曹靜暉 劉娟 胡伶俐

摘要： 基于全國地級市黨政官員正職職務任期的研究發(fā)現(xiàn)，地方官員任期制的執(zhí)行雖解決了終身任職，卻陷入了任期長短不一和調任頻仍的困境，即已由固定任期權變?yōu)閺椥匀纹?。這種權變不可避免地對官員行為產(chǎn)生深刻影響，既激勵官員提高經(jīng)濟績效，也帶來施政上的短期行為、各自為政、決策責任模糊和腐敗盛行等弊端。究其原因，既有國家和上級掌控人事，官員以“小步快跑”策略急于晉升的主觀原因，也有現(xiàn)行任期任用制度提供機會空間的客觀原因。治理地方官員任期制的執(zhí)行困境，應在深化干部人事制度改革中，以固定任期為主，輔之彈性任期，保持任期的相對穩(wěn)固，合理塑造官員激勵，引導官員行為，推動政府長遠規(guī)劃。為此要引導官員樹立正確的權力觀和利益觀，擴大官員選舉中的民主，設計協(xié)調統(tǒng)一的制度體系，完善官員任期政績考評體系和監(jiān)督約束機制。

關鍵詞： 任期制；固定任期；彈性任期；政府治理

中圖分類號： D035文獻標志碼：A文章編號：1009-055X（2018）03-0092-08

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2018.03.010

地方政府在中國經(jīng)濟增長中發(fā)揮了重要作用[1-3]。但地方政府是由具體的“人”，即官員組成，政府行為自然受官員的因素尤其是決策官員的因素的影響，他們往往由于自身價值偏好或利害關系左右政府施政[4-6]。而地方官員的自身偏好與施政行為，不可避免地受置身于其中的各項政府治理制度的影響，其中任期制就是至關重要的一項制度。對于在職官員來說，有權就要用，否則過期作廢，因此為了實現(xiàn)職務晉升或者調整的目標，他們只能在任期內極力表現(xiàn)，合理規(guī)劃任內行為，任期就成為官員表現(xiàn)的機會集合[7]。

任期制以限定官員任職期限為內核，若以官員是否有明確的任職期限和任內是否遷調為二元標準，可以將其分為固定任期和彈性任期。固定任期指官員有既定的任職時限，任職期滿方可遷調。彈性任期指官員沒有既定的任職時限，任內時時被上級遷調[8]。兩種任期制度對官員行為產(chǎn)生不同的引導和激勵[7]。固定任期制因有確定的任職預期，官員一般不會提前被遷調，考核和調任節(jié)點明確，他們基于理性選擇而有序行為，合理施政，即在上任之初無須操之過急，之后逐步增加投入，在考核節(jié)點呈現(xiàn)出最佳政績，待到任期即將結束時，其努力和投入程度均有所下降，形成政治經(jīng)濟周期[9，10]。而彈性任期制卻因沒有確定的任職預期，考核和調任節(jié)點均不明確，官員隨時都可能被調任，任內難以形成穩(wěn)定預期和合理規(guī)劃，官員行為日趨短視化[7，11]。

自20世紀80年代以來，我國實行地方官員任期制，廢除了中華人民共和國成立后一直存在的領導職務終身制，不再“活到老干到老”，確保了領導職務的固定任期，加速了領導干部隊伍的正常流動和新陳代謝，但隨之出現(xiàn)了領導干部任期過短、職務更換頻繁的問題。其中最為典型的是坊間戲稱的“邯鄲現(xiàn)象”。自20世紀90年代初，在20年時間內先后有12人擔任邯鄲市市長，平均任期剛剛達到1.5年，距離法定任期相去甚遠。武漢市委書記也在10年時間內更換了5人，平均任期2年。近5年來，中央巡視組先后指出遼寧、福建、貴州等8個省份存在地方領導任期制執(zhí)行不力的突出問題?，F(xiàn)實中地方官員任期制究竟如何？為何會出現(xiàn)如此嚴重的執(zhí)行不力問題？當前學者們或圍繞任期制的價值與意義做學理分析，或圍繞代表性事件做簡短時評，鮮有對任期制現(xiàn)實狀況翔實、系統(tǒng)的分析，因而不能很好地闡述地方官員任期制的執(zhí)行困境及其根源?；诖?，本文利用全國334個地級市黨政官員正職領導職務變動的資料，在對比任期制規(guī)定與實際任期的基礎上探討我國地方官員任期制的執(zhí)行困境及帶來的影響，剖析任期制陷入執(zhí)行困境的原因，并提出任期制執(zhí)行困境的治理路徑。

