■李雪杰／華北水利水電大學(xué)MPA教育中心

行政人員作為公共權(quán)力的實(shí)施者，同時(shí)也擔(dān)任著其他多種社會(huì)角色，前者要求行政人員必須以公共利益最大化為行為導(dǎo)向，而后者則屬于私人領(lǐng)域，以個(gè)人利益最大化為導(dǎo)向。行政人員作為角色的統(tǒng)一體，必須先公后私，以公共利益最大化為首要任務(wù)，由一般社會(huì)公眾角色向行政角色轉(zhuǎn)變，形成其職業(yè)倫理自覺(jué)。在公共組織中，行政人員保持倫理自主性至關(guān)重要，需要正確認(rèn)識(shí)個(gè)人與組織的關(guān)系，培養(yǎng)一種超越組織的身份認(rèn)同。行政人員不能機(jī)械盲目的服從命令，要有批判、懷疑和獨(dú)立思考的精神，結(jié)合公共利益去思考如何“有道德”的行政。

一、行政人員倫理自主性關(guān)系范疇

行政人員倫理自主性是指當(dāng)組織的目標(biāo)偏離了公民的期待和公民的利益時(shí)，行政人員必須劃分自己對(duì)組織的責(zé)任范圍來(lái)保證對(duì)公民的責(zé)任［1］。行政人員倫理自主性與行政人員個(gè)人道德、行政自由裁量權(quán)、行政組織倫理既緊密聯(lián)系又有本質(zhì)區(qū)別。

（一）行政人員倫理自主性與行政人員個(gè)人道德的關(guān)系

行政人員的倫理自主性與個(gè)人道德雖然都與行政人員的意識(shí)和價(jià)值相關(guān)，有密切的聯(lián)系。然而個(gè)人道德是源于內(nèi)心，表現(xiàn)為個(gè)體的應(yīng)當(dāng)，具有內(nèi)在性、主觀性和個(gè)體性，它是按照風(fēng)俗、習(xí)慣和觀念直接判定行為的正當(dāng)性。倫理自主性是在個(gè)人道德的基礎(chǔ)上判斷行政主體行為的正當(dāng)性與合理性，亦即領(lǐng)導(dǎo)、決策和執(zhí)行等行政管理活動(dòng)的合法性問(wèn)題，從而做出負(fù)責(zé)任的行為保證公共利益。倫理自主性的概念外延要大于個(gè)人道德的外延，是一種包含個(gè)人道德又高于個(gè)人道德的行為。

（二）行政人員倫理自主性與行政自由裁量權(quán)的關(guān)系

行政自由裁量權(quán)是行政人員享有倫理自主性的基礎(chǔ)。隨著現(xiàn)代社會(huì)經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展, 政府組織和調(diào)整社會(huì)生活的功能和權(quán)限范圍不斷擴(kuò)大, 公共事務(wù)的復(fù)雜性與不確定性不斷提升,行政機(jī)關(guān)享有的自由裁量權(quán)也隨之增加，這是一種法律框架內(nèi)的“自由”［2］。在如何合理行使自由裁量權(quán)這一問(wèn)題上，行政人員的倫理自主性至關(guān)重要。行政人員行使倫理自主性的關(guān)鍵是行政責(zé)任，行政責(zé)任包括客觀責(zé)任和主觀責(zé)任。客觀責(zé)任來(lái)源于法律、組織機(jī)構(gòu)、社會(huì)對(duì)行政人員的角色期待。但主觀責(zé)任卻根植于我們自己對(duì)忠誠(chéng)、良知、認(rèn)同的信仰。行政人員的倫理自主性其實(shí)就是對(duì)其主觀責(zé)任認(rèn)同、堅(jiān)守和付出行動(dòng)的過(guò)程。將行政自由裁量權(quán)和行政人員倫理自主性結(jié)合起來(lái)，有利于優(yōu)化行政自由裁量權(quán)的行使。

