谷志軍 黃衛(wèi)平

全面深化改革是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，尤其是隨著改革進入攻堅期和深水區(qū)，“牽一發(fā)而動全身”的問題日益突出，每一項改革都會對其他改革產(chǎn)生重要影響，每一項改革又都需要其他改革協(xié)同配合。這就需要“在中央宏觀精神指導(dǎo)下，先行先試、大膽探索，尤其是在中央已經(jīng)明確授權(quán)的領(lǐng)域或地方，要積極制定實質(zhì)性改革實施方案和細則，大膽改革，勇于實踐，給全國做出示范”。a黃衛(wèi)平：《論中央授權(quán)下的改革局部先行模式》，《人民論壇·學(xué)術(shù)前沿》2014年第4期。在這種“中央授權(quán)下的改革局部先行”模式下，催生出了大量的地方政府創(chuàng)新實踐，而這些改革創(chuàng)新是否可持續(xù)直接影響著全面深化改革的推進進程。但在地方政府創(chuàng)新過程中，卻存在著一個難以破解的難題，即地方官員推動創(chuàng)新的高積極性與地方政府創(chuàng)新項目的低可持續(xù)性之間的矛盾。

對于這種現(xiàn)象，學(xué)術(shù)界從演化范式、政治合法性、制度倫理、社會嵌入、行政生態(tài)等不同視角進行了分析和解釋。綜合已有研究，可以將影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素概括為內(nèi)生和外生兩個層面，內(nèi)生因素包括創(chuàng)新路徑依賴、政治合法性訴求、領(lǐng)導(dǎo)個體偏好、政府適應(yīng)性學(xué)習(xí)等，外生因素包括宏觀環(huán)境變化、公眾參與需求、社會力量介入、行政文化嵌套等。毋庸諱言，地方政府創(chuàng)新是內(nèi)外因素相互作用的結(jié)果，但是這些研究忽略了一個重要問題，那就是創(chuàng)新內(nèi)外因素是如何結(jié)合的、創(chuàng)新主體之間是如何互動的？基于地方政府創(chuàng)新的理論研究與實踐狀況，本文試圖提煉出“上下聯(lián)動”概念來回答這個問題。通過參與“中國地方政府創(chuàng)新獎獲獎項目跟蹤研究”大型課題，我們對2000—2016年間八屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”中廣東省18項獲獎項目進行了為期兩年的跟蹤調(diào)研，調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)，18項獲獎項目中有17項均處于可持續(xù)狀態(tài)。分析促進這些地方政府創(chuàng)新項目可持續(xù)性的影響因素，對于理解和認(rèn)識地方政府創(chuàng)新何以可持續(xù)無疑具有代表性和參考價值。

一、案例選擇與情況介紹

“中國地方政府創(chuàng)新獎”，是由北京大學(xué)中國政府創(chuàng)新研究中心（現(xiàn)為北京大學(xué)中國政治學(xué)研究中心）聯(lián)合中央編譯局和中央黨校的相關(guān)研究機構(gòu)，為鼓勵地方政府創(chuàng)新行為所設(shè)立的全國性民間獎。該獎項創(chuàng)辦于2000年，每兩年舉辦一次，截至2016年已經(jīng)舉辦了八屆，在學(xué)界和政界都享有很高的聲譽。之所以選擇以廣東省為例，因為不管是從“中國地方政府創(chuàng)新獎”申請數(shù)量還是獲獎數(shù)量來看，廣東省都居于全國前列；尤其是從對這些獲獎項目的跟蹤調(diào)研可知，絕大部分地方政府創(chuàng)新項目仍在持續(xù)，有些甚至存續(xù)了十幾年而且擴散到全國其他地區(qū)。

據(jù)有學(xué)者統(tǒng)計，八屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”申請項目總數(shù)為2004個，其中廣東省申請項目總數(shù)為114個，占比達到5.68%；八屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目總數(shù)為177個，廣東省獲獎項目總數(shù)為18個，占比達到10.17%。a何增科：《地方治理創(chuàng)新與地方治理現(xiàn)代化——以廣東省為例》，《公共管理學(xué)報》2017年第2期。從類型上劃分，18個獲獎項目中，政治改革類有2項、行政改革類有5項、公共服務(wù)類有1項、社會治理類有10項。b這四種類型是“中國地方政府創(chuàng)新獎”組委會對獲獎項目進行的分類。從分布情況來看，社會治理類創(chuàng)新項目最多，其次是行政改革類創(chuàng)新項目，政治改革類創(chuàng)新項目較少；經(jīng)濟增速越快、經(jīng)濟增長幅度越大的區(qū)域，地方政府創(chuàng)新越積極活躍；創(chuàng)新層級主要集中在地市、縣區(qū)級地方政府，在落實創(chuàng)新驅(qū)動發(fā)展戰(zhàn)略、提高服務(wù)水平方面表現(xiàn)最為活躍。