一、地方官員任期制的執(zhí)行困境及影響

地方官員任期制，是指地方各級官員任職和連任有嚴格界定的期限，對官員甄拔、任職過程、職責和義務以及期滿后因人制宜地合理安置做出規(guī)定，以約束和規(guī)范官員行為，促進其積極履職的人事管理制度。其基本特征是任用有期，屆滿考核，升降連任，各得其所[12]。作為政府治理體系的重要組成部分，地方官員任期制既著眼于地方官員在既定任期內規(guī)劃施政，又能使官員更替有穩(wěn)定的時間預期，體現(xiàn)了干部隊伍建設的內在規(guī)律，有利于政府治理體系的健康運行，具有重大的理論價值和實踐意義。

（一）地方官員任期制的執(zhí)行困境

地方官員任期制的確立經(jīng)歷了一個長期探索的過程。中華人民共和國成立初始，我國實行領導職務終身制，領導干部只能“上”不能“下”，只能“進”不能“退”，干部隊伍缺乏活力。20世紀80年代初，為消除領導職務終身制的頑疾，鄧小平提出要根據(jù)不同情況適當而明確地規(guī)定各級各類領導干部的任期、離休和退休[13]320-343，以此為契機，我國開始試行地方官員任期制改革，隨后在部分試點省市推行，因其動作和范圍較小，效果不太明顯。進入20世紀90年代，任期制的試點動作和范圍逐步加大，效果也逐漸顯現(xiàn)。在此背景下，1995年出臺的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級政府組織法》（以下簡稱《地方政府組織法》）第六條和五十八條分別規(guī)定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會每屆任期三年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上人民代表大會每屆任期五年；相應地，同級人民政府每屆任期為三年和五年。進入21世紀，我國加快了改革步伐，在2000年通過的《深化干部人事制度改革綱要》中，進一步明確規(guī)定實行黨政領導職務任期制[14]。隨著十六大的召開，“實行黨政領導干部職務任期制”正式寫入十六大報告。在黨的十六屆四中全會上，這一重要表述再次得以重申。2004年，《地方政府組織法》又明確規(guī)定：“地方各級人民代表大會和政府每屆任期五年?！眱赡旰螅醒氤雠_《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》，明確了五年一屆任期制的目的、范圍、調任、連任和考核等問題。經(jīng)過30年的探索實踐，我國終于在法理上建立了地方官員任期制。

盡管我國已在法理上明確規(guī)定黨政領導職務每個任期為5年，形成了地方官員任期制，確保官員任期內的相對穩(wěn)定，但官員頻繁調換，任期不滿卻是當今中國政治生活的一種“常態(tài)”。20世紀90年代以來，地方各級領導的任期越來越短，更替越來越快[15]。本文統(tǒng)計分析了334個地級市在2002—2012年間市長和在2002—2010年間市委書記任職的最短任期、最長任期和平均任期。分析結果見表1。就市長而言，在2002—2012年間共有1142人，最短任期為1年，最長任期為11年，平均任期為3.46年，距離5年的任期相差1年多，能夠任滿5年的只有192人，占比為16.8%。大多數(shù)市長的任期集中于2～3年間，其中任期為2年的人數(shù)最多，為254人，占比為22.2%；任期3年的人數(shù)為251人，占比為22.0%。就書記而言，在2002—2010年間共有950人，最短任期為1年，最長任期為10年，平均任期為3.95年，距離5年的任期相差1年多，能夠任滿5年的只有163人，占比為17.2%。大多數(shù)市委書記的任期集中于3～4年間，其中任期為3年的人數(shù)最多，為205人，占比為21.6%；任期為4年的人數(shù)為193人，占比為20.3%?？梢姡瑹o論是市長還是市委書記的實際任期都不一定是法定的5年，而是或長或短，隨時遷調。從平均任期來看，市長的平均任期要短于市委書記的平均任期，從任期時長的分布來看，市長比市委書記的任期更短，更替更為頻繁。

