丁毅誠

十八大以來，在黨中央的頂層部屬和中央政法委的直接推動下，新一輪司法改革以前所未有的力度推進。法官員額制作為人員分類管理制的兩項基礎(chǔ)性制度之一，也受到了包括法院系統(tǒng)自身在內(nèi)的社會各界的廣泛關(guān)注。自2014年度部分試點省市開展首批員額法官遴選以來，員額法官的遴選逐步在全國范圍內(nèi)展開。截至2017年，全國地方各級法院已全面完成員額法官選任工作，共遴選產(chǎn)生入額法官近12萬名，部分地區(qū)已計劃或正在推進第二、第三批員額法官選任工作。①在法官員額制全面實施并取得實質(zhì)性進展的同時，全國各地法官遴選中存的一些問題也逐步浮現(xiàn)出來。如不對這些問題加以重視，并籍此對員額法官的遴選制度及時加以修正和完善，法官員額制的改革效果將大打折扣。

一、當(dāng)前員額法官遴選中存在的幾個問題

1、員額法官數(shù)量計算方法過于簡單化。中央對員額法官的比例提出了39%的指導(dǎo)意見，并對部分辦案工作壓力大的地區(qū)適當(dāng)增加了比例，這一比例本身基本是符合客觀需要的。但各地法官直接采用“政法編制干警數(shù)量×員額法官比例=員額法官數(shù)量”的方法計算出單個法院應(yīng)有的員額法官數(shù)量，卻過于簡單化。其實質(zhì)是將“完成特定工作量的員額比例”簡單化地等同于“具有法官身份的員額比例”。實踐中入額的院庭長因其承擔(dān)的行政事務(wù)并未減少而無法達到“單個法官每年的合理辦案工作量”，實際僅承擔(dān)“一定比例”的辦案任務(wù)。②如果入額法官以其承擔(dān)的實際工作量為標(biāo)準(zhǔn)折算成員額法官數(shù)量的話，則折算后的員額法官數(shù)量與按工作量設(shè)定的合理員額法官數(shù)量存在較大差距。以一個政法編制90人左右的中等規(guī)?；鶎臃ㄔ簽槔?，按39%的比例（不考慮預(yù)留比例情況）計算，員額法官為35個承擔(dān)普通法官工作量的法官。入額法官按院長1人、副院長3人（刑事、民事、執(zhí)行分管院長各1人）、專職審委會委員1人、庭長8人（立案庭、刑庭、民事庭、商事庭、行政庭、審監(jiān)庭各人1、執(zhí)行庭高配按2人計）、副庭長按庭長人數(shù)的1.5倍配置計12人，入額院庭長總計25人，占比約為71.43%，普通入額法官10人，占比約為28.57%。③作為測算標(biāo)準(zhǔn)的普通法官的辦案工作量設(shè)定為1，全部入額法官的總辦案工作量為35。按《最高人民法院關(guān)于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見（試行）》確定的辦案比例（以區(qū)間內(nèi)的較高值計算），全部院庭長的辦案工作量為15.7（院長1×0.1+副院長、專職審委會委員4×0.4+正、副庭長20×0.7），與設(shè)定辦案工作量25相比，差9.3即員額缺口為9.3。即使基層法院副庭長工作量不減按普通法官計算，入額院庭長的工作總量也僅為19.3，與設(shè)定值相差5.7即員額缺口為5.7。

2、遴選主體內(nèi)部化。新一輪司法改革以來，各省級行政區(qū)域紛紛成立了法官遴選委員會負責(zé)員額法官的遴選工作。但實際遴選過程中，法官遴選委員會均將其遴選權(quán)力授予各級法院行使，自身僅對各級法院報送的員額名單予以確認。因此，法官遴選的權(quán)力主體實際上是各級法院，在當(dāng)前的權(quán)力體制下，最終的權(quán)力主體為各級法院黨組?？己藰?biāo)準(zhǔn)由各級法院黨制定、考核過程由黨組組織實施、考核結(jié)果由黨組審核確認、入額名單由黨組擬定上報。在這種遴選制度下，各級法院黨組對入額人選有著完全的決定權(quán)，法官的統(tǒng)一遴選實際演變成各級法院的內(nèi)部遴選。

