郭文航 湘潭大學(xué)法學(xué)院

3 月11 日，十三屆全國人大一次會議第三次全體會議通過了《中華人民共和國憲法修正案》。修改后的憲法對設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會依照法律規(guī)定制定地方性法規(guī)作出了明確規(guī)定。隨著立法法和憲法的修訂落地，設(shè)區(qū)的市獲得地方立法權(quán)將對我國的立法體制帶來前所未有的革新與沖擊，全國各地將會有大量關(guān)于城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的地方性法規(guī)需要制定。探索和完善委托第三方參與地方立法工作的機(jī)制具有重要的理論意義和深遠(yuǎn)的現(xiàn)實影響。

現(xiàn)行地方立法存在的問題

地方立法能力不足。立法是一項集政治性、專業(yè)性、理論性、實踐性于一體的復(fù)雜工作，需要高素質(zhì)的立法專業(yè)人才作保障。隨著立法權(quán)的下放，立法能力的不足成為不少地方普遍面臨的難題。除原來49 個享有地方立法權(quán)的較大的市外，其他235 個地市人大過去大多沒有設(shè)立法委、常委會法工委，有的即使設(shè)立了法委、法工委，也是以內(nèi)務(wù)司法工作為主，缺乏地方立法經(jīng)驗。全國30 個自治州在立法法修改出臺之前就已經(jīng)享有制定自治條例和單行條例的權(quán)利，大多已設(shè)立了法制委或法工委，但也存在著人員普遍偏少的問題。所有設(shè)區(qū)的市行使立法權(quán)后，各省、自治區(qū)人大法制委、常委會法工委的工作量都將明顯加大。綜上所述，雖然地方在獲得立法權(quán)后，積極謀劃，穩(wěn)妥推進(jìn)，立法積極性較高，但也不同程度地面臨地方立法能力不足的瓶頸，主要表現(xiàn)在以下兩個方面：

地方立法人員落實不到位。雖然多數(shù)地方立法機(jī)關(guān)各方面工作起步較早，進(jìn)展較快，但有些立法機(jī)構(gòu)和人員并未完全到位，立法任務(wù)與立法機(jī)構(gòu)建設(shè)之間存在矛盾。立法法修正案通過的一年內(nèi)，山東省人大常委會分兩批批準(zhǔn)了其余14個設(shè)區(qū)的市立法權(quán)，其中濟(jì)南市人大設(shè)立了7 個專門委員會，而萊蕪市人大僅僅設(shè)立了3 個。而從各市人大專門委員會的人員和內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)編制上看，差異較大，參差不齊，甚至存在“一人一委”的現(xiàn)象。

地方立法人員結(jié)構(gòu)不合理。大部分地方立法機(jī)關(guān)存在“老人”知識結(jié)構(gòu)老化、理論學(xué)習(xí)不夠，“新人”缺乏實踐積累、理論與實踐脫節(jié)等問題。隨著立法權(quán)的下放，設(shè)區(qū)的市尤其是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)在一開始將面臨法律、經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、城市管理等專業(yè)型人才嚴(yán)重匱乏的局面。地方立法活動受制于簡單變動，重復(fù)上位法有關(guān)規(guī)定，缺乏地方特色，難以滿足地方實際發(fā)展需要。同時，由于人力資源的匱乏，容易造成地方立法活動過程中監(jiān)督缺位，輕則導(dǎo)致良善立法機(jī)制的難產(chǎn)，重則滋生立法腐敗，不利于地方人大在立法活動中發(fā)揮主導(dǎo)作用，更不利于提高地方立法的民主性和科學(xué)性。

行政部門立法利益化嚴(yán)重。在過去的立法實踐中，大量的法律法規(guī)都是由政府部門和行政機(jī)關(guān)牽頭起草。有研究表明，我國大約80%的法律、90%的地方性法規(guī)和幾乎所有的行政法規(guī)、政府規(guī)章都是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實施的。這直接導(dǎo)致了行政執(zhí)法部門從自身管理需要出發(fā)，以法規(guī)、規(guī)章或者規(guī)范性文本等形式，擴(kuò)大部門自身權(quán)限，減少部門法律責(zé)任。行政機(jī)關(guān)部門利益法制化，是多年來地方立法的突出問題，立法資源以權(quán)利擴(kuò)張為目的的行政執(zhí)法部門所左右。