（三）行政人員倫理自主性與行政組織倫理的關(guān)系

行政主體不僅包括個(gè)人，而且也包括非人格化的行政組織。個(gè)人與非人格化的組織之間的倫理關(guān)系是在行政管理活動(dòng)中經(jīng)常發(fā)生的，包括誠(chéng)實(shí)與忠誠(chéng)關(guān)系、自主與服從的關(guān)系、權(quán)力與責(zé)任的關(guān)系、貢獻(xiàn)與地位關(guān)系等［3］。行政人員倫理自主性與行政組織倫理緊密聯(lián)系，相互影響。行政人員保持倫理自主性有助于行政組織切實(shí)維護(hù)公共利益，優(yōu)化行政組織倫理。而行政組織倫理中程序公正、組織信任、民主責(zé)任和制度激勵(lì)四個(gè)方面又有助于行政人員倫理自主性的保持。兩者相輔相成，相互促進(jìn)。

二、行政人員倫理自主性的困境

由于行政人員角色的多樣性，其在履行行政責(zé)任中不可避免的會(huì)遇到責(zé)任沖突。因?yàn)楹兔總€(gè)生活在現(xiàn)代的普通人一樣，行政人員同時(shí)在家庭、社區(qū)以及社會(huì)中承擔(dān)著不同的角色，而每一種角色背后都附帶著一系列義務(wù)，夾雜著私人利益。結(jié)果就是：各種角色之間的沖突將扮演者置于尷尬之地、矛盾之中［4］。行政人員保持倫理自主性的困境主要是行政責(zé)任沖突，實(shí)踐中的行政責(zé)任沖突有三種最常見(jiàn)的形式，它們分別是權(quán)力沖突、角色沖突和利益沖突。

（一）權(quán)力沖突

行政人員的行政權(quán)力來(lái)源于法律、組織的上級(jí)、民選官員和公眾等，行政人員需要對(duì)這一來(lái)源中的多種對(duì)象負(fù)責(zé)。如果任意兩種權(quán)力對(duì)行政行為的要求是不一致的，那么行政人員就會(huì)處于令人心煩意亂的尷尬之中。比如法律的要求和上級(jí)的指示相沖突，亦或上級(jí)指示和民眾要求不一致等等。然而，組織所做出的決定、命令等并不都是正確的，可能有背離普遍倫理的時(shí)候，也可能有決策失誤的時(shí)候，還可能有命令互相沖突的時(shí)候。在此沖突中，行政人員如何保持倫理自主性，履行行政責(zé)任將是擺在面前的難題。

（二）角色沖突

在行政組織內(nèi)部，行政人員可以是上級(jí)的下屬，也可能是下屬的上級(jí)。同時(shí)在行政組織外部，行政人員是家庭中的一員，同時(shí)可能又是某個(gè)協(xié)會(huì)的會(huì)員，亦或信仰等等。人是社會(huì)性動(dòng)物，是社會(huì)關(guān)系的總和，每個(gè)人都處于錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系網(wǎng)中，行政人員也不例外。正是基于角色的多樣性，行政人員履行行政責(zé)任需要統(tǒng)籌考慮多種因素，來(lái)維護(hù)公共利益。然而，角色的多重性和沖突性給行政人員的決策帶來(lái)極大挑戰(zhàn)，同時(shí)行政人員必須在激烈而充滿兇險(xiǎn)的沖突中保持倫理自主性，找到履行自己職責(zé)的方法。

