王磊 曲兵

[內(nèi)容提要] 自1998年《貝爾法斯特協(xié)定》簽署以來(lái)，北愛(ài)爾蘭社會(huì)整體上保持了和平穩(wěn)定的局面，社會(huì)生活回歸到正常狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)實(shí)現(xiàn)了繁榮增長(zhǎng)。20年和平局面的實(shí)現(xiàn)，得益于英國(guó)、愛(ài)爾蘭、美國(guó)和歐盟等利益攸關(guān)方為落實(shí)《貝爾法斯特協(xié)定》而做出的持續(xù)努力。但是，北愛(ài)和平并非坦途，仍面臨英國(guó)脫歐等多重挑戰(zhàn)。總體而言，北愛(ài)和平進(jìn)程的實(shí)踐為其他沖突地區(qū)解決類(lèi)似問(wèn)題提供了有益參考。

1998年4月10日，北愛(ài)爾蘭(以下簡(jiǎn)稱“北愛(ài)”)和平進(jìn)程取得重大突破，?本文得到“四川大學(xué)中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)研究專(zhuān)項(xiàng)項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)skgb201406)資助”，特此致謝。英國(guó)政府、愛(ài)爾蘭政府及北愛(ài)主要政黨共同簽署了《貝爾法斯特協(xié)定》。[注]天主教徒稱之為《受難日協(xié)定》(Good Friday Agreement)，新教徒稱之為《貝爾法斯特協(xié)定》(Belfast Agreement)。鑒于該協(xié)定在聯(lián)合國(guó)備案的名稱為《貝爾法斯特協(xié)定》，本文統(tǒng)稱為《貝爾法斯特協(xié)定》，或簡(jiǎn)稱為“和平協(xié)定”。該協(xié)定結(jié)束了北愛(ài)30多年的沖突與動(dòng)蕩，開(kāi)啟了北愛(ài)和平的新篇章。該協(xié)定簽署20年來(lái)，北愛(ài)地區(qū)總體上維持了和平穩(wěn)定的局面，社會(huì)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展?，F(xiàn)有國(guó)內(nèi)的研究成果多是分析《貝爾法斯特協(xié)定》是如何達(dá)成的，但對(duì)于協(xié)定達(dá)成之后北愛(ài)和平的發(fā)展?fàn)顩r缺乏梳理與總結(jié)。[注]國(guó)內(nèi)研究成果不多，主要有許彩麗：“英國(guó)北愛(ài)爾蘭政策研究：1968-1998年”，南京大學(xué)，博士學(xué)位論文，2006年；王釗：“從‘桑寧代爾’到‘貝爾法斯特’：淺析北愛(ài)爾蘭三個(gè)協(xié)和主義協(xié)議”，北京外國(guó)語(yǔ)大學(xué)，碩士學(xué)位論文，2007年；劉金源：“布萊爾當(dāng)政后的北愛(ài)爾蘭和平進(jìn)程”，《世界民族》，2005年第1期；郭家宏：“民族、宗教與20世紀(jì)愛(ài)爾蘭問(wèn)題”，《史學(xué)月刊》，2004年第2期。國(guó)外相關(guān)研究側(cè)重反思，主要成果有：Frank Louis Rusciano, World Opinion and the Northern Ireland Peace Process, London: Palgrave Macmillan, 2016; John Nagle, “Between Conflict and Peace: An Analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement,” Parliamentary Affairs, Volume 71, Issue 2, 2018.本文嘗試探討《貝爾法斯特協(xié)定》簽署20年來(lái)北愛(ài)和平協(xié)定落實(shí)的成就及原因，分析和平進(jìn)程面臨的挑戰(zhàn)，進(jìn)而反思北愛(ài)維系和平的經(jīng)驗(yàn)對(duì)其他國(guó)家和地區(qū)化解沖突的啟示意義。

一

《貝爾法斯特協(xié)定》簽署20年來(lái)，北愛(ài)地區(qū)鑄劍為犁，維持了和平穩(wěn)定的局面。和平促進(jìn)了北愛(ài)社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，同時(shí)為其他國(guó)家和地區(qū)有效應(yīng)對(duì)暴力沖突提供了范例?？傮w上看，北愛(ài)和平的成果來(lái)之不易，有其明顯特點(diǎn)。

第一，暴力活動(dòng)大幅減少。1969年到1998年的30年間，北愛(ài)的暴力沖突共導(dǎo)致近3500人死亡，其中超過(guò)半數(shù)是平民。[注]“Deaths in Each Year of the ‘Troubles’1969-1998,” http://www.wesleyjohnston.com/users/ireland/past/troubles/deaths-by-year.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月1日)在暴力沖突最激烈的時(shí)期，約有3萬(wàn)名英軍在北愛(ài)各地巡邏，維持治安。而和平協(xié)定簽署以來(lái)，北愛(ài)沖突各方實(shí)現(xiàn)了?；?，路障撤除，英軍從2007年7月開(kāi)始撤離，整個(gè)社會(huì)回歸正常狀態(tài)。暴力沖突導(dǎo)致的死亡率因此大幅下降。據(jù)統(tǒng)計(jì)，1998年4月至2018年4月，與暴力沖突有關(guān)的實(shí)際死亡者為158人。有學(xué)者估計(jì)，如果1998年后北愛(ài)的沖突繼續(xù)，可能會(huì)有2400多人喪生。[注]Steven McCaffery, “Key Legacy of Good Friday Agreement: Lives Saved,” https://www.thedetail.tv/articles/the-legacy-of-the-good-friday-agreement-how-the-peace-dividend-has-saved-lives.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月13日)2015年10月，英國(guó)安全部門(mén)的調(diào)查報(bào)告顯示，北愛(ài)主要的準(zhǔn)軍事組織仍然存在，但都承諾以和平方式展開(kāi)活動(dòng)。