第三方參與地方立法的優(yōu)勢

委托第三方參與地方立法工作可以有效彌補地方立法機(jī)關(guān)專業(yè)性不足、人力資源匱乏等缺點，規(guī)避行政執(zhí)法部門利益法制化，有效提高公眾對立法工作的參與度。

第三方參與地方立法是科學(xué)立法的重要補充。針對專業(yè)性較強(qiáng)的事項立法，地方立法機(jī)關(guān)需要另辟蹊徑、借力而為。相比較之下，委托某個具體的第三方組織機(jī)構(gòu)參與其所擅長領(lǐng)域的立法項目，能夠更加客觀地對社會背景和立法需要進(jìn)行分析，結(jié)合其所掌握的專業(yè)知識，中立地以法規(guī)的實現(xiàn)為目標(biāo)，對制度和程序的設(shè)計考慮可以更加科學(xué)。尤其是在涉及執(zhí)法權(quán)的部分，一方面能夠合理約束行政執(zhí)法機(jī)關(guān)，防止“部門利益法制化”，另一方面可以充分考慮當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)間的相互平衡，實現(xiàn)最優(yōu)的制度效果。同時也可以及時發(fā)現(xiàn)并解決地方性法規(guī)所存在的問題并提出相關(guān)的專業(yè)建議，提高了立法效率，節(jié)省了立法成本，同時保障了立法機(jī)關(guān)掌握立法主導(dǎo)權(quán)，提高地方立法的科學(xué)性。

第三方參與地方立法是民主立法的重要體現(xiàn)。立法工作要始終恪守以民為本、立法為民的理念。通過委托第三方參與立法工作，把社會公眾或者社團(tuán)組織等法律利益相關(guān)者的意見建議納入立法工作中來，既是實現(xiàn)公民參與立法的重要途徑，也是宣揚立法理念、提高立法關(guān)注度的有效手段。在第三方參與地方立法的過程中，提高了社會公眾參與立法的積極性和主動性。社會公眾不再是被動地遵守法規(guī)，而是通過受托第三方，及時反映地方性法規(guī)存在的問題和缺陷。通過吸取社會公眾的建議，更能滿足社會公眾的法律訴求，促進(jìn)社會公眾對地方立法工作的有效監(jiān)督，進(jìn)而形成綜合權(quán)衡各方利益的立法格局。

第三方參與地方立法是民主立法的重要保障。公眾參與作為直接民主的一種形式，它的普遍實施必然直接影響決策效率。這一特點決定了公眾參與在越小的范圍內(nèi)越容易獲得程序公正與實體公正的雙贏。即，與適用范圍更廣、涉及利益相關(guān)人更多的中央立法相比，公眾參與在地方立法程序中更容易獲得較高的效率和較好的效果?！稄V州市商品交易市場管理規(guī)定》在起草的過程中，不僅在官方途徑和媒體發(fā)布公告征求立法建議，還召開多場面向利益相關(guān)人的征求意見會和面向?qū)＜业恼撟C會，各類征求意見會和論證會的意見也大部分被吸納，該規(guī)章的實施過程也比較順利。在這個過程中，廣州專業(yè)市場商會、市律師協(xié)會、中國外商投資企業(yè)協(xié)會等都發(fā)揮了不可忽視的重要作用。該規(guī)章的起草出臺本身就是一個極好的“普法”過程，是我國地方立法公眾參與的經(jīng)典案例。

第三方參與地方立法的建議

確立人大的主導(dǎo)地位。確立地方人大對立法工作的主導(dǎo)地位是內(nèi)在根本，而委托第三方參與地方立法工作則是提高立法質(zhì)量的外來助力。受托第三方主要以高等院校及科研機(jī)構(gòu)、專業(yè)社會組織、法律社會組織三類為主，他們不受公眾監(jiān)督，無需對公眾負(fù)責(zé)。而我國的人民代表大會制度為代議制，立法機(jī)關(guān)起草法規(guī)是代議民主的應(yīng)然要求。這就要求立法機(jī)關(guān)在委托第三方參與立法的全過程充分發(fā)揮主導(dǎo)作用，一方面要做好跟蹤、指導(dǎo)和監(jiān)督工作：及時跟蹤掌握立法進(jìn)度，加強(qiáng)立法工作指導(dǎo)，就受托第三方是否深入基層進(jìn)行現(xiàn)實調(diào)研、能否反映人民意志、會否消極怠工等諸多問題進(jìn)行監(jiān)督；另一方面則著力解決立法工作中可能出現(xiàn)的部門利益爭奪問題，克服部門利益法制化，最大程度地反映社會公眾的共同利益和訴求。人大主導(dǎo)立法，并不是在立法各個環(huán)節(jié)上大包大攬，而是在其領(lǐng)導(dǎo)下發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)作用，協(xié)調(diào)各方關(guān)系，充分保障各方面在立法工作中發(fā)揮應(yīng)有的職責(zé)，確保社會利益主體在公開、公正的立法平臺上平等博弈、理性協(xié)商和互相妥協(xié)，構(gòu)建更加科學(xué)民主的立法制度。