① 本研究所使用的數(shù)據(jù)來自中華人民共和國地級市市委書記及市長數(shù)據(jù)庫，該數(shù)據(jù)庫由復旦大學的陳碩副教授和上海大學的龐保慶教授主持，感謝上述機構提供的數(shù)據(jù)協(xié)助。文責自負。從上述全國市級黨政官員任職時間的統(tǒng)計分析中發(fā)現(xiàn)：市級官員能夠任滿一屆五年的少之又少，多數(shù)官員未能任滿五年一屆就已調離；官員任職時間或長或短，彼此之間大相徑庭，官員的職務調整似乎沒有明確的時間限制。同樣的結論也從其他學者的研究和間接資料中得到驗證，從1998—2012年間，全國地級市官員的平均任期為3.5年左右[8]，全國地級市市委書記中有近80%未滿一屆任期[16]?？梢?，官員的實際任期并非法定的五年一屆，實際執(zhí)行中任期或長或短，極不穩(wěn)定。

在這種情況下，地方官員任期與職務調整之間的關系如何呢？這可以從地方官員離任后的去向來判斷。本研究統(tǒng)計的所有任職時長不到5年的市級黨政正職官員離任后去向見表2?；跇颖緦嶋H，我們將官員離任后去向分為晉升、平調、降職、退居二線、國企任職、退休、免職、違法違紀、辭職和死亡10種。統(tǒng)計結果表明，不到規(guī)定任期的官員中，晉升的市長有504人，占比為59.2%，平調的有280人，占比為32.9%；晉升的市委書記有218人，占比為37.5%，平調的有303人，占比為52.2%；晉升和平調的比例分別高達92.1%和89.7%。可見，市長和市委書記的任職去向高度集中于晉升和平調，不到任期就頻繁遷調已成為地方官員人事調整中非常普遍的現(xiàn)象。由此可見，我國地方官員的實際任期并非法律規(guī)定的“固定任期”，而是陷入了任期可長可短和任內調任頻繁的執(zhí)行困境，即已由固定任期權變?yōu)閺椥匀纹凇?/p>

（二）地方官員任期制執(zhí)行困境的影響

如前所述，不同任期制下官員有著不同的行為趨勢[7]。當法理上的固定任期在實際中陷入執(zhí)行困境，權變?yōu)閺椥匀纹?，必然引起官員行為的深刻調整和改變。在彈性任期下，由于事先無法確定任期以及任職時間越長晉升的可能性越小[8]，加之職務級別層次過多、年齡限制等因素，地方官員面對有限時間和激烈競爭，必然在無時不在、層層下壓的壓力型體制下為晉升而盡早展現(xiàn)政績。這樣的體制雖激勵官員提高經(jīng)濟績效，促進經(jīng)濟節(jié)節(jié)攀升，卻不利于施政的長遠規(guī)劃，容易產(chǎn)生急功近利的短期行為、各自為政、決策責任模糊和腐敗盛行等諸多弊端。

彈性任期激勵官員提高經(jīng)濟績效。盡管近年來官員考核不再唯GDP論，但GDP增長率仍是上級考核地方官員的重要指標之一。官員必須在任內展現(xiàn)良好的經(jīng)濟政績才有可能實現(xiàn)晉升。彈性任期下，地方官員難以確定任職時間，理性選擇的結果則是上任伊始便奮力拼搏，盡快展現(xiàn)政績以達到晉升的目的[7，17]；但之后若未順利晉升，就相當于與晉升失之交臂。痛失一次良機，各種壓力就會增加，不安全感就會加強，更要為獲得上級認可而強力博取政績，如果第二年仍沒有晉升，則別無選擇，過程只好再來一遍，為晉升只得一如既往地拼命向前。隨著官員任職時間越長，晉升的可能性越小，因此每個官員莫不勤勤懇懇，全力拼搏政績，結果經(jīng)濟不斷拔高，創(chuàng)造出任內驚人的持續(xù)高速增長率。為了考察晉升官員任期不同時長的經(jīng)濟績效，我們將各個地級市的經(jīng)濟增長率與市長和市委書記進行匹配，在不考慮其他經(jīng)濟變量和官員自身特點的情況下，平均而言，無論是市長還是市委書記，任期5年以下官員的經(jīng)濟績效都低于任期5年和5年以上官員的經(jīng)濟績效，具體統(tǒng)計結果見表3?？梢?，隨著官員任期的增加，官員壓力越來越大，經(jīng)濟績效越來越好。這與其他學者的結論相一致，即任期與晉升激勵顯著地促進了地方官員努力發(fā)展經(jīng)濟[18]，總體上推動了地方經(jīng)濟增長 [19]。