對于這18項獲獎項目，我們進行了為期兩年的跟蹤調(diào)研，截至2017年底，共完成實地調(diào)研項目14項、未能完成實地調(diào)研4項（其中，深圳市政府的“公用事業(yè)市場化改革”項目提供了相應(yīng)材料，肇慶市委政法委的“‘法治肇慶’微博群”項目接受了電話訪談，深圳市龍崗區(qū)的“‘大綜管’信訪維穩(wěn)機制”項目和廣東省編辦的“大部門體制改革”項目未能實現(xiàn)調(diào)研），完成率為78%。在調(diào)研過程中，共回收調(diào)研問卷137份，剔除無效問卷10份，有效率為93%。c調(diào)研組擬定每個項目面向發(fā)起者、組織者、推動者、受益者、參與者、受益者、知情者等人員發(fā)放十份問卷，由于創(chuàng)新項目時間跨度、人員變動、工作流動等原因，獲取有效問卷的難度可想而知，這就不可避免會導(dǎo)致問卷數(shù)量和代表性的不足。即便如此，對這些問卷的統(tǒng)計分析依然能夠有所發(fā)現(xiàn)。從廣義可持續(xù)層面講，除了深圳大鵬的“‘三輪兩票’選舉鎮(zhèn)長”項目終止之外，其他項目均處于可持續(xù)狀態(tài)。根據(jù)地方政府創(chuàng)新的交流推廣情況看，廣東省地方政府創(chuàng)新獲獎項目中有一半以上的成功經(jīng)驗得到交流推廣或上升為制度。

從調(diào)研情況來看，廣東省歷屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目大都表現(xiàn)出持續(xù)發(fā)展的趨勢，與廣東省地方政府創(chuàng)新的活躍程度成正比。其中，尤其以深圳市地方政府創(chuàng)新最為活躍且不斷持續(xù)和推廣，地方政府創(chuàng)新與地方經(jīng)濟發(fā)展在深圳互為因果、互相促進，深圳依靠改革創(chuàng)新促進了地方經(jīng)濟發(fā)展、而經(jīng)濟充滿活力又推動了地方政府創(chuàng)新。而且，廣東省歷屆地方政府創(chuàng)新獲獎項目存在一種共性，即在一個創(chuàng)新項目中的某個環(huán)節(jié)或某個要素中能看到另一個創(chuàng)新項目的影子，其實質(zhì)就是創(chuàng)新項目之間存在一定程度上的持續(xù)性。

一般來講，創(chuàng)新項目的持續(xù)性包括兩種不同的表現(xiàn)路徑，即相同創(chuàng)新類型中各創(chuàng)新項目之間的持續(xù)性和不同創(chuàng)新類型中創(chuàng)新項目之間的持續(xù)性。為了科學(xué)合理地衡量廣東省地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)狀況，本文結(jié)合廣東省地方政府創(chuàng)新獲獎項目的變化情況、獲獎項目的效益情況、獲獎項目的內(nèi)外部環(huán)境情況和獲獎項目的交流推廣情況，根據(jù)地方政府創(chuàng)新獲獎項目的核心技術(shù)或思想在時間維度上的兩種不同表現(xiàn)（本地終止或存續(xù)運行）和在空間維度上的三種不同表現(xiàn)（沒有擴散、局域擴散或全國擴散），將廣東省地方政府創(chuàng)新獲獎項目的持續(xù)性類型劃分為四種子類型：全面終止型、本地持續(xù)運行型、局域擴散型、全國擴散型（參見表1）。d這種分類是“中國地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究項目”課題組討論確定的分類方式。