完善各項制度設(shè)計。委托第三方參與地方立法是立法模式中的新生事物，是我國立法改革的具體體現(xiàn)，更是一次依法治國理念的重新出發(fā)。為了順利推進(jìn)第三方參與地方立法的進(jìn)程，確保地方立法改革工作的順利開展，立法機(jī)關(guān)應(yīng)該就第三方參與立法的制度設(shè)計予以完善。2017 年12 月28 日，全國人大常委會辦公廳發(fā)布了兩個重要工作規(guī)范：《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》和《關(guān)于爭議較大的重要立法事項引入第三方評估的工作規(guī)范》。兩個規(guī)范明確規(guī)定對于立法過程中遇到的重大疑難問題，技術(shù)性、專業(yè)性較強(qiáng)的問題和社會生活中出現(xiàn)的新問題，可以委托高等院校、科研機(jī)構(gòu)、專業(yè)智庫等開展專項研究；法律草案涉及重大利益調(diào)整的，可以就特定問題或事項向有關(guān)國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、專家學(xué)者、專業(yè)技術(shù)人員、行業(yè)協(xié)會等進(jìn)行咨詢，這是國家層面的立法機(jī)關(guān)對完善第三方參與立法工作的有益探索，具有非常重要的現(xiàn)實意義。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該積極吸納兩個規(guī)范的文件精神，對委托第三方參與地方立法的一系列程序予以明確，結(jié)合本地區(qū)的基本情況探索建立完善立法程序。

探索更加多元的參與路徑。為避免某個特定第三方長期成為地方立法機(jī)關(guān)的委托對象，阻塞其他有資質(zhì)有能力的社會組織參與地方立法的通道，影響地方立法質(zhì)量，地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該跳出行政區(qū)域的“圈子”，為豐富擴(kuò)展第三方參與地方立法的路徑作出積極探索。廣州市人大常委會在制定《廣州市城鎮(zhèn)房地產(chǎn)登記辦法》時，就曾跳出廣東，專程前往北京邀請清華大學(xué)、中國人民大學(xué)、中國政法大學(xué)等高校的著名專家學(xué)者參加論證會，解決了很多階段性的理論難題；清遠(yuǎn)市作為廣東省第二批獲得立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市，在其行政區(qū)域內(nèi)沒有法學(xué)高等院校的情況下，在2015 年8 月跟廣東財經(jīng)大學(xué)簽訂了成立清遠(yuǎn)市地方立法研究評估與咨詢服務(wù)基地合作協(xié)議書，借道省內(nèi)高校及時為地方立法提供智力支持?！赌暇┦凶≌飿I(yè)管理條例》的制定與實施也是南京市人大常委會豐富擴(kuò)展第三方參與地方立法所作出的一次積極嘗試：即首次采用公開招標(biāo)的方式委托第三方起草地方條例，這不僅是南京人大歷史上的第一次，在全國范圍內(nèi)也屬首例。

上述幾個例子都是地方順應(yīng)立法法關(guān)于地方立法改革的新要求下探尋科學(xué)立法、民主立法的新嘗試，將為地方立法工作機(jī)制的完善注入新動力。

建立更加科學(xué)的管理競爭機(jī)制。在地方立法機(jī)關(guān)掌握立法主導(dǎo)權(quán)的基礎(chǔ)上，如何科學(xué)地選擇第三方參與地方立法，也是影響立法質(zhì)量的關(guān)鍵。