第二，經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展。社會(huì)的穩(wěn)定為英國(guó)中央政府和北愛(ài)地方政府關(guān)注民生議題提供了政治空間，使他們有更多精力投入到教育、就業(yè)、養(yǎng)老金及環(huán)境等與北愛(ài)民眾日常生活息息相關(guān)的領(lǐng)域。外國(guó)投資者看到了和平帶來(lái)的新機(jī)遇，在和平協(xié)定簽署后不久，美國(guó)丹佛一家公司宣布在貝爾法斯特建立一個(gè)電話服務(wù)中心，提供900個(gè)工作崗位。[注]William J. Clinton, “Why the Good Friday Agreement Is Working,” Belfast Telegraph, October 19, 2000.在20年的時(shí)間里，貝爾法斯特從“戰(zhàn)區(qū)”搖身一變成了科技中心。這里如今擁有很多工作機(jī)會(huì)，還能為勞動(dòng)者提供高標(biāo)準(zhǔn)的生活品質(zhì)，因而吸引了大批外籍人士和大企業(yè)紛至沓來(lái)。[注]David Elliott, “A Cheaper Alternative to London? ” http://www.bbc.com/capital/story/20170926-a-cheaper-alternative-to-london.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年10月25日)相對(duì)安定的環(huán)境也吸引了大批游客，帶動(dòng)了北愛(ài)旅游業(yè)的發(fā)展。2017年10月，知名旅游指南《孤獨(dú)星球》將貝爾法斯特及北愛(ài)的“巨人之路”景區(qū)評(píng)為2018年全球最佳旅行地區(qū)。廣受歡迎的電視劇《權(quán)力的游戲》將北愛(ài)作為重要拍攝基地，帶動(dòng)了北愛(ài)的電影產(chǎn)業(yè)，2011～2013年電影業(yè)帶來(lái)了4億美元的稅收。[注]“Sharing the UK’s Northern Ireland Experience: 2nd Secretary Thomas Phipps Speech,” https://www.gov.uk/government/speeches/sharing-the-uks-northern-ireland-experience-2nd-secretary-thomas-phipps-speech.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年10月25日)

第三，開(kāi)放邊界得以實(shí)現(xiàn)。1923年，英國(guó)和愛(ài)爾蘭設(shè)立了“共同旅行區(qū)”，北愛(ài)爾蘭和愛(ài)爾蘭之間人員可以自由往來(lái)。但在20世紀(jì)70年代至90年代的“動(dòng)亂”(“The Troubles”)時(shí)代，英軍執(zhí)行嚴(yán)格的邊界控制，關(guān)閉了200多條穿越邊界的小路，設(shè)置了鐵絲網(wǎng)、觀察哨等物理障礙。邊界地區(qū)變得極度危險(xiǎn)，準(zhǔn)軍事組織常向邊界沿線的安全設(shè)施及人員發(fā)動(dòng)襲擊。1993年，歐盟創(chuàng)立單一市場(chǎng)，成員國(guó)內(nèi)部消除邊界，但英國(guó)設(shè)置的安全檢查站阻礙了人員及貨物的自由流動(dòng)。直到《貝爾法斯特協(xié)定》簽署，這條500公里長(zhǎng)的邊界才真正變成“開(kāi)放邊界”(也稱“無(wú)形邊界”)。北愛(ài)和平使跨邊界旅行人數(shù)大量增加——每天有3萬(wàn)人跨境工作、上學(xué)或就醫(yī)，每月有180萬(wàn)輛汽車(chē)穿越邊界。[注]EtainTanam, “Brexit and British-Irish Relations,” The RUSI Journal, Volume 163, Issue 3, 2018, pp. 2-7.原材料和制成品的越界運(yùn)輸不受任何限制。很多農(nóng)場(chǎng)主在北愛(ài)養(yǎng)牛、擠奶，運(yùn)到愛(ài)爾蘭共和國(guó)加工成奶制品，再銷(xiāo)往北愛(ài)。

第四，國(guó)際形象大為改觀。暴力沖突不斷的北愛(ài)曾經(jīng)是英國(guó)沉重的包袱，是其國(guó)際形象的“負(fù)資產(chǎn)”。而20年來(lái)北愛(ài)和平的成就，使得英國(guó)治理北愛(ài)的經(jīng)驗(yàn)成為多國(guó)學(xué)習(xí)的榜樣，如今的北愛(ài)成為英國(guó)對(duì)外宣傳“軟實(shí)力”的名片。美國(guó)前國(guó)務(wù)卿希拉里·克林頓夸贊說(shuō)：“對(duì)全世界而言，北愛(ài)都是一個(gè)榜樣，即使是最持久的對(duì)手為了共同的更大的善也能克服分歧攜手合作?！盵注]John Nagle, “Between Conflict and Peace: An Analysis of the Complex Consequences of the Good Friday Agreement,” Parliamentary Affairs, Volume 71, Issue 2, 2018, pp. 395-396.面臨類(lèi)似問(wèn)題困擾的國(guó)家主動(dòng)到英國(guó)“取經(jīng)”，如在2002年6月，以色列和巴勒斯坦秘密在英國(guó)舉行高層會(huì)談，參與北愛(ài)和平進(jìn)程的愛(ài)爾蘭共和軍領(lǐng)導(dǎo)人馬丁·麥吉尼斯等也到場(chǎng)，向巴以雙方推廣北愛(ài)和平經(jīng)驗(yàn)，為當(dāng)時(shí)沉寂了一年多的巴以和談提供了動(dòng)力。[注]“Secret Middle East Talks in Britain,” https://www.theguardian.com/world/2002/jun/01/northernireland.israel3.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月18日)在斯里蘭卡和平進(jìn)程中，多種緩和沖突的機(jī)制都未能奏效。斯里蘭卡沖突各方代表赴北愛(ài)學(xué)習(xí)和平經(jīng)驗(yàn)，重點(diǎn)考察北愛(ài)成功解決沖突的制度因素以及斯里蘭卡可以學(xué)習(xí)的政策經(jīng)驗(yàn)。他們認(rèn)識(shí)到，斯里蘭卡的問(wèn)題主要在于“權(quán)力分享”計(jì)劃未能真正落實(shí)。[注]Ayesha Zuhair, “The Power-sharing Experience in Northern Ireland and Sri Lanka,” International Public Policy Review, Vol. 4, No. 1, Sep. 2008, p. 47, 52, 57.《貝爾法斯特協(xié)定》中的制度設(shè)計(jì)也為多方借鑒和仿效。2008年、2010年和2014年，菲律賓政府與棉蘭老島分離勢(shì)力簽署的和平協(xié)定中都體現(xiàn)了“平等尊重”的概念。[注]Peace Agreements Database, https://www.peaceagreements.org/search.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月1日)2016年，哥倫比亞政府與“哥倫比亞革命武裝力量”(FARC)締結(jié)的和平協(xié)定中，突出強(qiáng)調(diào)雙方“一致同意”的重要性。[注]Christine Bell, “The Peace Agreements that Could Help Conflicts Today,”https://www.thebritishacademy.ac.uk/blog/peace-agreements-could-help-conflicts-today.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月16日)