彈性任期在激勵官員提高經(jīng)濟績效的同時，也導致官員施政連續(xù)性的短期行為。一個地區(qū)的經(jīng)濟要科學地、可持續(xù)地發(fā)展，就需要戰(zhàn)略目標和策略目標相統(tǒng)一。策略目標可以在短期內一蹴而就，戰(zhàn)略目標往往需要幾任官員的齊心協(xié)力才能達成。而地方官員的考核以任期為節(jié)點，平均任期既短又難以預料，任內壓力無時不在，加之“政績外部性” [7]，任內投資未必具有政績的正外部性，即任內收獲；任內耗竭未必具有政績的負外部性，即任內付出。如若采取保守策略，官員決策難以避免地以追逐短期利益為目標。任期過短使官員只著眼于地方的短期利益，難以長遠規(guī)劃[20]。利益短視化必然誘發(fā)官員產(chǎn)生不恰當?shù)男睦眍A期，心浮氣躁，急功近利，不安心任內工作，不顧及當?shù)乜陀^實際和群眾承受力，把主要精力和興趣放在經(jīng)濟數(shù)字上，熱衷于“創(chuàng)造”那些立竿見影的“形象工程”“政績工程”和“觀賞工程”，甚至抱著“我下臺后，哪管它洪水滔天”的心理“透支”政績，導致泡沫政績不斷浮現(xiàn)。如果每任官員都無心戰(zhàn)略決策和長期投資，勢必使地方發(fā)展缺乏長期投入和規(guī)劃，造成資源的極大浪費，難以做到為官一任，造福一方。

彈性任期使地區(qū)發(fā)展各自為政，各行其是。官僚體制是一個分工明確、權責清晰的有機系統(tǒng)?；跈嘭熐逦男枰霞壉仨殞艺w目標層層分派到各個地方；相應地，考核必將自上而下逐層分解到地方，形成上級對下級的個別考核。在現(xiàn)有的壓力型體制下，權責一旦清晰劃定，考核節(jié)點一旦到來，上級只能問及下級的個人政績，各地只能謀求自身的局部發(fā)展，難以兼顧整體需要和全局發(fā)展要求。換言之，整體目標被分解為個體政績之后，個體與整體、局部與全局之間的協(xié)調就難以達成，個體各自為政、各行其是的結果，使府際合作治理淪為清談，極易出現(xiàn)重復建設和跨域污染的“公地悲劇”。

彈性任期使決策責任模糊。地方官員任內的頻繁調動，不僅會產(chǎn)生前后任之間的過渡期，也容易產(chǎn)生決策的責任不明確。責任是每位官員在一定任期內必須承擔的職責和義務以及無法履行職責和義務時應承擔的否定性后果。官員的頻繁輪換，前任的投入還沒有顯現(xiàn)政績，便已轉任他職，難以稱為政績。相反，前任惹出的麻煩，還沒有及時暴露，早已離任，無法有效追究其責任?？傊?，職務更替越頻繁，決策責任越模糊，越容易助長官員的各種“機會主義”，使得大量舉債經(jīng)濟、工程遍地開花。

彈性任期可能助長官場腐敗之風。由于官員的頻繁調動，加之年齡漸趨臨界的壓力，官員們大都熱衷于小步快跑，上任伊始便伺機“活動”尋求晉升機會。這樣一來，官員的眼光就瞄準上級，滿足上級偏好，難以心系當?shù)?，情系百姓，不愿擔責，更不愿謀求地方發(fā)展。除了領導熱衷于“跑官”外，對其換任后的下屬來說，“換一位市長，不亞于一次政治地震”，領導一換，下屬的職位也面臨著調整，有些人甚至剛上任就大規(guī)模進行人事調整，有意向下級尋租，賣官鬻爵。這不僅破壞了正常的職務晉升規(guī)則和良好的政治環(huán)境，扭曲了官員的遷轉預期，使得官場人人自危，終日惶惶然，更助長了“跑官要官”“買官賣官”等腐敗現(xiàn)象的滋生與蔓延。

二、造成地方官員任期制執(zhí)行困境的主要原因

我國五年一屆的固定任期為何陷入執(zhí)行困境，權變?yōu)閺椥匀纹谀?？在筆者看來，既有國家和上級掌控人事，官員采取“小步快跑”策略急于晉升的主觀原因，也有相關制度提供機會空間的客觀原因。

