基斯坦的教育、醫(yī)療、供水等民生設(shè)施、技術(shù)和人力資源培訓(xùn)的對外援助力度。

在中國-中亞-西亞經(jīng)濟走廊方向，對于伊朗、土耳其、土庫曼斯坦等重點國家和能源資源類重點項目盡量采取商業(yè)投資模式推進，只對對我國獲取能源資源具有戰(zhàn)略意義的基礎(chǔ)設(shè)施項目采取開發(fā)合作方式，并支持相關(guān)企業(yè)在能源資源開發(fā)地區(qū)實施民生項目援助。在中國-中南半島經(jīng)濟走廊方向，注重發(fā)揮鐵路、公路等開發(fā)合作項目對商業(yè)投資的先導(dǎo)作用，并加大對老撾、柬埔寨等重點國家促貿(mào)援助力度。在孟中印緬經(jīng)濟走廊方向，積極對孟、緬進行發(fā)展援助，并以緬甸為重點國家實施一批“軟援助”項目，在宗教和民族文化交流、醫(yī)療衛(wèi)生、人才培訓(xùn)等領(lǐng)域加大援助力度。

在中國-蒙古國-俄羅斯經(jīng)濟走廊方向上，重點以開發(fā)合作方式建設(shè)聯(lián)通我國與俄羅斯、蒙古國資源能源富集地區(qū)的交通基礎(chǔ)設(shè)施項目。加強與俄羅斯在中亞地區(qū)在開發(fā)合作項目上的三方合作。在新亞歐大陸橋經(jīng)濟走廊方向上，重點加強與哈薩克斯坦在礦業(yè)、交通、能源等領(lǐng)域的開發(fā)合作，對中歐班列途經(jīng)的重點國家如哈薩克斯坦、白俄羅斯、波蘭，重點對我國具有技術(shù)優(yōu)勢的行業(yè)開展技術(shù)合作援助和受援國政府官員人力資源援助。對于“海上絲綢之路”重點方向和國家，重點是運用海上合作基金等投融資平臺，以開發(fā)合作方式積極推進沿線各港口和疏港交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并在電子商務(wù)、改進通關(guān)制度等海上通航能力建設(shè)方面對重點國家開展援助。

（二）在項目建設(shè)上統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對外援助和國際產(chǎn)能合作兩大體系

近期，應(yīng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)對外援助和國際產(chǎn)能合作（目前開發(fā)合作是在國際產(chǎn)能合作體系下進行的）兩大管理機構(gòu)，由國家發(fā)改委、外交部、商務(wù)部共同牽頭成立部際協(xié)調(diào)機制，統(tǒng)一研究部署支撐“一帶一路”建設(shè)的對外援助和開發(fā)合作相關(guān)戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策和任務(wù)，中遠期可考慮構(gòu)建由“中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組-國家發(fā)展合作委員會-中國國際發(fā)展合作署”構(gòu)成的國際發(fā)展合作“決策-管理-執(zhí)行”體系。中國國際發(fā)展合作署根據(jù)國際發(fā)展合作總體戰(zhàn)略和規(guī)劃編制地區(qū)和國別合作實施方案、行動計劃并組織實施，負責(zé)境外國情民情調(diào)查、項目信息采集收集、專業(yè)技術(shù)人員選派、具體項目實施和項目現(xiàn)場管理等。積極與“一帶一路”沿線國家對接對外援助和開發(fā)合作項目建設(shè)需求，代表政府參與雙多邊發(fā)展合作事務(wù)，協(xié)調(diào)政府部門、企業(yè)、非政府組織、行業(yè)協(xié)會等。

（三）構(gòu)建支撐“一帶一路”建設(shè)的開發(fā)性金融體系

一是以絲路基金、中非發(fā)展基金等框架構(gòu)建我國開發(fā)性基金體系，明確各基金的直接投資區(qū)域和領(lǐng)域、有償無償比例、投資合作方式等，為符合國家戰(zhàn)略的企業(yè)海外項目或子公司提供股權(quán)或準股權(quán)融資。調(diào)整絲路基金目前確定的商業(yè)性投資基金定位，加大對戰(zhàn)略性項目的支持力度。促進多邊雙邊投資基金與國內(nèi)證券機構(gòu)加強合作，形成境外投資“基金+證券”的直接融資支持體系。

二是以國家開發(fā)銀行、亞投行、金磚國家開發(fā)銀行等構(gòu)建我國主導(dǎo)的開發(fā)性銀行體系。綜合運用外匯儲備、財政預(yù)算資金、發(fā)行金融債券等方式，合理增資雙多邊國際開發(fā)性金融機構(gòu)，推動國內(nèi)政策性銀行、國有商業(yè)性銀行加強與亞投行等雙邊多邊機構(gòu)合作，參與其聯(lián)合貸款等。積極引導(dǎo)亞投行等多邊開發(fā)性金融機構(gòu)對我國戰(zhàn)略利益所在的國家、區(qū)域和項目進行投資。

三是健全中國進出口銀行資本補充機制，強化對外投資信貸配套服務(wù)，拓展其對外直接信貸業(yè)務(wù)，牽頭銀團、協(xié)調(diào)貸款業(yè)務(wù)，發(fā)展成為綜合服務(wù)于對外貿(mào)易與投資的政策性銀行。推動開發(fā)性金融、政策性金融、商業(yè)性金融共同為對外援助和開發(fā)合作捆綁性項目提供融資，降低項目貸款利率。