3、遴選標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不科學(xué)。遴選標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一包括縱向和橫向兩個方面。縱向的不統(tǒng)一即同一法院歷次制定的遴選標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，存在較大差異。橫向的不統(tǒng)一表現(xiàn)在不同法院之間制定的遴選標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，也表現(xiàn)在同一法院內(nèi)部不同人員特別是院領(lǐng)導(dǎo)班子和普通干警之間遴選標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一。除遴選標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一之外，遴選標(biāo)準(zhǔn)的不科學(xué)、不合理也是較為突出的問題。比如，員額法官的遴選應(yīng)當(dāng)側(cè)重于業(yè)務(wù)能力和過往業(yè)績的考察考核，但有些法院制定的遴選標(biāo)準(zhǔn)過于側(cè)重工作年限、與業(yè)務(wù)能力和業(yè)績無關(guān)的獎勵、榮譽、民主測評、甚至是否擔(dān)任職務(wù)等，業(yè)務(wù)能力和工作業(yè)績因為標(biāo)準(zhǔn)過于粗疏、區(qū)分度不高反而成為可有可無、無足輕重的因素。

4、遴選過程尚未做到公開透明。改革過程中有些試點法院在遴選過程較為公開、透明，不但公開了遴選的結(jié)果，也公開了作出遴選結(jié)果的各種依據(jù)。但中央改革辦、中央政法委與最高人民法院在督察中也發(fā)現(xiàn)，有的法院遴選程序透明度有待提升，有的地方“只公布排名，不公布成績”，有的組織面試后沒有向未入額人員說明理由。④遴選過程的公開、透明是程序公正的基本要求，也是遴選結(jié)果具有權(quán)威性、被認可的重要因素。遴選過程不公開、不透明，不公平、不公正的情形時有發(fā)生，必然導(dǎo)致對遴選結(jié)果的質(zhì)疑，最終消解員額制改革的合法性基礎(chǔ)。

二、員額遴選制度不完善帶來的消極影響

員額法官遴選制度的不完善，對法官員額制的實施帶來了一定的消極影響，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1、案多人少的加劇。用“具有法官身份”的員額法官比例代替“承擔(dān)合理工作量”的員額法官比例，在院庭長占入額法官主體且僅承擔(dān)部分辦案任務(wù)的現(xiàn)實情境下，法院案多人少的局面必然加劇。各地實施法官員額制改革后普遍地、大規(guī)模地招聘司法輔助人員（包括聘任制法官助理），以及出臺從實習(xí)律師中招用臨時法官助理等規(guī)定，即是案多人少加劇的一個方面的反映。普遍地、大規(guī)模地招聘司法輔助人員，不但帶來了機構(gòu)膨脹、人員管理的問題，人員素質(zhì)也難以保障，其成本也可能比增加員額比例更為高昂。

2、遴選權(quán)威性與公正性的質(zhì)疑。員額遴選的內(nèi)部化、遴選標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一以及遴選程序欠公開透明，必然對員額法官遴選的權(quán)威性和公正性受損。員額制改革之后，法院系統(tǒng)內(nèi)部對遴選過程及結(jié)果多有非議，學(xué)界也有不少學(xué)者加以批評，⑤可見員額法官遴選的權(quán)威性、公正性正在因遴選制度的不完善、實施過程中的異化而不斷消解。

3、法院內(nèi)部矛盾的激化。員額遴選中的內(nèi)部化問題，導(dǎo)致員額遴選很難排除人際關(guān)系因素的干擾，特別是民主測評所占比重過大，更使員額遴選演變成為人際關(guān)系的競爭。人際關(guān)系的過度競爭必然帶來法院內(nèi)部矛盾的激化。而標(biāo)準(zhǔn)的不統(tǒng)一問題、程序的不公開等問題又導(dǎo)致遴選的權(quán)威性、公正性受到質(zhì)疑，從而進一步加劇了法院內(nèi)部矛盾激化的復(fù)雜性。

4、法院內(nèi)部行政化的加強。法官員額遴選的內(nèi)部化以及事實上的黨組決定權(quán)，使得黨組事實上對法院干警的職業(yè)前景具有決定性的影響力。與改革前按年資晉升為助理審判員、審判員的制度相比，現(xiàn)行員額法官遴選制度賦予了院黨組對法院干警更大的控制權(quán)。為了謀求職業(yè)發(fā)展，法院干警可能更樂于接受院黨組的“領(lǐng)導(dǎo)”，從而使法院內(nèi)部的行政化得以加強——而“去行政化”一度是本輪司法改革的目標(biāo)之一。