（一）主觀原因

（1）國家和上級掌控人事。從委托代理理論的角度看，國家作為委托人為實現(xiàn)經(jīng)濟騰飛、強國富民的目標，必須激勵那些常因循敷衍[21]的代理人，即官員，為此必須及時獎懲；而及時獎懲最有效的方式就是通過人事安排進行職務升降，因此及時調整職務便成為控制官員、督促投入的主要工具[22]，這樣就削弱了對地方官員的制度保障，弱化了固定任期，強化了彈性任期。從上下級的關系來講，上級作為委托方為何要控制代理方的下級，創(chuàng)造人身依附關系？這與傳統(tǒng)政治文化緊密相關。馬克斯·韋伯[23]18-20將政治支配分為克里斯瑪?shù)镊攘π?、人身依附的傳統(tǒng)型和“法律-理性”的法理型三種。法理型支配強調制度治理，強化行為可預期性[24]83-91，而魅力型和傳統(tǒng)型支配則抗拒制度治理。中國官場常見的恰恰是魅力型和傳統(tǒng)型支配。前者排斥制度影響，凸顯人格魅力；后者削弱制度保障，形成人身依附。在傳統(tǒng)官場文化的深刻影響下，少數(shù)官員偏好個人權威與忠誠，手中若沒有隨時賞罰予奪的個人化權力，就不能樹立權威并招募隨從。一旦權力個人化，必然遠離制度化，必將削弱固定任期制，甚至使之權變。

（2）官員采取“小步快跑”策略急于晉升。官員為何會采取“小步快跑”策略急于晉升呢？這與我國政治生態(tài)有關。在政治體系中，官員晉升既能體現(xiàn)其能力和價值，更能實現(xiàn)自身利益。因此許多官員都希冀獲得晉升的機會。但是，官僚體制下的職務級別層次過多，從基層辦事員升到省部級正職需要經(jīng)歷科員、副科、正科、副處、正處、副廳、正廳、副?。ú浚⑹。ú浚?級，若僅以任期規(guī)定擔任每個級別正職5年的時間計算，就需要20年，再加上擔任副職，則需要更長的時間。而且我國干部人事提拔中強調逐級晉升、基層經(jīng)驗和嚴格的年齡限制，所以在有限的政治生涯中，要想獲得晉升機會，必須在短期內跨級實現(xiàn)。我們分析了樣本中黨政官員的任職軌跡，發(fā)現(xiàn)首次擔任市長和市委書記前的任職時間分別為26.5年和25.4年，經(jīng)歷的職務數(shù)分別為15個和13.5個，每個職務的平均任期分別為1.8年和1.9年，基本不到2年。換言之，地方官員在平均不到2年的時間就會期待調整職務，以“小步快跑”的策略急于晉升。這使地方官員的任期極不穩(wěn)定，任期制陷入執(zhí)行困境也就在所難免。

（二）客觀原因

若僅有主觀原因而沒有相關制度提供的機會空間，任內調動頻繁的現(xiàn)象也不會產(chǎn)生，多數(shù)官員的任期也不會過短。我國地方官員任期制的執(zhí)行困境還與官員治理制度密不可分。

首先，自上而下官員任命制為官員的隨意更替提供了機會空間。就官員選拔任用機制而言，主要分為兩種：一是選舉制，二是任命制。選舉制是選舉人自下而上經(jīng)由嚴格的選舉程序產(chǎn)生官員的制度；任命制是由立法機關或其他任免機關經(jīng)過考察自上而下直接任命官員的制度。選舉制下，官員任期是確定的，任期內不能隨意調動，如確需調動，需征得選舉人的同意，這就使官員在任內可以合理有序規(guī)劃，創(chuàng)造最佳政績。相比之下，任命制的官員沒有穩(wěn)定而確切的任期，任期長短很大程度上由上級控制，這就使得官員在任內難以有所規(guī)劃，處境比較被動。所以，為了實現(xiàn)晉升，很多官員就會盡力滿足上級偏好，全力按照上級意志行事，片面追求政績。片面追求政績，歸根結底在于當前的官員任命制[25]。這種以任命制為主的選拔任用機制，使官員的選任、調換很大程度上由上級領導掌控，實行選舉可能只是在作秀、走過場，一些等額選舉和低比例的差額選舉程序和環(huán)節(jié)都按照上級意圖，由上級甚至個人定奪。這不僅導致地方官員的撤換隨意性很大，更滋生了選人用人上的腐敗，固定任期也就不可避免地陷入執(zhí)行困境，權變?yōu)閺椥匀纹凇?/p>