二

北愛(ài)之所以維系了20年的和平局面，原因是多方面的。主要原因在于《貝爾法斯特協(xié)定》的制度設(shè)計(jì)得到普遍認(rèn)可，相關(guān)各方為落實(shí)和平協(xié)定而持續(xù)努力、密切合作。

第一，三大原則奠定和平的基礎(chǔ)。《貝爾法斯特協(xié)定》使沖突雙方認(rèn)識(shí)到，通過(guò)和平手段也可以實(shí)現(xiàn)目標(biāo)，暴力不再是唯一的選擇。協(xié)定本著異中求同、非零和博弈的精神，提出了保障和平的三大重要原則。和平協(xié)定在北愛(ài)爾蘭及愛(ài)爾蘭共和國(guó)的公投中高票通過(guò)[注]在1998年5月舉行的全民公投中，71.1%的北愛(ài)選民以及94.4%的愛(ài)爾蘭選民對(duì)《貝爾法斯特協(xié)定》投了贊成票。，表明這些原則順應(yīng)了民意并得到普遍認(rèn)可。

一是同意(Consent)原則。北愛(ài)沖突的核心是民族主義者(也稱共和派，主要是天主教徒)與聯(lián)合主義者(也稱?；逝?，主要是新教徒)的身份認(rèn)同問(wèn)題：民族主義者希望北愛(ài)與愛(ài)爾蘭共和國(guó)統(tǒng)一，聯(lián)合主義者希望北愛(ài)繼續(xù)留在英國(guó)?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》規(guī)定，北愛(ài)主權(quán)的歸屬取決于北愛(ài)多數(shù)人的意愿：當(dāng)前北愛(ài)多數(shù)選民的意愿是繼續(xù)留在英國(guó)，因此，沒(méi)有多數(shù)選民的同意，“北愛(ài)是英國(guó)的一部分”這一憲法地位不得改變。但是，未來(lái)若民意改變，愛(ài)爾蘭南北統(tǒng)一也是合法的，英、愛(ài)兩國(guó)政府要通過(guò)適當(dāng)?shù)牧⒎ǔ绦蚪o予認(rèn)可。[注]“The Northern Ireland Peace Agreement,” p.3, https://www.taoiseach.gov.ie/eng/Publications/Publications_Archive/Publications_for_1998/NIPeaceAgreement1.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月20日)這一原則既維護(hù)了英國(guó)的主權(quán)，也尊重了愛(ài)爾蘭追求統(tǒng)一的愿望，解決了“非此即彼”的身份認(rèn)同問(wèn)題，沖突各方都可接受。

二是“平等尊重”(Parity of Esteem)原則。北愛(ài)地區(qū)先前的制度設(shè)計(jì)對(duì)新教徒有利，如1921年的《英愛(ài)條約》通過(guò)不公正劃分選區(qū)，使新教徒能長(zhǎng)期掌控北愛(ài)議會(huì)，天主教徒在各方面受到壓制。根據(jù)《貝爾法斯特協(xié)定》，“平等尊重”原則體現(xiàn)為：一方面，尊重政治權(quán)力的平等。北愛(ài)議會(huì)的議員要申明自己是民族主義者、聯(lián)合主義者還是其他身份，在關(guān)鍵性問(wèn)題的決策上實(shí)行“同步多數(shù)”制度(Concurrent Majority)，即法案的通過(guò)不僅需要所有參加投票議員的過(guò)半數(shù)支持，還同時(shí)需要參加投票的聯(lián)合主義和民族主義議員各自過(guò)半數(shù)的同意。[注]“The Northern Ireland Peace Agreement,” p. 7, https://www.taoiseach.gov.ie/eng/Publications/Publications_Archive/Publications_for_1998/NIPeaceAgreement1.pdf.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年7月20日)另一方面，尊重各族群社會(huì)權(quán)利的平等。協(xié)定規(guī)定在北愛(ài)設(shè)立平等委員會(huì)(Equality Commission)，統(tǒng)一負(fù)責(zé)機(jī)會(huì)均等、族群平等以及公平就業(yè)等事務(wù)，確保兩個(gè)族群在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化等方面的平等地位。