三、完善員額法官遴選制度的幾點建議

法官員額制體現(xiàn)的法官職業(yè)化、精英化改革方向，無疑是符合司法規(guī)律和客觀要求的。但員額法官遴選制的不完善帶來的消極影響也不容忽視。為減少改革的“陣痛”，使法官員額制改革步入健康發(fā)展的軌道，筆者建議從以下幾個方面對員額法官的遴選制度進行完善。

1、科學(xué)確定員額法官數(shù)量。對于按身份比例確定的員額法官數(shù)量，應(yīng)按其實際承擔(dān)的工作量進行折算，計算出實際占用的員額法官比例，并對不足部分予以補足，以解決當(dāng)前案多人少的困境。如某一法院按通常工作量設(shè)定的合理法官數(shù)量為35人，已遴選的35人按其實際承擔(dān)的工作量折算為30人，則應(yīng)補充5名承擔(dān)標(biāo)準(zhǔn)辦案量的法官員額。

2、統(tǒng)一員額法官遴選標(biāo)準(zhǔn)。員額法官的遴選標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)主要依照《中華人民共和國法官法》的規(guī)定合理設(shè)定，具體可以考慮由省級法官遴選委員會在廣泛征求社會各界意見的基礎(chǔ)上科學(xué)制定統(tǒng)一的員額法官遴選標(biāo)準(zhǔn)和實施細則，避免法官遴選標(biāo)準(zhǔn)的隨意性、差異過大的問題。省級法官遴選委員會統(tǒng)一制定遴選標(biāo)準(zhǔn)，既具有較高的權(quán)威，也因其較為超脫的地位而避免各種人際因素的干擾，因而能保障遴選的相對公正、公平。

3、合理設(shè)計遴選程序。遴選程序應(yīng)當(dāng)符合程序正義的基本要求，做到公開透明，對所有參與遴選的人一視同仁。遴選標(biāo)準(zhǔn)、遴選程序、候選人的有關(guān)資料、各項考核得分及詳細依據(jù)、考試得分、民主測評得分等，均應(yīng)向所有候選人及社會公開，使所有候選人及公眾有機會對遴選過程提出意見，也有利于遴選的權(quán)威與公正。

4、強化法官遴選委員會的功能。員額法官遴選可參照公務(wù)員招錄中“考”、“錄”分離的作法，強化省級法官遴選委員會在員額法官的遴選中的主導(dǎo)地位，包括遴選標(biāo)準(zhǔn)的制定、考核結(jié)果的確認、遴選考試的組織實施等。強化省級法官遴選委員會的功能，可以有效隔離各種利益干擾，保障遴選的公平公正，強化員額制改革的正當(dāng)性基礎(chǔ)，保障員額制改革目標(biāo)的實現(xiàn)。

[注釋]

①何帆：《嚴格遴選程序，為司法責(zé)任制改革夯實基礎(chǔ)》，載《人民法院報》2017年5月19日第2版。

②如最高人民法院于2017年4月10日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見（試行）》第四條規(guī)定：基層、中級人民法院的庭長每年辦案量應(yīng)當(dāng)達到本部門法官平均辦案量的50%-70%，基層人民法院院長辦案量應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的5%-10%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的30%-40%，中級人民法院院長辦案量應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的5%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的20%-30%。

③據(jù)筆者從互聯(lián)網(wǎng)搜索公開可見的列明入額法官職務(wù)的法官名單中，院庭長入額比例最低的為寧波市中級人民法院，入額法官共99人，其中院庭長入額56人，占比56.56%，參見http：//www.nbcourt.gov.cn/Content.aspx？Aid=11426 ，2018年5月7日進入；最高的為云南省維西縣人民法院，入額法官共17人，院庭長入額15人，占例為88.24%，參見http：//dqwx.ynfy.gov.cn/spryxx/58371.jhtml，2018年5月7日進入?？傮w而言，院庭長入額占比大致在70%左右。本文假設(shè)的院庭長入額比例與調(diào)查樣本的平均數(shù)大致相符，故本文的假設(shè)也具有一定的合理性。

④何帆：《嚴格遴選程序，為司法責(zé)任制改革夯實基礎(chǔ)》，載《人民法院報》2017年5月19日第2版。

⑤ 參見何帆：《嚴格遴選程序，為司法責(zé)任制改革夯實基礎(chǔ)》中對法院員額制實施過程中存在的六大問題的分析，載《人民法院報》2017年5月19日第2版。

（作者單位：浙江省臺州市黃巖區(qū)人民法院，浙江 臺州 318020）