上述地方政府創(chuàng)新持續(xù)性的四種類型有各自的特點：全面終止型項目的特點是地方政府創(chuàng)新項目持續(xù)一段時間后要么被上級政府叫停，要么項目結(jié)果已經(jīng)背離創(chuàng)新項目啟動時的初衷；本地持續(xù)運行型項目的特點是地方政府創(chuàng)新后既沒終止也沒推廣擴散，上級政府一般持默許的態(tài)度；局域擴散型項目的特點是地方政府創(chuàng)新后上級政府肯定，在局部范圍內(nèi)予以適度推廣；全國擴散型項目的特點是地方政府創(chuàng)新后中央政府支持認(rèn)可，并在全國層面推廣和擴散。

表1 廣東省“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的可持續(xù)狀況

二、“上下聯(lián)動”的地方政府創(chuàng)新及其可持續(xù)性

通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，廣東省18項獲獎項目中，明確終止的有1項（即深圳大鵬的“‘三輪兩票’選舉鎮(zhèn)長”項目），只占獲獎總數(shù)的6%左右，其他項目均處于可持續(xù)狀態(tài)。問卷調(diào)查數(shù)據(jù)也顯示，有84%的受訪人知道他們的創(chuàng)新項目一直在運轉(zhuǎn)，只有8%的受訪人知道他們的創(chuàng)新項目完全不運轉(zhuǎn)了，其他8%的受訪人不知道情況。分析促成這些創(chuàng)新項目可持續(xù)的影響因素，可以用“上下聯(lián)動”來概括。所謂“上”，即獲得上級肯定、干部人員擁護、經(jīng)驗升為制度等因素的自上拉動，這是“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”的體現(xiàn)；所謂“下”，即獲得民眾認(rèn)可、媒體廣泛報道、吸引學(xué)者關(guān)注等因素的自下推動，這是“以人民為中心”的體現(xiàn)（參見圖1）。

地方政府創(chuàng)新項目是否具有持續(xù)性，不單純是自上拉動或自下推動的結(jié)果，而是上下聯(lián)動的共同作用。具體而言，自上拉動主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，獲得上級肯定。在官員晉升錦標(biāo)賽和向上負責(zé)制的行為模式下，創(chuàng)新項目是否能夠獲得上級領(lǐng)導(dǎo)或部門尤其是直接領(lǐng)導(dǎo)的肯定，成為其能否可持續(xù)的關(guān)鍵因素。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有71%的受訪者認(rèn)為獲得上級的肯定“很重要”，20%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有1%的受訪者認(rèn)為“不重要”。這也符合我們在訪談中了解到的情況，不管是公共服務(wù)和社會治理類創(chuàng)新，還是行政改革和政治改革類創(chuàng)新，這些項目的持續(xù)發(fā)展都得到了上級領(lǐng)導(dǎo)的肯定和支持，尤其是行政改革和政治改革類項目，其創(chuàng)新和發(fā)展還得益于上級領(lǐng)導(dǎo)的親自關(guān)注。

第二，干部人員擁護。一項改革創(chuàng)新的促成，獲得上級肯定和支持固然非常重要，但是創(chuàng)新項目的實施需要依靠具體執(zhí)行者，在此過程中，項目績效越突出、越能夠解決實際問題的創(chuàng)新項目，越容易受到干部人員的青睞。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有58%的受訪者認(rèn)為項目績效突出和干部人員擁護“很重要”，32%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有2%的受訪者認(rèn)為“不重要”。據(jù)地方政府創(chuàng)新項目的執(zhí)行人員介紹，他們之所以愿意推動創(chuàng)新舉措，不僅是自來上級領(lǐng)導(dǎo)或部門的壓力，而且是出于對解決實際問題的期待，這是地方干部典型的“問題解決邏輯”。

圖1 促成地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的“上下聯(lián)動”因素

第三，經(jīng)驗升為制度。從創(chuàng)新經(jīng)驗來看，地方政府在創(chuàng)新方面扮演了重要的角色，地方政府及其領(lǐng)導(dǎo)人往往成為創(chuàng)新的“第一推動者”，而創(chuàng)新經(jīng)驗?zāi)芊裆仙秊榉煞ㄒ?guī)，對于其可持續(xù)發(fā)展具有規(guī)范性意義。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有39%的受訪者認(rèn)為創(chuàng)新經(jīng)驗上升為法律法規(guī)“很重要”，46%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有2%的受訪者認(rèn)為“不重要”。這也就是說，一項好的創(chuàng)新實踐必須經(jīng)過制度化才能得到延續(xù)，而這樣的制度化必須通過把政府的管理需求轉(zhuǎn)化為民眾的社會需求，才能形成長久的制度“慣性”或“習(xí)性”，進而推動其傳播和擴散。