三是權(quán)力分享(Power-sharing)原則。與英國(guó)議會(huì)“贏者通吃”的選舉制度以及“兩大黨輪流坐莊”的政治格局不同，北愛(ài)實(shí)施權(quán)力分享，只要放棄使用武力，任何黨派都可以參政，各政黨間既合作又相互牽制。北愛(ài)行政機(jī)構(gòu)[注]中文可稱之為“北愛(ài)爾蘭地方政府”，英文名稱為“Northern Ireland Executive”，法律詞匯為“Executive Committee”。實(shí)行大聯(lián)合政府制，議會(huì)中的最大黨黨魁擔(dān)任首席部長(zhǎng) (First Minister)，而副首席部長(zhǎng) (Deputy First Minister) 須由相對(duì)族群的最大黨出任，兩人權(quán)力相同，共同主導(dǎo)行政機(jī)構(gòu)；北愛(ài)各族群政黨在議會(huì)的席位基于選舉表現(xiàn)，部長(zhǎng)職位根據(jù)各黨的議席來(lái)分配。因此，北愛(ài)的政府是跨黨派、跨族群的聯(lián)合政府。權(quán)力分享原則強(qiáng)制兩大族群的主要政黨共同組建政府，意在將對(duì)手轉(zhuǎn)變?yōu)楹献髡?，結(jié)成“政治命運(yùn)共同體”。

第二，以法治保障和平。不列顛群島有悠久的法治傳統(tǒng)，在和平協(xié)定的落實(shí)中，他們將各方達(dá)成的共識(shí)以法律的形式固定下來(lái)，作為規(guī)范沖突各方的具有約束力的行為準(zhǔn)則。其一，將《貝爾法斯特協(xié)定》法律化。1998年6月3日，愛(ài)爾蘭政府兌現(xiàn)其對(duì)和平協(xié)定的承諾，通過(guò)了《愛(ài)爾蘭憲法第19修正案》，從法律上放棄了對(duì)北愛(ài)的主權(quán)要求。1998年11月19日，英國(guó)政府頒布《北愛(ài)爾蘭法》，使和平協(xié)定的條款成為法律。其二，簽訂一系列后續(xù)協(xié)定。2006年的《圣安德魯協(xié)定》(St Andrews Agreement)與2010年的《希爾斯堡協(xié)定》(Hillsborough Castle Agreement)涉及警務(wù)與司法的權(quán)力下放問(wèn)題，2014年的《斯托蒙大廈協(xié)定》(Stormont House Agreement)與2015年《新開(kāi)始協(xié)定》(Fresh Start Agreement)涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等議題及其實(shí)施措施。其三，通過(guò)反恐立法打擊違反和平協(xié)定的不法行為。英國(guó)相繼頒布了《2000年反恐怖主義法》《2005年防止恐怖主義法》《2006年反恐怖主義法》《2008年反恐怖主義法》以及《2015年反恐怖主義與安全法》等反恐立法，對(duì)威懾和打擊北愛(ài)地區(qū)的暴力恐怖活動(dòng)提供了法律依據(jù)。

第三，多方合作與國(guó)際支持。允許北愛(ài)沖突相關(guān)各方參與到和平談判中來(lái)，是北愛(ài)和平取得突破的重要原因。在協(xié)定的落實(shí)階段，各方的通力合作仍然是推動(dòng)和平的有力手段。其一，英國(guó)和愛(ài)爾蘭政府之間的合作。時(shí)任英國(guó)首相布萊爾明確表示，解決北愛(ài)問(wèn)題是英、愛(ài)兩國(guó)共同的責(zé)任?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》承認(rèn)愛(ài)爾蘭政府在北愛(ài)有特殊利益，通過(guò)設(shè)立“英愛(ài)理事會(huì)”(British-Irish Council)與“英愛(ài)政府間會(huì)議”(British-Irish Intergovernmental Conference)，認(rèn)可了愛(ài)爾蘭在解決北愛(ài)沖突中的核心角色?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》之后的諸多政治協(xié)定，都是英、愛(ài)兩國(guó)政府共同制定、簽署及實(shí)施的。諸如權(quán)力下放這類(lèi)傳統(tǒng)上屬于“英國(guó)內(nèi)政”的議題，愛(ài)爾蘭得以平等身份參與其中。其二，南北愛(ài)爾蘭之間的合作。《貝爾法斯特協(xié)定》的核心內(nèi)容之一就是推動(dòng)南北愛(ài)之間的合作。根據(jù)和平協(xié)定成立的“南北部長(zhǎng)理事會(huì)”(North/South Ministerial Council)是推動(dòng)這一合作的主要領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。截至2018年初，該理事會(huì)已召開(kāi)了23次南北愛(ài)所有高官出席的全體會(huì)議。[注]John Coakley, “The British-Irish Relationship in the Twenty-first Century,” Ethnopolitics, Vol.17, No.3, 2018, p. 316.理事會(huì)以較為務(wù)實(shí)的態(tài)度工作，關(guān)注具體的合作成果而非憲政問(wèn)題的爭(zhēng)論。[注]William J. Clinton, “Why the Good Friday Agreement is Working,” Belfast Telegraph, October 19, 2000.目前，北愛(ài)與愛(ài)爾蘭有140多個(gè)領(lǐng)域的跨邊界合作，整個(gè)愛(ài)爾蘭島都從中受益。