（三）利益沖突

行政人員作為公共利益的代表者、公眾的代理人，需要代表公眾的利益采取行動(dòng)。同時(shí)行政人員也是公眾的一員，作為處于公共行政職位的公民享有特殊的接近和進(jìn)入政府的機(jī)會(huì)，這是其他普通公民所沒(méi)有的特權(quán)。這種權(quán)利帶來(lái)了不同尋常的機(jī)會(huì)，因此也提供了為個(gè)人利益而濫用政府資源的誘惑。這加大了行政人員保持倫理自主性的難度?？夏崴埂た思{漢如此定義利益沖突“利益沖突可以被界定為這樣一種狀況，處于這種狀況下的公共組織雇員的隱秘的或個(gè)人的利益足以影響或看上去會(huì)影響他客觀地行使自己的行政職責(zé)”。他界定了利益沖突的七種情形：權(quán)力兜售、財(cái)政交易、組織外就業(yè)、未來(lái)就業(yè)、處理親屬事務(wù)、饋贈(zèng)與消遣、賄賂。國(guó)家干預(yù)理論的反對(duì)者、公共選擇理論學(xué)派的奠基人布坎南認(rèn)為：官員也是經(jīng)濟(jì)人，也追求自身利益最大化［1］。行政人員的身份特殊性決定了其必須拋開(kāi)個(gè)人利益，為公共利益服務(wù)。如果行政人員和普通民眾一樣都在謀求個(gè)人利益最大化，那么公共組織也就沒(méi)有存在的必要了。行政人員必須保持倫理自主性，以謀求公共利益的最大化為最終目標(biāo)。

三、行政人員倫理自主性的建構(gòu)

公共組織的最終目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)公眾利益最大化，公共利益是由個(gè)人利益組成，是個(gè)人利益的總和。行政人員作為公共組織的職能執(zhí)行者，同時(shí)也是維護(hù)個(gè)人利益的公眾一員。在科層制的組織中，權(quán)力等級(jí)制要求下級(jí)服從上級(jí)命令和組織命令。如何平衡公眾利益和個(gè)人利益，該如何面對(duì)不道德的上級(jí)和組織，如何行使行政自由裁量權(quán)？這需要行政人員保持倫理自主性，堅(jiān)守內(nèi)心職業(yè)道德，秉承公平、正義、誠(chéng)實(shí)、勇敢的個(gè)人品質(zhì)，達(dá)到維護(hù)公共利益的目標(biāo)。行政倫理的最好狀態(tài)是使處于公共部門(mén)的行政人員形成倫理自覺(jué)，將維護(hù)公共利益內(nèi)化于心。

（一）正確認(rèn)識(shí)行政責(zé)任

面對(duì)客觀責(zé)任和主觀責(zé)任的沖突，行政人員必須理性思考如何去負(fù)責(zé)任的行政，同時(shí)要為自己的行政行為負(fù)責(zé)。行政人員不僅僅是組織層級(jí)中的一員，更是公民中的一分子，面對(duì)不合理、不道德甚至違法的命令必須保有自身的良知，有責(zé)任對(duì)上級(jí)和組織說(shuō)不?！都~倫堡憲章》第二款第8條規(guī)定：縱使被告的行為是在執(zhí)行其政府或上級(jí)的命令，他也不能逃脫罪責(zé)，但法庭可以考慮正義的要求而對(duì)其從輕處罰［4］。這一條文指出服從權(quán)威不能成為行政人員開(kāi)脫行為的借口，要為執(zhí)行任何違法的計(jì)劃、陰謀的命令承擔(dān)罪責(zé)。

（二）加強(qiáng)行政倫理教育

行政人員的意識(shí)、理論、認(rèn)知、情感、態(tài)度和道德等文化要素直接決定著其倫理自主性的狀況。因此，通過(guò)教育和培訓(xùn)，使行政行為主體擁有這樣的能力：明晰其倫理責(zé)任，了解在變化情境中倫理選擇的意義以及對(duì)組織服從和忠誠(chéng)的界限等，帶著更多的責(zé)任感，公正的處理各種事務(wù)［5］。

首先，樹(shù)立科學(xué)的世界觀、人生觀、價(jià)值觀，樹(shù)立正確的理想信念，并有為之奮斗的勇氣。在責(zé)任沖突發(fā)生時(shí)，能夠通過(guò)主觀的責(zé)任評(píng)估，來(lái)抵制不符合公共利益的公共權(quán)威。