自上拉動無疑是地方政府創(chuàng)新的主要動力來源，除此之外，自下推動也是促成地方政府創(chuàng)新必不可少的力量。具體而言，自下推動主要表現(xiàn)在以下方面。

第一，獲得民眾認(rèn)可。隨著全面深化改革的不斷推進，地方政府為回應(yīng)社會利益主體的多元化需求而進行的創(chuàng)新行為，是地方政府創(chuàng)新的客觀需求。從創(chuàng)新動機上看，地方領(lǐng)導(dǎo)干部在推動改革創(chuàng)新時會以民眾是否認(rèn)可作為重要考量指標(biāo)，這也符合“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有66%的受訪者認(rèn)為民眾了解和認(rèn)可“很重要”，25%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有3%的受訪者認(rèn)為“不重要”。實際上，政府存在的本質(zhì)就是要回應(yīng)公眾利益、處理公共事務(wù)、解決公共問題，而回應(yīng)的過程其實就是一個不斷試錯和創(chuàng)新的過程。

第二，媒體廣泛報道?，F(xiàn)代社會是信息社會，媒體在現(xiàn)代社會中扮演著越來越重要的角色，媒體可以通過宣傳報道提升公眾意識、推動組織工作、收集社會資源，媒體是否關(guān)注和報道將會對地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)產(chǎn)生重要影響。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有51%的受訪者認(rèn)為媒體的廣泛報道“很重要”，40%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有2%的受訪者認(rèn)為“不重要”。在西方國家，媒體甚至被稱為“第四種權(quán)力”，媒體的廣泛報道本身就表明社會各界對創(chuàng)新項目的關(guān)注，同時也為創(chuàng)新項目的可持續(xù)推進發(fā)揮監(jiān)督功能，使其有助于獲得民眾的認(rèn)可。

第三，吸引學(xué)界關(guān)注。在改革創(chuàng)新過程中，學(xué)術(shù)界的關(guān)注和研究起著不容忽視的作用，因為創(chuàng)新的發(fā)生依賴于一定的知識累積，只有通過新知識的不斷汲取和對已有知識進行新的組合才有可能實現(xiàn)，而學(xué)術(shù)界正好提供了知識積累的途徑。在地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性跟蹤研究中，問卷數(shù)據(jù)顯示，有28%的受訪者認(rèn)為吸引學(xué)術(shù)界的關(guān)注“非常重要”，57%的受訪者認(rèn)為“重要”，只有4%的受訪者認(rèn)為“不重要”。在這些可持續(xù)的創(chuàng)新項目中，離不開學(xué)術(shù)界的關(guān)注和研究，他們?yōu)閯?chuàng)新項目的發(fā)起、推進和完善提出了中肯的建議，并為創(chuàng)新項目的復(fù)制和推廣起到了有效的宣傳作用。

綜上所述，我們將地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素概括為“上下聯(lián)動”的作用，其中獲得上級肯定、干部人員擁護、經(jīng)驗升為制度是主要的拉動力量，獲得民眾認(rèn)可、媒體廣泛報道、吸引學(xué)者關(guān)注是主要的推動力量，上下兩個層面的力量共同促進了地方政府創(chuàng)新的可持續(xù)發(fā)展。從影響程度上講，自上拉動因素中選擇“很重要”和“重要”的次序是上級肯定（占比91%）、干部人員擁護（占比90%）、經(jīng)驗升為制度（占比85%）；自下推動因素中選擇“很重要”和“重要”的次序是獲得民眾認(rèn)可（占比91%）、媒體廣泛報道（占比90%）、吸引學(xué)者關(guān)注（占比85%）。值得注意的是，一般認(rèn)為獲得地方政府創(chuàng)新獎的項目主要負責(zé)人更容易得到提拔，但在調(diào)研過程中我們發(fā)現(xiàn)，“負責(zé)人被提拔”因素并非影響地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的主要因素之一。問卷數(shù)據(jù)顯示，只有20%的受訪者認(rèn)為項目負責(zé)人被提拔“很重要”，35%的受訪者認(rèn)為重要，另有21%的受訪者認(rèn)為“不重要”。