由于英、愛(ài)兩國(guó)特殊的歷史和現(xiàn)實(shí)環(huán)境，北愛(ài)和平問(wèn)題是兩國(guó)的“內(nèi)政”，美國(guó)和歐盟作為“利益攸關(guān)方”也持續(xù)關(guān)注和積極介入。其一，美國(guó)的作用。歷史上，愛(ài)爾蘭人大量移民美國(guó)，愛(ài)爾蘭裔族群在美國(guó)選舉中舉足輕重，北愛(ài)和平自然也受到美國(guó)的格外關(guān)注。自克林頓總統(tǒng)時(shí)代，美國(guó)開(kāi)始實(shí)質(zhì)性介入北愛(ài)和平問(wèn)題，不僅為《貝爾法斯特協(xié)定》的簽署積極奔走，也為其順利實(shí)施做了諸多努力。克林頓、小布什以及奧巴馬等多位美國(guó)總統(tǒng)在多種場(chǎng)合支持和鼓勵(lì)北愛(ài)和平，任命重量級(jí)政治家作為北愛(ài)特使，推動(dòng)北愛(ài)和平。其二，歐盟的作用。英國(guó)和愛(ài)爾蘭都是歐盟成員國(guó)，歐盟為北愛(ài)和平進(jìn)程提供了重要支持。具體表現(xiàn)在：歐盟的單一市場(chǎng)及“四大自由流動(dòng)”使南北愛(ài)爾蘭間的邊界問(wèn)題不再突出，兩地跨境交往更為方便和頻繁；歐盟作為“中立的調(diào)停者”得到了北愛(ài)各派信任；歐盟峰會(huì)及部長(zhǎng)理事會(huì)為愛(ài)爾蘭和英國(guó)官員討論北愛(ài)問(wèn)題提供了重要機(jī)會(huì)和平臺(tái)，這種場(chǎng)合的會(huì)談也避開(kāi)了媒體的干擾。此外，歐盟的資金援助對(duì)于“百?gòu)U待興”的北愛(ài)鞏固和平、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)繁榮非常關(guān)鍵。一類(lèi)是名為“和平”(“PEACE”)的專(zhuān)項(xiàng)資金，自1998年《貝爾法斯特協(xié)定》簽署以來(lái)，歐盟已通過(guò)這個(gè)項(xiàng)目向北愛(ài)投入了約15億歐元的資金；另一類(lèi)是發(fā)展援助項(xiàng)目，其中2014～2020年度歐盟投入北愛(ài)的預(yù)算高達(dá)33.04億歐元。[注]“EU Funding in Northern Ireland,” http://www.eurolink-eu.net/eu-funding-2/.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年8月25日)

第四，重點(diǎn)解決安全議題。安全問(wèn)題是和平進(jìn)程中的核心議題，《貝爾法斯特協(xié)定》之后，各方重點(diǎn)推動(dòng)與準(zhǔn)軍事組織繳械及北愛(ài)警察改革等議題。

一是準(zhǔn)軍事組織的繳械?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》規(guī)定，北愛(ài)的準(zhǔn)軍事組織應(yīng)于2000年5月之前完成繳械。1997年成立的“解除武裝國(guó)際獨(dú)立委員會(huì)”(IICD)[注]該委員會(huì)由加拿大退役軍官約翰·德·沙特蘭(John de Chastelain)任主席，成員來(lái)自加拿大、芬蘭和美國(guó)等國(guó)，目標(biāo)是監(jiān)督與核實(shí)北愛(ài)各準(zhǔn)軍事組織解除武裝。得到各方認(rèn)可，繼續(xù)行使其職權(quán)。然而，準(zhǔn)軍事組織的繳械并不順利，愛(ài)爾蘭共和軍以英國(guó)在警察改革與英軍撤離問(wèn)題上行動(dòng)遲緩為由拒絕繳械，導(dǎo)致和平進(jìn)程出現(xiàn)危機(jī)。2001年7月，特林布爾辭去了首席部長(zhǎng)職務(wù)以示抗議。“9·11”事件后美國(guó)加強(qiáng)了對(duì)恐怖主義活動(dòng)的打擊力度。在強(qiáng)大的國(guó)內(nèi)外壓力下，2001年10月，“愛(ài)爾蘭共和軍臨時(shí)派”宣布開(kāi)始繳械。到2010年，北愛(ài)聯(lián)合主義和民族主義準(zhǔn)軍事組織基本完成繳械，北愛(ài)和平的最大隱患基本排除。

二是警察制度改革。北愛(ài)警察制度改革是《貝爾法斯特協(xié)定》實(shí)施中重要而又棘手的問(wèn)題。愛(ài)爾蘭共和軍表示不會(huì)輕易交出武器，除非徹底改組北愛(ài)警察部隊(duì)。根據(jù)和平協(xié)定，英國(guó)成立了改革警察制度的“彭定康委員會(huì)”，為改革出謀劃策。2000年，英國(guó)議會(huì)頒布《北愛(ài)警察法》，將“皇家厄爾斯特警隊(duì)”正式更名為“北愛(ài)警察局”(PSNI)。2003年，英國(guó)議會(huì)頒布新版《北愛(ài)警察法》，核心是提高天主教徒警察的招募比例。2010年的《希爾斯堡協(xié)定》正式同意將警務(wù)和司法權(quán)下放給北愛(ài)政府。2017年，北愛(ài)警察局中天主教徒的比例達(dá)到31.9%。隨著天主教徒對(duì)警察認(rèn)可度的提高，北愛(ài)的暴力沖突明顯減少。

三

北愛(ài)和平絕非坦途，20年間出現(xiàn)了多次反復(fù)與挫折。這與《貝爾法斯特協(xié)定》自身的缺陷、北愛(ài)多年來(lái)的族群積怨以及北愛(ài)政局的復(fù)雜性有關(guān)，也與國(guó)際環(huán)境的變化直接相關(guān)?？梢哉f(shuō)，舊問(wèn)題并未完全解決，新挑戰(zhàn)又接踵而至。