其次，基本的任期和任用制度缺乏科學嚴密性為任期制的彈性執(zhí)行提供了機會空間。任何一項制度都需要科學、系統(tǒng)的安排，地方官員任期制也不例外。目前《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》是任期制的法規(guī)文件，其中對官員履行任期制缺乏強制性規(guī)定，只是提到“應當”而非“必須”；任期制的適用范圍也不明確，執(zhí)行中漏洞很大，選任制官員有任期規(guī)定，委任制官員沒有任期規(guī)定。同時該暫行規(guī)定指出了任內調整職務的六種情況，其中最后一種情況“因工作特殊需要調整職務”的表述過于抽象、籠統(tǒng)，這使很多任內調動缺乏明確標準，僅以此為借口，在執(zhí)行中留下很大的彈性空間。

此外，《黨政領導干部選拔任用工作條例》規(guī)定，提任縣處級以上黨政領導職務應當在下一級崗位工作2～3年時間。這就相當于允許地方官員在任期不滿，即擔任現(xiàn)職2～3年后晉升職務。本研究樣本中無論是市長還是市委書記，絕大多數(shù)是在任內2～3年或3～4年時間內得到晉升的。中央巡視組指出職務調動過于頻繁的問題后，一些地方做出調整，規(guī)定不能調整在同一單位同一職位任期不到2年官員的職務，調整在同一崗位任期不到3年的市、縣、鄉(xiāng)黨政正職官員職務的，要向上級書面報告，經(jīng)批準后才能調整[26]。這一規(guī)定雖解決了任職不滿2年過快調整職務的問題，但仍以2～3年作為地方官員職務調整的時間標準，地方官員職務調整頻繁，任期制執(zhí)行不到位的問題遠沒有解決。

另外，我國地方官員交流制度以《黨政領導干部交流工作規(guī)定》為依據(jù)，其目的在于推進官員交流，優(yōu)化領導班子結構，提高地方官員的素質和能力，加強黨風廉政建設。該規(guī)定將縣級以上地方黨政正職官員列為交流的重點對象，將新提任縣級以上地方黨政官員列為應計劃易地交流對象。交流方式主要通過調任和轉任等進行崗位調整。這種交流雖可以有效預防腐敗，提高官員素質和能力，但它是在任期內進行的，使一些官員未能做滿任期就被調任或轉任到其他部門和地區(qū)，產(chǎn)生了任期不滿就調整職務的制度空間，雖交流了官員，預防了腐敗，調整了班子結構，卻違背了選舉人意志，不利于任期制的落實。

最后，具體相關的任用制度為官員任內調動帶來了機會空間。一項制度的有效推行，不僅要有完善的制度設計，更要有相關的具體細則與之相適應。近年來在全國范圍內出現(xiàn)了地方黨政官員選拔任用的新方法，即面向社會公開、競爭性地考試與考察。這種選拔任用地方黨政官員的新方法，打破了官員晉升上的“論資排輩”，為優(yōu)秀官員脫穎而出提供了新的晉升渠道，但也為地方官員職務頻繁調動提供了制度依據(jù)。有些地方在制定具體辦法時以《黨政領導干部選拔任用工作條例》為依據(jù)，規(guī)定在縣（區(qū)）黨政正職上任滿3年就具備副廳級官員的競選資格。競選成功，意味著官員不滿任期已經(jīng)升遷，而原有職務只得經(jīng)調整后由新人接任。換言之，在任期不滿5年的情況下，地方官員可以通過公開競選得以提前晉升。地方官員經(jīng)晉升擔任新職3年后，又可以繼續(xù)公開競選上一級領導職務，進而加速了地方官員職務的頻繁調整，形成了任期不滿就提前調任的惡性循環(huán)。 此外，當前我國地方官員任期的績效考核制度還不夠完善，考核主體仍然以上級為主，缺少來自同級、下級和選舉人等多元考核主體的意見，使考核結果仍然以上級意志為主，帶有很大的主觀性和隨意性。盡管考核指標不再唯GDP論，但經(jīng)濟指標仍然占據(jù)很大比重，經(jīng)濟和社會發(fā)展指標之間權重分配不科學，過分強調短期政績，忽視長遠政績，助長了地方官員任內對短期政績的追逐之風。同時由于缺乏上下結合的有效監(jiān)督機制，對任內地方官員的行為缺乏有效的規(guī)范與監(jiān)督，即便他們出現(xiàn)施政上的偏頗，如短期行為、各自為政，甚至造成腐敗盛行[22]等弊端，也不必擔責。

