羅布央增 中共山南市委黨校 西藏山南 856000

黨的十一屆三中全會(huì)以來(lái)，中國(guó)進(jìn)入了改革開(kāi)放的新的發(fā)展歷程，從1982年開(kāi)始，從國(guó)務(wù)院做起， 自上而下地展開(kāi)了各級(jí)機(jī)構(gòu)改革，自1982年通過(guò)的《關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革問(wèn)題的決議》到黨的十九大和十九屆三中全會(huì)安排部署關(guān)于深化機(jī)構(gòu)改革的方案，我國(guó)共進(jìn)行了八次大的機(jī)構(gòu)改革。歷時(shí)36年國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置取得顯著成就，政府職能轉(zhuǎn)變穩(wěn)步推進(jìn)，行政管理體制機(jī)制不斷創(chuàng)新。同時(shí)，當(dāng)前的國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置首先與統(tǒng)籌推進(jìn)“五位一體”總體布局、協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的要求還不完全適應(yīng)，其次與實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求還不完全適應(yīng)。如何牢牢把握政府機(jī)構(gòu)改革的具體方位是新時(shí)代的重要課題之一。

一、科學(xué)配置機(jī)構(gòu)權(quán)力

首先，歷次政府機(jī)構(gòu)改革主要對(duì)政府直屬部門進(jìn)行合并重組，取得了一定的效果，也正因如此，這使各個(gè)政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)千篇一律，并且比較難適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求，一些政府機(jī)構(gòu)在合并合署辦公后仍然出現(xiàn)“兩張皮”現(xiàn)象，無(wú)法真正意義上打通職能交叉、重疊的行政體制阻塞，最終使得優(yōu)化的機(jī)構(gòu)設(shè)置無(wú)法帶動(dòng)和引領(lǐng)職能轉(zhuǎn)變。在黨的十九大報(bào)告中特別強(qiáng)調(diào)了內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的配置問(wèn)題，這就明確了今后政府機(jī)構(gòu)改革的發(fā)展方向。為避免機(jī)構(gòu)重組后的“同床異夢(mèng)”現(xiàn)象，切實(shí)推進(jìn)重組后的機(jī)構(gòu)整合和職能融合，提供了思路，成為我們今后需要重點(diǎn)關(guān)注的課題。 這也意味著政府機(jī)構(gòu)改革不會(huì)僅留在表面功夫，會(huì)深入到政府機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，這要求政府機(jī)構(gòu)改革應(yīng)通過(guò)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的合理設(shè)置產(chǎn)生一加倍增效應(yīng)，同時(shí)，更好的明確職責(zé)。

其次，十九大報(bào)告指出要賦予省級(jí)及以下政府擁有更多的自主權(quán)，并鼓勵(lì)職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公。新的安排有利于進(jìn)一步理順上下級(jí)關(guān)系與黨政關(guān)系，激活各級(jí)各地政府的主動(dòng)性。自主權(quán)關(guān)系行政體制分權(quán)問(wèn)題，是今后機(jī)構(gòu)改革的重要方面，我國(guó)疆土遼闊，擁有56個(gè)民族，各地各人情況不同，各級(jí)政府的職能定位與側(cè)重點(diǎn)差異較大。結(jié)合各地各級(jí)政府機(jī)構(gòu)的自身特點(diǎn)，使得各級(jí)政府的部門有一定的變通性和靈活性，是構(gòu)建更加合理高效的政府組織結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵所在。目前，我國(guó)許多省份都探索試點(diǎn)市縣政府職能相近的黨政機(jī)關(guān)予以合并，同時(shí)還進(jìn)行合署辦公等方式精簡(jiǎn)人員和強(qiáng)化協(xié)同，但是，探索試點(diǎn)面臨的挑戰(zhàn)是，征管力量薄弱，崗位職責(zé)混雜。打通上下級(jí)政府之間的“最后一公里”，充分調(diào)動(dòng)地方政府機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性能為大大釋放機(jī)構(gòu)改革的正能量。在未來(lái)加強(qiáng)上下級(jí)之間的互動(dòng)和協(xié)同，使省級(jí)及以下政府擁有更多的自主權(quán)，黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公將是改革的一個(gè)方向。

二、統(tǒng)籌使用編制資源

在關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定中指出要推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化，這為統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制提供了重要保障。編制法定化可以確保政府機(jī)構(gòu)的人員安排得到有效控制，并能夠有效避免機(jī)構(gòu)膨脹和人浮于事。但是，編制管理中也存在人事安排的僵化和固化，政府部門“忙閑不均”等現(xiàn)象，加強(qiáng)黨對(duì)機(jī)構(gòu)編制的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)為破解政府機(jī)構(gòu)編制種種難題提供了思路，他要求盤活既存人力資源同時(shí)激活新增人力資源，統(tǒng)籌各類編制資源使其“動(dòng)起來(lái)”，更加靈活高效的使用編制資源。再次，在決定中指出要加大機(jī)構(gòu)編制違紀(jì)違法行為查力度，目前有些政府機(jī)構(gòu)迫于工作需要，不得不引入大量編外人員，上級(jí)部門干預(yù)下級(jí)編制配備的行為，加大違紀(jì)違法行為查處力度能有效防御類似問(wèn)題的出現(xiàn)和擴(kuò)大，因此，推進(jìn)機(jī)構(gòu)編制法定化是十九屆三中全會(huì)后推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。

三、繼續(xù)轉(zhuǎn)變政府職能

（一）深化簡(jiǎn)政放權(quán)