第一，族群認(rèn)同癥結(jié)難解?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》成功地解決了一些根本性的憲政問(wèn)題，但并未觸及教派游行路線、國(guó)旗懸掛時(shí)間以及語(yǔ)言教育等關(guān)涉族群核心價(jià)值的問(wèn)題。在這些看似“細(xì)枝末節(jié)”的問(wèn)題上，對(duì)立的雙方均態(tài)度強(qiáng)硬，引發(fā)了新的矛盾沖突：新芬黨要求通過(guò)保護(hù)和推動(dòng)愛(ài)爾蘭語(yǔ)的新立法，民主統(tǒng)一黨堅(jiān)決反對(duì)，針?shù)h相對(duì)地要求立法保護(hù)厄爾斯特蘇格蘭語(yǔ)；新教徒的傳統(tǒng)游行有嚴(yán)重的教派色彩(象征著新教對(duì)天主教的征服)，游行往往伴隨著兩派的暴力沖突；貝爾法斯特市政委員會(huì)決定英國(guó)國(guó)旗在市政廳的懸掛時(shí)間從全年減為每年15天，導(dǎo)致了新教徒持續(xù)的暴力抗議；根據(jù)和平協(xié)定，很多準(zhǔn)軍事組織(特別是愛(ài)爾蘭共和軍)的囚犯被提前釋放，這引起受害者及其家庭的不滿。這些問(wèn)題如同“海面下的冰山”，反映的是涉及族群“認(rèn)同”的深層次問(wèn)題，嚴(yán)重影響到北愛(ài)的族群和諧與社會(huì)穩(wěn)定。

第二，族群對(duì)立制度化。為了緩和族群矛盾，北愛(ài)選舉制度鼓勵(lì)選民在“第二偏好”[注]北愛(ài)議會(huì)選舉實(shí)行“單一可轉(zhuǎn)移票制”(Single transferable vote)，選民依據(jù)偏好選舉候選人。參見(jiàn)聶露：《論英國(guó)選舉制度》，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2006年，第249～252頁(yè)。中支持其他族群候選人。在實(shí)際選舉中，這種情況很少出現(xiàn)，宗教和族群認(rèn)同仍然是動(dòng)員選民的重要方式。據(jù)《愛(ài)爾蘭新聞》報(bào)道，如果選票上有天主教候選人，即使不喜歡這些人，天主教選民也不會(huì)將“第二偏好”投給新教徒，新教選民也是如此。[注]Arthur Aughey, The Politics of Northern Ireland: Beyond the Belfast Agreement, Routledge, 2005, p. 168.在選舉中，強(qiáng)硬路線往往會(huì)得到選民的支持，因此各政黨競(jìng)相以不斷升級(jí)的強(qiáng)硬表現(xiàn)來(lái)贏得本族群的支持，導(dǎo)致北愛(ài)政治的宗派分化不斷加劇，政治中出現(xiàn)嚴(yán)重的對(duì)抗情緒。2003年以來(lái)，極端的新芬黨和民主統(tǒng)一黨分別取代溫和的北愛(ài)統(tǒng)一黨和社會(huì)民主工黨成為本族群的第一大黨，就很能說(shuō)明問(wèn)題。

權(quán)力分享制度也沒(méi)有帶來(lái)預(yù)期中兩大族群的和解。和平協(xié)定賦予北愛(ài)兩大族群平等的權(quán)力，而這卻成為族群對(duì)立的制度化緣由，雙方爭(zhēng)相使用協(xié)定賦予的相互否決權(quán)打擊對(duì)方，導(dǎo)致北愛(ài)多次出現(xiàn)政治危機(jī)。2016年11月，因?qū)κ紫块L(zhǎng)阿琳·福斯特不滿，副首席部長(zhǎng)、新芬黨領(lǐng)袖馬丁·麥吉尼斯辭職。此后，新芬黨拒絕提出新的副首席部長(zhǎng)人選，導(dǎo)致北愛(ài)政府于2017年1月倒臺(tái)。因組閣談判多次陷入僵局，北愛(ài)到2018年底仍是“無(wú)政府狀態(tài)”。北愛(ài)警察局局長(zhǎng)喬治·漢密爾頓警告說(shuō)，“政治領(lǐng)導(dǎo)力的真空明顯加劇了后沖突社會(huì)的不穩(wěn)定狀態(tài)”。[注]Martin Fletcher, “Police Chief: Brexit Border is Full of Holes and Threatens Our Fragile Peace,” The Sunday Times, September 9, 2018.

第三，人口天平向天主教徒傾斜。歷史上，北愛(ài)天主教徒的人口比重維持在1/3左右。自20世紀(jì)80年代后期，天主教人口增速加快。在最近的2011年英國(guó)人口普查中，天主教徒占北愛(ài)人口比重的45%，較2001年增長(zhǎng)1%；新教徒所占人口比重為48%，較2001年下降5%。[注]Mark Devenport,“Census Figures: NI Protestant Population Continuing to Decline,” https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-20673534.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月13日)2016年的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，在適齡勞動(dòng)人口中，天主教徒占44%，新教徒占40%；而在學(xué)齡兒童中，天主教徒占51%，新教徒僅為37%。[注]Gareth Gordon, “‘Catholic Majority Possible’ in NI by 2021,” https://www.bbc.com/news/uk-northern-ireland-43823506.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年11月13日)天主教徒人口的增長(zhǎng)打破了北愛(ài)既有的人口平衡，照此下去，未來(lái)北愛(ài)的權(quán)力格局也將隨之發(fā)生重要變化。因此，天主教徒期待未來(lái)、新教徒擔(dān)憂未來(lái)。從某種程度上說(shuō)，這是北愛(ài)的新教徒堅(jiān)決反對(duì)脫歐談判中將北愛(ài)與英國(guó)其他地區(qū)區(qū)別對(duì)待的重要原因。