四是以中國出口信用保險公司為基礎(chǔ)，通過政策性注資新建或增資業(yè)務(wù)重組，構(gòu)建政策性海外投資保險（擔(dān)保）公司集團。依法拓展中國出口信用保險公司境外投資保險業(yè)務(wù)。推進政策性“信用+保險”合作，為債務(wù)、信貸等信用風(fēng)險提供擔(dān)保、保險或再保險服務(wù)。

（四）形成對外援助和開發(fā)合作推動貿(mào)易和商業(yè)投資進而推動人民幣國際化促進機制

把對外援助和開發(fā)合作與對外貿(mào)易結(jié)合起來，提高促貿(mào)援助規(guī)模，擴大對受援國的進口，改善與受援國的商品貿(mào)易結(jié)構(gòu)，進一步提高服務(wù)貿(mào)易如技術(shù)服務(wù)貿(mào)易和教育服務(wù)貿(mào)易在受援國的比重，逐步在對外援助和開發(fā)合作項目中附帶一定購買條款，提高開發(fā)合作項目中采用我國生產(chǎn)的材料和設(shè)備比重。把對外援助、開發(fā)合作與對外直接投資結(jié)合起來，對于中國對外直接投資規(guī)模較小的東道國，適當(dāng)加大援助力度，吸引更多的中國企業(yè)進入。

同時，推動受援國和開發(fā)合作東道國政府及機構(gòu)在我國境內(nèi)發(fā)行以人民幣計價的債券，適當(dāng)降低受援國和東道國機構(gòu)在境內(nèi)發(fā)行人民幣債券的政策門檻。鼓勵國際援建和開發(fā)合作項目以人民幣簽約，大力鼓勵與援建項目和開發(fā)合作項目有關(guān)的貿(mào)易投資合同以人民幣計價結(jié)算，對以人民幣計價結(jié)算的援外合同項目予以適當(dāng)財稅補貼，對相關(guān)企業(yè)實施稅收優(yōu)惠。加快建設(shè)人民幣跨境支付體系，支持鼓勵我國金融機構(gòu)在受援地區(qū)和開發(fā)合作項目實施地區(qū)開設(shè)分支機構(gòu)，為當(dāng)?shù)厝嗣駧沤Y(jié)算和支付清算提供服務(wù)。

（五）以對外援助和開發(fā)合作拓展和提高我國參與全球治理的廣度和深度

以對外援助和開發(fā)合作作為與發(fā)展中國家重要的合作手段，豐富南南合作的內(nèi)容，拓展南南合作方式，不斷提升南南合作層級，使其在國際發(fā)展議題乃至全球治理中的作用更加顯著。同時，在G20、上海合作組織、東盟“10+1”等合作框架內(nèi)提出基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通、自貿(mào)區(qū)建設(shè)、國際產(chǎn)能合作等議題，以亞投行、金磚國家開發(fā)銀行為支撐，提升我國在全球基礎(chǔ)設(shè)施公共產(chǎn)品和金融產(chǎn)品提供等方面的話語權(quán)，并適時拓展亞投行、金磚國家開發(fā)銀行業(yè)務(wù)范圍，吸納各國捐款推動亞洲國家開展減貧、疾病防控、教育、環(huán)境保護等援助項目。利用聯(lián)合國開發(fā)計劃署、糧食計劃署、世界銀行和其他地區(qū)性開發(fā)機構(gòu)的多邊平臺，探索采取定向捐贈、股權(quán)融資、信托基金、聯(lián)合培訓(xùn)等方式參與多邊發(fā)展援助，開展援外國際合作和三方合作，增加國際公共產(chǎn)品供給。積極支持并參與亞洲開發(fā)銀行、非洲開發(fā)銀行等地區(qū)性金融機構(gòu)的發(fā)展籌資，以規(guī)避一些不必要的風(fēng)險。

（六）結(jié)合開發(fā)合作調(diào)整援助結(jié)構(gòu)、領(lǐng)域和主體推動“軟實力”輸出

以服務(wù)開發(fā)合作項目為目標，以增強受援國發(fā)展能力為重點，積極調(diào)整對外援助結(jié)構(gòu)和領(lǐng)域，加大與開發(fā)合作項目相關(guān)的公共設(shè)施項目的對外援助規(guī)模和力度，以民用公共設(shè)施援助為重點，綜合運用技術(shù)、人力資源、醫(yī)療、志愿者援助等方式，協(xié)助東道國政府妥善解決開發(fā)合作項目實施地區(qū)的民生問題。減少對受援國政府“樓堂館所”項目的援助，把國情調(diào)查、戰(zhàn)略規(guī)劃、先進適用技術(shù)示范、能力建設(shè)和人力資本開發(fā)項目作為援助的重點。通過派遣政府顧問和專家，提供規(guī)劃方案和技術(shù)指導(dǎo)等，從政策源頭引領(lǐng)雙方合作方向。提高對開發(fā)合作項目所在東道國和地區(qū)線上線下媒體、NGO組織、官方和民間智庫的援助規(guī)模和力度，引導(dǎo)當(dāng)?shù)孛襟w、研究機構(gòu)和民間組織對我國開發(fā)合作和商業(yè)投資項目進行正面報道，并提供有利于我國項目實施的研究成果。借鑒世界上主要援助國援助主體結(jié)構(gòu)多元化框架，推動我國對外援助的主體由中央政府單一主體逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)檎?、企業(yè)、慈善機構(gòu)、個人等多元主體，甚至可與開發(fā)合作項目東道國和當(dāng)?shù)仄髽I(yè)、民間組織和慈善機構(gòu)共同組成援助方。