然而，雖然絕大部分獲獎項目均處于存續(xù)狀態(tài)，但是調(diào)研訪談中也發(fā)現(xiàn)了一些制約地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的因素。從創(chuàng)新的外部環(huán)境到創(chuàng)新項目本身的特點再到創(chuàng)新利益相關(guān)者的態(tài)度等，都會影響到創(chuàng)新的效果以及是否可持續(xù)。具體而言：在體制環(huán)境難以改變的情況下，制度環(huán)境尤其是政策環(huán)境的寬松與否，將會影響到地方政府創(chuàng)新的活躍程度；在政績驅(qū)動的動力機制和晉升體制下，一項創(chuàng)新項目能否得到推廣和持續(xù)發(fā)展，上級領(lǐng)導(dǎo)的意圖顯得尤為重要；創(chuàng)新項目越能夠獲得轄區(qū)民眾的認(rèn)同，在持續(xù)發(fā)展中就越順利，社會公眾對創(chuàng)新項目的評價好壞對于地方政府創(chuàng)新可持續(xù)非常關(guān)鍵；地方政府財力越是充裕，就越容易推動地方政府創(chuàng)新，創(chuàng)新項目的實施需要有足夠的財力保障。除此之外，項目發(fā)起人的態(tài)度、工作人員的士氣、項目經(jīng)驗的交流、創(chuàng)新的社會影響甚至項目負責(zé)人的更迭等，也會在一定程度上影響到創(chuàng)新項目的可持續(xù)發(fā)展。

三、當(dāng)前地方政府創(chuàng)新的主要問題及發(fā)展前景

對于地方政府創(chuàng)新舉措或項目，不管是從創(chuàng)新項目未來發(fā)展的信心還是從政府改革創(chuàng)新前景的態(tài)度來講，受訪者都表現(xiàn)出較好的愿景。從創(chuàng)新項目未來發(fā)展的信心而言，受訪者對創(chuàng)新項目未來發(fā)展表現(xiàn)出較強的信心，以滿分為10分計平均數(shù)達到8.75分，回答8分及以上者占83%；從政府改革創(chuàng)新前景的態(tài)度而言，受訪者對整個政府改革前景表現(xiàn)出積極樂觀的態(tài)度，回答“很樂觀”和“比較樂觀”的總和占到83%。雖然從數(shù)據(jù)結(jié)果來看，廣東省地方政府創(chuàng)新不僅非?；钴S而且表現(xiàn)出強勁的持續(xù)力，但是結(jié)合調(diào)查研究和現(xiàn)實觀察，我們也發(fā)現(xiàn)當(dāng)前地方政府創(chuàng)新存在的三重替代問題。

第一，“微創(chuàng)新”替代宏觀創(chuàng)新。“微創(chuàng)新”是指政府創(chuàng)新主體在公共行政過程中因工作需要而開展的細微式的、開放式的創(chuàng)新行為。此類地方政府創(chuàng)新能夠以內(nèi)部行政流程再造和管理服務(wù)精細化，以及外部借助新技術(shù)和新媒體為途徑，有針對性地推進行政服務(wù)的持續(xù)而細微的改善。a鄒宗根：《“微創(chuàng)新”：行政改革的路徑探索》，《云南社會科學(xué)》2013年第3期。從一定意義上講，微觀創(chuàng)新強調(diào)政府根據(jù)社會需求做出靈活反應(yīng)，不僅具有創(chuàng)新規(guī)模和范圍小、投入和風(fēng)險小的優(yōu)點，同時能夠兼顧民眾的個性化需求，因而備受地方政府的偏愛。當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新過程中普遍存在這樣的傾向，即關(guān)注微觀層面細枝末節(jié)的改良而非宏觀層面體制機制的優(yōu)化，如果地方政府過于關(guān)注工作中的繁枝細節(jié)，則會因得不到及時的宏觀支持而陷入困境，這無疑是地方政府創(chuàng)新需要引起重視的。