第四，英國(guó)脫歐造成沖擊。《貝爾法斯特協(xié)定》的達(dá)成和執(zhí)行很大程度上是基于英國(guó)和愛(ài)爾蘭都是歐盟成員國(guó)這一事實(shí)，但英國(guó)脫歐挑戰(zhàn)并削弱了和平協(xié)定的重要基礎(chǔ)。首當(dāng)其沖的是北愛(ài)和愛(ài)爾蘭共和國(guó)之間的“開(kāi)放邊界”如何維系的問(wèn)題。這一邊界是英國(guó)脫歐后與歐盟之間的唯一陸地邊界，而英國(guó)堅(jiān)持退出單一市場(chǎng)和關(guān)稅同盟，這就要求在邊界重新設(shè)置海關(guān)和安全檢查設(shè)施，形成所謂“硬邊界”(Hard Border)。“硬邊界”將成為愛(ài)爾蘭島南北分裂的象征，極易引起民族主義者的不滿，引發(fā)更多更大規(guī)模的暴力事件。要知道，北愛(ài)“動(dòng)亂”時(shí)期的第一槍就是在這樣的邊界上打響(1971年，兩名海關(guān)官員遭“愛(ài)爾蘭共和軍臨時(shí)派”狙擊身亡)，“經(jīng)濟(jì)邊界”迅速成為“軍事邊界”。[注]Crispin Rodwell,“Brexit and the Irish Border,” The Times, April 6, 2018.脫歐后設(shè)置“硬邊界”無(wú)異于“揭開(kāi)舊傷疤”，它將恢復(fù)已有或形成新的“二元對(duì)立”。

為避免出現(xiàn)“硬邊界”，英國(guó)首相特雷莎·梅提出了脫歐后英國(guó)全境“短期內(nèi)”留在歐盟關(guān)稅同盟中的設(shè)想，歐盟則提出將無(wú)論何種情況都要將北愛(ài)留在歐盟監(jiān)管區(qū)內(nèi)的“擔(dān)?！?Backstop)方案。但是，英國(guó)的“硬脫歐派”擔(dān)心英國(guó)通過(guò)北愛(ài)這個(gè)“后門(mén)”變相留在歐盟中。他們表示，如果《貝爾法斯特協(xié)定》妨礙了英國(guó)脫歐且有使英國(guó)解體的風(fēng)險(xiǎn)，那他們寧愿“犧牲”這個(gè)和平協(xié)定。前北愛(ài)事務(wù)大臣、脫歐派干將歐文·佩特森就稱《貝爾法斯特協(xié)定》“失去了使用價(jià)值”。[注]Claire O’ Boyle, “Ex-Northern Ireland Secretary Paterson Slammed for Good Friday Agreement Comment,” Belfast Telegraph, February 19, 2018.鑒于此，英國(guó)和歐盟都強(qiáng)調(diào)，《貝爾法斯特協(xié)定》對(duì)于維持北愛(ài)和平與穩(wěn)定極其重要，它們致力于繼續(xù)“保護(hù)”該協(xié)定。

四

暴力沖突管控是當(dāng)今全球治理的一大難題。英國(guó)等各方力量積極落實(shí)《貝爾法斯特協(xié)定》的規(guī)定，探索北愛(ài)和平之道，為其他國(guó)家處理類(lèi)似問(wèn)題提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

第一，和平促進(jìn)發(fā)展的趨勢(shì)不可阻擋。習(xí)近平主席指出：“當(dāng)今世界的潮流只有一個(gè)，那就是和平、發(fā)展、合作、共贏?！盵注]“習(xí)近平在澳大利亞聯(lián)邦議會(huì)發(fā)表重要演講(全文)”， http://politics.people.com.cn/n/2014/1117/c70731-26042371.html.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年10月11日)持久和平與安全是繁榮發(fā)展的先決條件，繁榮發(fā)展又會(huì)鞏固和平與安全。北愛(ài)和平的經(jīng)驗(yàn)再次證明了這一點(diǎn)?！敦悹柗ㄋ固貐f(xié)定》大幅降低了北愛(ài)的人員傷亡與財(cái)產(chǎn)損失，維護(hù)了社會(huì)穩(wěn)定，推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)繁榮，給民眾帶來(lái)了不少看得見(jiàn)、摸得著的“紅利”。在經(jīng)歷長(zhǎng)期的動(dòng)蕩之后，北愛(ài)人民不愿再回到暴力沖突的“動(dòng)亂”時(shí)代，恐怖主義已經(jīng)沒(méi)有了民意支持。愛(ài)爾蘭共和軍的“老游擊隊(duì)員”基本退出歷史舞臺(tái)，新一代的不滿者不愿走暴力斗爭(zhēng)的老路，而是選擇“民主抗議”的方式。正如德國(guó)學(xué)者安德烈亞斯·弗萊塔格所言，一個(gè)就業(yè)機(jī)遇良好的和平環(huán)境可以有效地阻止人們參與暴力活動(dòng)，“因?yàn)樵谶@種情況下，加入剛愎自用的恐怖組織需要極高的機(jī)會(huì)成本，而且成本還在不斷上升。對(duì)于年輕人而言，‘恐怖分子’的職業(yè)前景應(yīng)該沒(méi)那么吸引人?！盵注][德]安德烈亞斯·弗萊塔格著，楊意譯：“以繁榮增長(zhǎng)捍衛(wèi)和平與安全——解讀經(jīng)濟(jì)繁榮、恐怖主義與難民問(wèn)題”，《博鰲觀察》，2016年第1期，第40頁(yè)。