我們說(shuō)簡(jiǎn)政放權(quán)就是按照市場(chǎng)化要求辦事，是在法治框架內(nèi)給企業(yè)放權(quán)、給居民松綁，讓企業(yè)和居民按照法制化、市場(chǎng)化的要求創(chuàng)業(yè)。簡(jiǎn)政放權(quán)、放管結(jié)合作為本屆政府的“先手棋”，在長(zhǎng)期實(shí)施以來(lái)在政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行干預(yù)過(guò)多，重審批，行政成本高，滋生腐敗等方面取得了巨大的成就。例如，日均新設(shè)企業(yè)由5千多戶增加到1萬(wàn)6千多戶。城鎮(zhèn)新增就業(yè)仍達(dá)到6600萬(wàn)人以上。在今后的一段時(shí)間里，簡(jiǎn)政放權(quán)能有力解放和發(fā)展更多生產(chǎn)力，激發(fā)市場(chǎng)活力和社會(huì)創(chuàng)造力，促進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生，也能推動(dòng)政府治理能力提升和廉政建設(shè)，有望取得一舉多得的成效。同時(shí)，我們要明確市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用。要緊緊圍繞市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用深化政府機(jī)構(gòu)改革，從而加快完善現(xiàn)代市場(chǎng)體系。

（二）創(chuàng)新監(jiān)管方式

十九大報(bào)告提出，深化國(guó)家監(jiān)察體制改革，將試點(diǎn)工作在全國(guó)推開(kāi)；制定國(guó)家監(jiān)察法，依法賦予監(jiān)察委員會(huì)職責(zé)權(quán)限和調(diào)查手段，用留置取代“兩規(guī)”措施。目前，北京、浙江、山西三省市開(kāi)展的國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)任務(wù)已全面完成，為以后的改革推進(jìn)積累了豐富經(jīng)驗(yàn)。并在第十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議表決通過(guò)了《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》，通過(guò)立法從根本上保障改革順利推進(jìn)。例如，改革生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，十九大報(bào)告提出，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)；統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制和生態(tài)保護(hù)修復(fù)職責(zé)，統(tǒng)一行使監(jiān)管城鄉(xiāng)各類污染排放和行政執(zhí)法職責(zé)。這三個(gè)統(tǒng)一行使的職責(zé)有利于整合機(jī)構(gòu)的職能，從而形成監(jiān)管合力。

（三）深化事業(yè)單位改革

不忘初心，方得始終。中國(guó)共產(chǎn)黨人的初心和使命，就是為中國(guó)人民謀幸福。幸福生活包含著更好的教育、更穩(wěn)定的工作、更高水平的醫(yī)療衛(wèi)生條件、更可靠的社會(huì)保障、更舒適的住房等等，而承載這些重要使命的正是教育、科技、衛(wèi)生和文化等領(lǐng)域的各類事業(yè)單位。

事業(yè)單位改革最終目的是促進(jìn)公益事業(yè)發(fā)展、提升公益服務(wù)的質(zhì)量。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)實(shí)施以來(lái)事業(yè)單位已經(jīng)是一項(xiàng)龐大的系統(tǒng)工程了，要破除事業(yè)單位體制機(jī)制障礙，第一步是清理規(guī)范。經(jīng)過(guò)撤并整合、核減空余編制解決了一些單位設(shè)置和實(shí)際運(yùn)行中存在的突出問(wèn)題，進(jìn)一步摸清事業(yè)單位的“家底”，把事業(yè)單位類別定準(zhǔn)，科學(xué)分類，行政類、經(jīng)營(yíng)類以及公益類，進(jìn)一步明確各自職責(zé)。同時(shí)，改革必須堅(jiān)守“財(cái)政供養(yǎng)人員只減不增”的原則，將機(jī)構(gòu)編制總量嚴(yán)控在2012年底的基數(shù)內(nèi)。第二步試點(diǎn)先行，為穩(wěn)妥起見(jiàn)，事業(yè)單位改革應(yīng)繼續(xù)堅(jiān)持在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上的試點(diǎn)方法，按照清理規(guī)范定位的單位屬性后進(jìn)行試點(diǎn)工作，在試點(diǎn)試行的過(guò)程中，根據(jù)強(qiáng)化公益屬性的要求，在實(shí)踐中求證單位定位的準(zhǔn)確性。比如，環(huán)境保護(hù)督察、珠江水系航運(yùn)行政管理、水文行業(yè)管理等行政職能回歸了行政機(jī)關(guān)。這增強(qiáng)了環(huán)保督察能力。試點(diǎn)成功后，可以繼續(xù)推進(jìn)，其他行業(yè)也可以借鑒。第三步強(qiáng)化公益、創(chuàng)新機(jī)制，公益屬性是我國(guó)事業(yè)單位的本質(zhì)屬性。對(duì)公益類單位職能進(jìn)行全面清理，單位與所辦企業(yè)脫鉤，有些單位所辦與主業(yè)無(wú)關(guān)的企業(yè)也要脫鉤，劃清公益與市場(chǎng)經(jīng)營(yíng)的行為邊界。推進(jìn)法人治理、政府購(gòu)買服務(wù)、各類事業(yè)單位統(tǒng)一登記管理制度線上線下一體化、“雙隨機(jī)一公開(kāi)”監(jiān)管等創(chuàng)新機(jī)制，不斷激發(fā)生機(jī)活力。

新一輪黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案是國(guó)家治理體系實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化的里程碑，我們要堅(jiān)決維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，在思想上政治上行動(dòng)上同習(xí)近平同志為核心的黨中央保持高度一致，僅僅圍繞黨的十九大和十九屆三中全會(huì)的安排部署，牢牢把握住國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的具體方位，不斷推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。