三、地方官員任期制執(zhí)行困境的治理路徑

上述因素表明地方官員任期制執(zhí)行面臨各種壓力和困難。要解決錯綜復雜、盤根錯節(jié)的各種問題，必須正視現(xiàn)實、理性考慮、不斷創(chuàng)新，努力探尋地方官員任期制執(zhí)行困境的治理路徑。筆者建議在深化干部人事制度改革中，以固定任期為主，輔之彈性任期，保持任期的相對穩(wěn)固，合理塑造官員激勵，引導官員行為，推動政府長遠規(guī)劃。為此，就要努力做到以下幾點。

第一，引導官員樹立正確的權力觀、地位觀和利益觀。樹立正確的權力觀、地位觀和利益觀對于地方官員的健康成長至關重要。權力觀是人們對于權力的來源、性質、使用所秉持的基本看法。當前少數(shù)官員仍然認為權力不是人民賦予的，不是為人民服務的，因而只對上負責，不對下負責。樹立正確的權力觀，就要自覺加強馬克思主義理論修養(yǎng)，形成執(zhí)政為民的服務理念、勤政為民的責任意識和廉潔奉公的奉獻意識。地位觀是人們對待職位的基本態(tài)度。一些官員之所以急功近利、作風浮躁、急于晉升，甚至不惜跑官賣官，關鍵在于缺乏正確的地位觀，抱有“臨時任職”的思想。樹立正確的地位觀，就要正確處理名利和地位的關系，消除“官本位”意識和特權思想，密切干群關系。利益觀是人們對待各種利益的基本觀點。地方官員要正確處理個人利益與社會利益、眼前利益和長遠利益之間的關系，切忌把晉升看成是實現(xiàn)個人利益和價值的唯一追求，明確認識到在任何職位上都是為人民服務，學會用發(fā)展的眼光為人民謀取長遠利益。

第二，擴大地方官員選舉中的民主。就任期制與社會主義民主的關系而言，任期制是社會主義民主的內在要求，確保權力的有序更替[27]，社會主義民主是實施任期制的重要基礎[25]。經(jīng)民主選舉產(chǎn)生的官員，對其任期有明確而穩(wěn)定的預期，更能在任期內充分、合理施政。在任期內，選舉結果合法有效，官員對選舉人負責，官員依法履行職責和義務。特殊情況下的調任，應經(jīng)法定程序由選舉人決定。但實際中上級掌控調任官員的絕對權力，特別是在地方黨委換屆選舉中，為確保上級提名人獲得通過而統(tǒng)一代表思想的做法司空見慣，這在一定程度上剝奪了代表的民主權利，應盡早杜絕。為此，一要擴大提名主體范圍，不再由上級或少數(shù)人握有提名權，至少由黨委、政府的主要負責人和群眾代表集體提名。二要規(guī)范提名方式、條件和程序，將符合習近平總書記提出的“德才兼?zhèn)?、以德為先”的?yōu)秀人才納入組織提名范圍。三要明確提名責任，通過實名舉薦、責任追究等方式落實提名主體責任[28]。另外，實際中還存在等額選舉或者差額選舉中差額比不高的現(xiàn)象，今后要避免等額選舉，擴大差額選舉中的差額比，適當?shù)臅r候大力推行競選程序。官員選舉中的民主擴大了，就會使官員由對上級負責轉為對選舉人負責，促進官員在合法有效的任期內依法履職，不至于隨意遷調。

第三，設計協(xié)調統(tǒng)一的制度體系。完善地方官員任期制，當務之急在于消除上下級之間的人身依附關系，逐步淡化個人權威，盡快樹立制度權威，設計協(xié)調統(tǒng)一的制度體系。只有這樣，才能加強對地方官員的制度保護，穩(wěn)定官員的職務預期。協(xié)調統(tǒng)一的制度體系要求官員管理的各項制度之間銜接有序，這就需要用一種制度將它們貫穿起來。地方官員任期制涵蓋了官員的選任、考評、交流、培訓、監(jiān)管和退出等內容，恰好可以將各項官員管理制度有序銜接起來，形成獨立、完備的制度體系，發(fā)揮制度體系的整體合力。但是當前我國《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》只是官員管理的一項具體制度，立法地位還不高；為此，就要高度重視任期制的作用，在適當?shù)臅r候考慮將《黨政領導干部職務任期暫行規(guī)定》改為《黨政領導干部職務任期規(guī)定》，提高它在官員管理制度體系中的地位。在提高任期制地位的同時，還要不斷加以完善和規(guī)范，對任期制的適用范圍，不同類型官員的任期、任內目標、責任劃分、考核方式、任期銜接等作出剛性規(guī)定，使官員任內目標明確，權責清晰，前后任之間的工作有條不紊地銜接，避免因前后任的更替、責任不明而難以追究的情況發(fā)生。對于任內“因工作特殊需要調整職務”的具體情形和操作程序還要作出特別規(guī)定，防止以此為由隨意遷調官員，堅決杜絕選人用人上的腐敗。