第二，和平的維系需要多方努力、持續(xù)投入。美國(guó)特使喬治·米歇爾早在各方簽署《貝爾法斯特協(xié)定》之初就指出，達(dá)成協(xié)議易，落實(shí)協(xié)議難。協(xié)定簽署20年來(lái)面臨的諸多挑戰(zhàn)表明，北愛(ài)和平仍較為脆弱，不能指望一紙和平協(xié)定解決所有問(wèn)題。而且，制度設(shè)計(jì)不可能做到盡善盡美，制度演變可能背離設(shè)計(jì)者的初衷。比如，權(quán)力下放制度是設(shè)想在北愛(ài)各政黨間組成大聯(lián)合政府，但目前卻導(dǎo)致其他政黨退出政府，形成了民主統(tǒng)一黨和新芬黨“兩極對(duì)抗”的局面。因此，和平的構(gòu)建是一項(xiàng)長(zhǎng)期工程，重建信任可能需要幾代人的努力，必須持續(xù)投入，循序漸進(jìn)，久久為功。

同時(shí)，域外力量的介入與調(diào)停，對(duì)維系和平非常重要?？陀^而論，歐盟對(duì)北愛(ài)和平的持續(xù)投入起到了積極的推動(dòng)作用。正如北愛(ài)非政府組織“鄉(xiāng)村社區(qū)網(wǎng)”負(fù)責(zé)人凱特·克利福德所言：“沒(méi)有歐盟‘和平’項(xiàng)目的支持，沒(méi)有歐盟這一‘忠誠(chéng)調(diào)解人’從外部推動(dòng)，事情會(huì)變得非常困難?！盵注]Conor Humphries ,“Northern Ireland Fears Brexit Loss of EU Peacemaking and Cash,” https://www.reuters.com/article/us-britain-nireland-funding/northern-ireland-fears-brexit-loss-of-eu-peacemaking-and-cash-idUSKCN1BO0WB.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年9月5日)但域外力量的介入須格外謹(jǐn)慎，要尊重當(dāng)?shù)厝嗣竦囊庠?，提出能為?dāng)?shù)孛癖娝邮艿姆桨浮Ｈ绻皇墙柚罢{(diào)?！钡幕献尤ブ\取私利，從而喪失中立性，可能起到“火上澆油”的作用。

尤其值得注意的是，和平進(jìn)程步入攻堅(jiān)期后，“攻心為上”。北愛(ài)和平進(jìn)程20年可以劃分為兩個(gè)時(shí)期，頭十年，主要是管控危機(jī)、構(gòu)建和平，即在一個(gè)分裂社會(huì)中維持非暴力狀態(tài)；后十年，開(kāi)始探索解決歷史遺留問(wèn)題，試圖消除對(duì)立的根源、實(shí)現(xiàn)族群間的和解。問(wèn)題在于，北愛(ài)數(shù)百年積怨難以在短時(shí)間內(nèi)消除，目前北愛(ài)和平的一個(gè)重大挑戰(zhàn)是解決歷史遺留問(wèn)題。為什么會(huì)發(fā)生暴力沖突？如何看待這些沖突？如何評(píng)判各方在其中的角色？應(yīng)該把暴力犯罪的責(zé)任人繩之以法，還是為了和平局面而犧牲正義？對(duì)于這些重大歷史問(wèn)題，各方都沒(méi)有認(rèn)真協(xié)商和處理。由于兩派在歷史問(wèn)題上無(wú)法達(dá)成一致，在現(xiàn)實(shí)問(wèn)題上也是各說(shuō)各話，兩套話語(yǔ)體系難有交集?？梢?jiàn)，停止暴力沖突只是實(shí)現(xiàn)和平的第一步，和平進(jìn)程進(jìn)入“深水區(qū)”時(shí)會(huì)觸及到兩大族群最核心的利益和價(jià)值，遇到的阻力和反彈也越大，推進(jìn)也就越艱難。能否真正實(shí)現(xiàn)和平，關(guān)鍵要看昔日的沖突雙方能否打開(kāi)“心結(jié)”，跳出零和博弈思維，建立互信?？此啤盁o(wú)解”時(shí)，如何緩和矛盾，尋求解決之道？這需要政治家有足夠的勇氣與智慧。

第三，“北愛(ài)模式”有其特殊性，不能簡(jiǎn)單照搬。北愛(ài)和平進(jìn)程是因應(yīng)恐怖主義以及族群與宗教沖突的成功嘗試，其成就值得肯定，其經(jīng)驗(yàn)有借鑒意義。但要看到，歐盟為英、愛(ài)兩國(guó)的對(duì)話與合作提供了平臺(tái)，為解決北愛(ài)問(wèn)題進(jìn)行了持續(xù)的財(cái)政投入，這是其它沖突地區(qū)所不具有的優(yōu)勢(shì)。獨(dú)特的英國(guó)—愛(ài)爾蘭關(guān)系也是別處無(wú)法復(fù)制的。英國(guó)政府以解決了北愛(ài)問(wèn)題為榮，刻意“分享”其處理北愛(ài)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)，但也強(qiáng)調(diào)相關(guān)經(jīng)驗(yàn)“不能完全復(fù)制”。正如英國(guó)外交官托馬斯·菲普斯指出的，北愛(ài)與其他地區(qū)有很多差異，英國(guó)不會(huì)為他國(guó)提供解決方案，英國(guó)只是分享處理北愛(ài)問(wèn)題的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，幫助各方更好地思考他們自身所面臨的挑戰(zhàn)。[注]“Sharing the UK’s Northern Ireland Experience: 2nd Secretary Thomas Phipps Speech,” https://www.gov.uk/government/speeches/sharing-the-uks-northern-ireland-experience-2nd-secretary-thomas-phipps-speech.(上網(wǎng)時(shí)間：2018年10月25日)也就是說(shuō)，沒(méi)有普世適用的經(jīng)驗(yàn)，只有因時(shí)因地、量身定做的方案才是最合適的?！?/p>