第二，“偽創(chuàng)新”替代真實創(chuàng)新。“偽創(chuàng)新”是指政府創(chuàng)新主體在公共行政過程中利用話語形式的變化、用形式取代形式的創(chuàng)新行為。此類地方政府創(chuàng)新的核心是形式創(chuàng)新，表現(xiàn)形式有變換表述玩文字游戲、形式變化勝過內(nèi)容革新等。如果說微創(chuàng)新還具有一定積極意義的話，偽創(chuàng)新則是地方政府創(chuàng)新需要革除的。有學(xué)者分析了偽創(chuàng)新的生成機理，即制度變遷過程中路徑依賴的強化機制會導(dǎo)致地方政府創(chuàng)新陷入鎖定狀態(tài)、不完全信息格局下地方政府之間博弈過程中產(chǎn)生的“搭便車”行為會導(dǎo)致地方政府創(chuàng)新陷入困境。b沈承誠：《地方政府偽創(chuàng)新的機理探究及反偽舉措》，《理論與改革》2006年第2期。當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新過程中偽創(chuàng)新一直隱藏其間，這種關(guān)注語言表述和話語創(chuàng)造等形式變化而非“創(chuàng)造性破壞”式的革新，容易使地方政府創(chuàng)新陷入以形式創(chuàng)新代替真實創(chuàng)新的境地。

第三，“唯創(chuàng)新”替代需求創(chuàng)新?！拔▌?chuàng)新”是指政府創(chuàng)新主體在公共行政過程中為了創(chuàng)新而創(chuàng)新、簡單增加行政成本的創(chuàng)新行為。此類地方政府創(chuàng)新主要是把創(chuàng)新本身當(dāng)作目的，從政府供給的角度制造或者開發(fā)出創(chuàng)新項目，而不是從民眾需求的角度考慮創(chuàng)新的必要性和可行性。雖然從客觀上講，供給側(cè)的政府創(chuàng)新行為能夠反映部分民眾需求，但是這類創(chuàng)新總體上還是類似“父愛式政府創(chuàng)新”c閆健：《“父愛式政府創(chuàng)新”：現(xiàn)象、特征與本質(zhì)》，《公共管理學(xué)報》2014年第3期。的單向行為，沒有形成創(chuàng)新主體與受眾之間的上下互動，因而創(chuàng)新的成本收益不成比例。當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新過程中的唯創(chuàng)新逐漸成為普遍現(xiàn)象，這種為創(chuàng)新而創(chuàng)新的行為脫離了實事求是的基礎(chǔ)，不僅會陷入短視的思維方式、使創(chuàng)新變得盲目和浮躁，而且會增加政府行政成本、透支執(zhí)政合法性資源。

當(dāng)前，地方政府創(chuàng)新過程中存在的“微創(chuàng)新”替代宏觀創(chuàng)新、“偽創(chuàng)新”替代真實創(chuàng)新、“唯創(chuàng)新”替代需求創(chuàng)新等現(xiàn)象，是地方政府創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展需要引起重視的問題?；谶@樣的實際情況并結(jié)合廣東省地方政府創(chuàng)新實踐，我們可以對全國地方政府創(chuàng)新的未來可持續(xù)性前景做出預(yù)測。

第一，依托于技術(shù)創(chuàng)新將成為趨勢。從全國層面來講，對于處于可持續(xù)狀態(tài)的地方政府創(chuàng)新項目，其持續(xù)推進和推廣都不同程度的受到技術(shù)創(chuàng)新的影響。換言之，這些項目正是依托技術(shù)手段的革新而被社會公眾所認(rèn)同和接受。尤其是隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，“互聯(lián)網(wǎng)+”理念和計算機技術(shù)被逐漸引入政府管理和服務(wù)領(lǐng)域，“以信息化驅(qū)動現(xiàn)代化”成為新的政府創(chuàng)新策略。在此基礎(chǔ)上，有學(xué)者提出了“數(shù)字政府治理”概念，其目標(biāo)在于“推進以公眾為中心的公共服務(wù)，在提高管理效率的同時改善服務(wù)體驗，促進公眾與政府的良性互動”a戴長征、鮑靜：《數(shù)字政府治理——基于社會形態(tài)演變進程的考察》，《中國行政管理》2017年第9期。。從某種程度上講，數(shù)字政府治理的理念和方式、信息化的理念和技術(shù)將成為地方政府創(chuàng)新持續(xù)推進的動力支持。

第二，民生微改革創(chuàng)新將成為常態(tài)。從“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目可以看出，社會治理類項目占了一半以上，反映出直接面對社會公眾、回應(yīng)民眾訴求的“民生改革”一直是地方政府創(chuàng)新的重點領(lǐng)域。這類改革創(chuàng)新主要出現(xiàn)在基層社區(qū)治理層面，民生微改革通過機制再造、流程優(yōu)化等措施，一方面能夠直面民眾的多樣化需求，有利于精準(zhǔn)地解決基層社會的小事、瑣事、急事；另一方面能夠得到民眾的普遍認(rèn)可，有利于激活基層自治活力、實現(xiàn)基層治理方式的變革?？梢哉f，民生微改革創(chuàng)新以公眾身邊事為切入點，充分發(fā)揮社區(qū)居民的主體作用，打通了政府服務(wù)的“最后一公里”，是地方政府創(chuàng)新未來發(fā)展的主流領(lǐng)域。