其次，正確認(rèn)識(shí)個(gè)人與組織的關(guān)系，培養(yǎng)一種超越組織的身份認(rèn)同。行政人員作為層級(jí)分明的組織中的一員，需要對(duì)組織負(fù)責(zé)，對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)，但更為終極的目的是對(duì)公眾負(fù)責(zé)。不同的組織有不同的利益取向，同一個(gè)組織的不同部門(mén)也會(huì)有不同的利益追求。行政人員不能機(jī)械盲目的服從命令，要有批判、懷疑和獨(dú)立思考的精神，結(jié)合公共利益去思考如何“有道德”的行政。

再次，培養(yǎng)個(gè)人責(zé)任感。一個(gè)行政人員有責(zé)任避免直接或間接的參與不道德的行為，有責(zé)任試圖阻止別人的不道德行為，有責(zé)任將無(wú)法阻止的事情公之于眾，有責(zé)任至少試圖減輕犯罪行為的破壞性影響。這一責(zé)任需要行政人員通過(guò)持續(xù)不斷地道德化來(lái)建立，以此來(lái)抵制和反對(duì)不道德的組織和上級(jí)的淫威。

最后，優(yōu)化組織文化氛圍，打造更符合倫理規(guī)范的組織，促進(jìn)組織發(fā)展。良好的行政組織倫理對(duì)于行政人員的倫理自主性建構(gòu)起著重要的促進(jìn)和推動(dòng)作用。組織要定期組織嚴(yán)肅正規(guī)的倫理培訓(xùn)，提供職工表達(dá)見(jiàn)解的渠道，建立開(kāi)放包容的倫理文化氛圍。

（三）加強(qiáng)行政倫理立法

行政倫理立法就是把倫理行為上升為法律行為，使行政倫理像上層建筑的政治、法律一樣具有法律效力和作用，讓作為軟件的行政倫理通過(guò)政治、法律等硬件系統(tǒng)的功能更好的發(fā)揮作用。行政倫理立法為行政人員面臨和解決倫理沖突和倫理困境設(shè)定了一些一般性的限制，也對(duì)那些超出有公民設(shè)立的權(quán)限范圍而進(jìn)行活動(dòng)的行政人員實(shí)行制裁。通過(guò)行政倫理立法設(shè)立行為準(zhǔn)則，公共服務(wù)水平可以得到很大提高，這也為20世紀(jì)的歷史所證實(shí)［3］。行政倫理立法包括兩個(gè)方面的內(nèi)容，一是關(guān)于行政職業(yè)道德規(guī)范的具體規(guī)定，二是對(duì)于組織道德的保證。

（四）建立保護(hù)個(gè)人行使倫理自主性權(quán)力的機(jī)構(gòu)和制度

在面對(duì)不道德的上級(jí)和不道德的組織時(shí)，行政人員維護(hù)公共利益的義務(wù)也許要求我們采取有違于對(duì)組織科層制效忠的行動(dòng)方案。承擔(dān)道德行為的義務(wù)是孤獨(dú)的、需要為之付出代價(jià)的。那些敢于直面不道德行為、敢于揭發(fā)、選擇為公民負(fù)責(zé)的行政人員，也許會(huì)受到組織排擠、政治壓力、甚至人身傷害。僅僅通過(guò)行政倫理教育和倫理立法來(lái)保持負(fù)責(zé)任的行為是何等困難，要給行政人員以敢于為公眾負(fù)責(zé)的勇氣，給挑戰(zhàn)上級(jí)合法性的行政人員合理的保護(hù)，必須推動(dòng)機(jī)制的完善，要在檢舉活動(dòng)十分必要的時(shí)候給檢舉著提供保護(hù)。設(shè)立專門(mén)機(jī)構(gòu)，為行政人員開(kāi)辟反應(yīng)問(wèn)題的渠道，并制定一系列制度保護(hù)勇于檢舉的行政人員，使之免受不道德的組織和上級(jí)的打擊報(bào)復(fù)。