客觀現(xiàn)象表明，具有法律專業(yè)知識的同時具備特定領(lǐng)域?qū)I(yè)知識的受托第三方都與該特定行業(yè)存在著一定的聯(lián)系甚至共同的利益維系。如何避免有資質(zhì)成為受托第三方的組織機(jī)構(gòu)成為相關(guān)利益部門的立法代言人，重蹈“部門對口”立法覆轍，這就要求立法機(jī)關(guān)探索建立合理科學(xué)的管理機(jī)制，對受托第三方的機(jī)構(gòu)背景、人員配備、立法能力等選擇要件作出嚴(yán)格的篩查規(guī)定，最大程度地保障受托第三方的中立性和群眾性。在立法過程中，立法機(jī)關(guān)也應(yīng)就如何進(jìn)行監(jiān)督、如何采取防范或糾正措施等予以規(guī)定，明確第三方必須遵守立法法和規(guī)章制定程序條例規(guī)定的公開透明的立法程序。同時建立檔案制度，對參與過地方立法的受托第三方進(jìn)行全過程全方位的評估，為日后的立法活動提供更多的依據(jù)。河北省人大常委會在2015 年出臺《河北省人大常委會關(guān)于加強(qiáng)立法工作組織協(xié)調(diào)的若干意見》，進(jìn)一步拓寬起草渠道，推行立法工作者、實際工作者、專家學(xué)者“三結(jié)合”起草方式，積極探索委托第三方起草法規(guī)案，初步建立了健全科學(xué)合理、高效權(quán)威的立法工作組織協(xié)調(diào)機(jī)制。地方立法機(jī)關(guān)應(yīng)該建立完善針對受托第三方的競爭機(jī)制，在多樣化的基礎(chǔ)上，通過評估和爭論，進(jìn)一步優(yōu)化制度設(shè)計、提高法規(guī)草案質(zhì)量。

通過統(tǒng)計表可以清晰地觀察到，廣東省人大常委會在完善建設(shè)委托多方參與立法工作上進(jìn)行了實質(zhì)性的探索并形成了有效的競爭機(jī)制，即通過委托兩個或兩個以上的高校參與同一法案的起草工作，可在有效提高立法質(zhì)量的同時規(guī)避部門利益。實踐證明，嘗試委托多方起草，拓寬了法規(guī)起草途徑，既能發(fā)揮多方研究數(shù)量優(yōu)勢，也有利于克服部門利益，提高立法質(zhì)量；競爭機(jī)制也有利于拓寬公眾參與渠道，提高社會公眾參與地方立法的積極性，增強(qiáng)立法調(diào)研的深度和廣度，使法規(guī)的制定和實施都具有更加廣泛的群眾基礎(chǔ)。

提高成果轉(zhuǎn)化率。在地方立法的過程中，省、市尤其是剛剛獲得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市應(yīng)該堅持精準(zhǔn)的問題導(dǎo)向思維，要以體現(xiàn)地方特色為標(biāo)準(zhǔn)，凸顯地方優(yōu)勢為側(cè)重，明確受托方以提升社會管理水平，解決地方實際問題為目的。委托方應(yīng)該從委托項目著手，緊扣立法法，認(rèn)真研究立法權(quán)限范圍，緊緊圍繞城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)三個領(lǐng)域。將那些不具有立法需求、能夠通過社會道德或者其他社會規(guī)范予以調(diào)整的社會關(guān)系的項目予以排除，應(yīng)該確立具有緊迫性的委托項目，體現(xiàn)地方立法的實際效用。秉承“小而精”的原則，盡可能做到一事一法。在立法過程中，地方立法機(jī)關(guān)不能一托了之，要時刻與受托方保持緊密聯(lián)系，加強(qiáng)指導(dǎo)協(xié)調(diào)，及時了解委托項目的完成進(jìn)度、文本體例、結(jié)構(gòu)設(shè)置等具體問題，積極配合受托方開展聽證會、論證會、社會調(diào)研等立法活動，以積極正確的態(tài)度對待委托起草稿，最大程度地吸收其合理成果，從而實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化的最大化。

實踐證明，委托第三方參與立法加強(qiáng)了立法的社會參與度，開辟了立法機(jī)關(guān)聯(lián)系人民群眾的新渠道，打造了社會各方參與立法的新平臺，使法規(guī)的制定和實施都具有更加廣泛的群眾基礎(chǔ)；完善了立法工作機(jī)制，也豐富了地方立法起草的渠道，是推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法的重要補充。我們要在這些探索和實踐的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步深化認(rèn)識，開拓創(chuàng)新，不斷完善“人大主導(dǎo)、多方參與”的立法工作機(jī)制，將地方立法工作不斷向前推進(jìn)。