第三，偏重于黨建創(chuàng)新將成為熱點。黨的十八大以來，黨中央做出“全面從嚴(yán)治黨”的重大戰(zhàn)略部署，并作為“四個全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。隨后，各地針對“黨的建設(shè)制度改革”領(lǐng)域的創(chuàng)新成為焦點，在黨的組織制度、黨的領(lǐng)導(dǎo)制度、黨的自身建設(shè)制度、黨的監(jiān)督保障制度等方面都做出了創(chuàng)新探索。對于地方政府而言，在中央頂層設(shè)計的基礎(chǔ)上更加關(guān)注于基層組織建設(shè)，產(chǎn)生了諸如“基層黨建標(biāo)準(zhǔn)化”“基層黨建質(zhì)量認(rèn)證體系”“互聯(lián)網(wǎng)+黨建”等一系列創(chuàng)新做法，為推進黨的建設(shè)制度改革提供了寶貴的經(jīng)驗。2017年6月，中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》，從制度建設(shè)層面為推進從嚴(yán)治黨做出了明確部署，這意味著黨建創(chuàng)新將成為未來地方政府創(chuàng)新的一大熱點。

四、結(jié)論

為什么地方政府創(chuàng)新層出不窮但有些卻難以為繼？本文試圖以廣東省地方政府創(chuàng)新為例破解這個難題。通過對這些獲獎項目的深入研究，我們將地方政府創(chuàng)新可持續(xù)性的影響因素概括為“上下聯(lián)動”，即獲得上級肯定、干部人員擁護、經(jīng)驗升為制度等因素的自上拉動和獲得民眾認(rèn)可、媒體廣泛報道、吸引學(xué)者關(guān)注等因素的自下推動的聯(lián)動作用。從影響程度上講，獲得上級肯定和獲得民眾認(rèn)可對地方政府創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的重要性尤為突出，兩者是自上拉動和自下推動的基礎(chǔ)性力量，只有上下力量兼?zhèn)涞牡胤秸畡?chuàng)新項目才具有可持續(xù)性。進一步而言，自上拉動力量是“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”的體現(xiàn)，自下推動力量是“以人民為中心”的體現(xiàn)，地方政府創(chuàng)新項目是否可持續(xù)，不是單純體現(xiàn)“以領(lǐng)導(dǎo)為中心”或是“以人民為中心”，而是上下兩股力量聯(lián)動作用的結(jié)果。

雖然廣東省地方政府創(chuàng)新表現(xiàn)出強勁的持續(xù)力，但是從全國層面來看，當(dāng)前地方政府創(chuàng)新卻存在著“微創(chuàng)新”替代宏觀創(chuàng)新、“偽創(chuàng)新”替代真實創(chuàng)新、“唯創(chuàng)新”替代需求創(chuàng)新等三重替代問題。這不僅會對創(chuàng)新項目本身的存續(xù)發(fā)展產(chǎn)生影響，而且會影響到地方政府創(chuàng)新的未來可持續(xù)前景。從本質(zhì)上講，這些現(xiàn)象和問題植根于對“創(chuàng)新”概念的不同價值預(yù)設(shè)，政府部門主要從工具理性的角度看待工作中的創(chuàng)新實踐，民眾主要從價值理性的角度關(guān)注政府創(chuàng)新產(chǎn)生的效果，研究者主要從先驗理性的角度將政府創(chuàng)新看作是具有善治意義的行為。正是由于概念上的差別化使用以及對創(chuàng)新的不同價值預(yù)判，使得政府創(chuàng)新研究沒有形成統(tǒng)一的概念體系，這也成為政府創(chuàng)新理論與實踐深入發(fā)展的瓶頸所在。此外，本文雖然基于廣東省“中國地方政府創(chuàng)新獎”獲獎項目的跟蹤調(diào)研，總結(jié)出地方政府創(chuàng)新可持續(xù)發(fā)展的“上下聯(lián)動”模式，但是“上下聯(lián)動”的互動方式和作用機制如何，還有待進一步挖掘。