第四，在提高和完善任期制地位的同時，還要不斷完善地方官員交流制度。理論上我國地方黨政正職官員均由人大選舉產(chǎn)生，凡是選舉產(chǎn)生的官員，除極特殊情況，為尊重選舉人意志，在任期未滿之前一般不能隨意調任。因此，必須謹慎對待任內官員的交流，嚴加控制。對于那些確因工作需要調任的，應嚴格規(guī)定交流的具體條件和范圍，在不影響選任官員獨立履職的情況下重點向隨機缺崗、意外減員或者過渡職位傾斜，盡力避免人為因素或者特殊情況。此外，完善《黨政領導干部選拔任用工作條例》，對于官員選拔辦法特別是競爭性選拔辦法中官員擬競爭職務前的任職年限，要與任期制中的任職規(guī)定保持一致，這樣官員任期與選拔、交流的制度不但緊密銜接，更能夠相互促進，地方官員任期制既完善又靈活。

第五，建立嚴格的官員任期政績考評體系和監(jiān)督約束機制。任期政績考評是對官員任職期內崗位職責、目標任務和工作業(yè)績的綜合評價，與官員政治仕途和切身利益息息相關。所以，必須建立由上級組織、黨（人）代會、黨（人民）代表、選舉人和社會組織共同參與的考評機制，從近期與長期、策略與戰(zhàn)略、成本與效益等多個維度對任內官員的政績進行全面、定期考評，以考評結果作為官員是否升遷的客觀依據(jù)。為增強任期政績考評的有效性，還要科學設計以科學發(fā)展觀為導向的任期政績考評指標體系，在考評指標體系中分配恰當?shù)闹笜藱嘀?，防止指標在運用中發(fā)生扭曲和變形。因為它既是客觀評價官員任期政績的標準和尺度，也是校正和指引官員任期績效的“羅盤”。只有按照科學發(fā)展觀的要求推動經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，才能從源頭上保證官員任期產(chǎn)出的政績是實績而不是虛績、敗績。同時，建立嚴格的官員任期監(jiān)督約束機制，對于擬晉升官員，嚴格按照程序予以公示，將地方官員的選任置于整個社會監(jiān)督之下，對于任內官員的履職情況進行過程管理，形成組織監(jiān)督、社會監(jiān)督和群眾監(jiān)督相結合的全方位立體監(jiān)督網(wǎng)絡；并全面實施責任追究制度，對于不能很好履行任內職責的地方官員，要根據(jù)施政偏頗、決策失誤和資源浪費程度嚴格追究其責任，以糾正其為晉升而追求短期政績的功利傾向。

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Abstract： Based on the study of the tenure of government officials in prefecturelevel cities， this paper finds that although the implementation of tenure system of local officials solves the tenure forever， it is caught in the dilemma of duration tenure and transfer of tenure， which has changed from fixed term to flexible term. Such contingency inevitably has a profound impact on officials behavior， which not only motivates officials to improve the economic growth， but also brings about shortterm behavior of governance， their own affairs， vague decisionmaking responsibilities， their own politics and the prevalence of corruption. The reasons lie not only in the subjective reasons that since the state and the superior deliberately control their personnel， the officials are eager to advance in the “small stepandrun” strategy， but also in the objective reason， the current appointment system providing opportunity space. In order to implement the tenure system of local officials， our main task should be prioritizing fixed term supplemented by flexible tenure， realizing relative stability of tenure of office， reasonably shaping official incentives， guiding official behavior and promoting longterm government planning in deepening the reform of the cadre and personnel system. Therefore， it is necessary to guide officials to establish a correct outlook of power and interests， expand democracy in official elections， design a system of coordinated and unified systems and improve the official performance evaluation system and supervision and restraint mechanisms.

Key Words：tenure system； fixed tenure； flexible tenure； government governance