泰州市中級人民法院課題組*

一、引 言

近期，習近平總書記在中央政治局第四十次集體學習中就金融服務實體經(jīng)濟發(fā)展作出了重要論述，他指出“為實體經(jīng)濟發(fā)展創(chuàng)造良好金融環(huán)境，疏通金融進入實體經(jīng)濟的渠道，積極發(fā)展多層次資本市場，擴大直接融資，加強信貸政策指引，鼓勵金融機構(gòu)加大對先進制造業(yè)領(lǐng)域的資金支持，推進供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革?！边@為當前我國金融服務實體經(jīng)濟指明了方向。為貫徹習總書記重要講話精神，我們結(jié)合法院職能開展了廣泛的調(diào)查走訪，對當前金融服務實體經(jīng)濟的困境進行了分析，同時就立足審判職能有效解決困境做了有益的探討。

通過走訪調(diào)研及數(shù)據(jù)分析，我們認為，金融服務與實體經(jīng)濟發(fā)展猶如血液與人體的關(guān)系，人體健康運行需要充分高質(zhì)量的血液供給，實體經(jīng)濟發(fā)展同樣需要充分有效的金融服務，兩者共存共榮，共同發(fā)展。尤其是一些中小成長型企業(yè)，好似茁壯成長的后生亟待充足新鮮的血液供給強筋壯骨，而好多金融機構(gòu)卻如高傲勢利的“剩女”，一方面睜大眼睛“傍大款”，死心塌地向本不需要融資的大企業(yè)“投懷送抱”；另一方面則對盡管有發(fā)展前途但當前仍在奮斗的年輕后生企業(yè)不屑一顧，結(jié)果金融機構(gòu)服務自身遲遲嫁不出去，成為“剩女”。而越來越多需要補充血液的后生卻因無血可供而茍延殘喘，有的甚至過早夭折、企業(yè)倒閉，好似鮮活的生命一個個倒下，影響了實體經(jīng)濟的發(fā)展，令人心痛。這種問題的發(fā)生既有體制原因，也有機制原因，還有管理、考核及各自價值取向沖突等各種原因，而且問題一時還難以解決。

問題還不只是如此，實體經(jīng)濟中不少企業(yè)，尤其是成長型企業(yè)或中小微企業(yè)資金需求面廣量大，但由于正規(guī)金融機構(gòu)的“皇糧”供給不足，給非正規(guī)機構(gòu)的“雜糧”甚至是“黑市”交易帶來了商機。面對巨大的金融市場需求，民間借貸如雨后春筍般蓬勃發(fā)展，一時間民間資本市場貌似繁榮，但由于民間金融過度逐利本性及無序管理現(xiàn)狀，導致金融服務日益偏離實體經(jīng)濟。借貸利率畸高無序，不少企業(yè)出手借錢如“飲鴆止渴”，事實上的高利貸食利階層以利滾利的復利，將一個個步履維艱的中小企業(yè)送上“絕路”。有的還衍生犯罪，影響治安和穩(wěn)定。加之有關(guān)部門借口經(jīng)濟糾紛而對已經(jīng)演變的犯罪行為打擊不力，地方黨委政府的維穩(wěn)壓力日益加大。本文以泰州法院2017年開展的“六訪六助司法護企”專項活動為調(diào)研載體，分析金融活動①本調(diào)研報告所指金融活動以主體標準為主、業(yè)務性質(zhì)為輔的原則，將涉及銀行、保險公司、證券公司、期貨公司等金融機構(gòu)從事金融業(yè)務納入金融審判范疇，同時將貨幣融通活動的民間借貸等非正式金融領(lǐng)域的活動也納入金融活動范疇。在服務實體經(jīng)濟中存在的困境，并在此基礎上對如何在司法層面加以規(guī)制和引導，規(guī)范金融行為進行思考，提出對策建議。

二、直面問題：金融服務實體經(jīng)濟的困境透視

通過走訪調(diào)研，我們發(fā)現(xiàn)金融活動在理念導向、功能發(fā)揮、監(jiān)管規(guī)制、司法裁判等多方面存在諸多問題，金融無法滿足實體經(jīng)濟需求，供給不足。

（一）理念僵化：患難夫妻“同床異夢”

金融與實體經(jīng)濟密不可分，過往的發(fā)展歷史表明，金融與實體經(jīng)濟好似一對“患難夫妻”，必須齊攜手、共進退。實體經(jīng)濟是金融發(fā)展的根基，推動實體經(jīng)濟發(fā)展是金融的立業(yè)之本。金融如果脫離實體經(jīng)濟需要，以錢炒錢，自我循環(huán)，就會成為無源之水、無本之木；與此同時，金融又是現(xiàn)代經(jīng)濟的核心和血脈，如果金融出了問題，實體經(jīng)濟就得不到高效的金融服務，經(jīng)濟發(fā)展也會受到制約。但目前我國金融業(yè)服務實體經(jīng)濟的理念僵化，導致金融服務與實體經(jīng)濟“同床異夢”，具體表現(xiàn)在：

1.實體經(jīng)濟的“落花有意”

近年來，因經(jīng)濟周期波動、人員薪酬成本、原材料加工成本上升等因素，部分實體經(jīng)濟面臨較大的資金流壓力，特別是一些與制造業(yè)、建筑業(yè)相關(guān)的生產(chǎn)性行業(yè)，因為大批量產(chǎn)能擴張和市場需求縮減，供需矛盾開始顯現(xiàn)，在“供給側(cè)”改革的經(jīng)濟新常態(tài)背景下，不少企業(yè)資金鏈出現(xiàn)“裂痕”，迫切需要金融業(yè)的“解渴甘泉”。但“銀行為了維持利潤水平，更傾向于對房地產(chǎn)、金融領(lǐng)域發(fā)放資金，對實體經(jīng)濟興趣減弱，直接造成了企業(yè)貸款難問題”，②黃鑫：《實體經(jīng)濟難在哪—“把脈中國實體經(jīng)濟”》（上篇），載《經(jīng)濟日報》2017年1月16日。融資難、融資貴成為當下實體經(jīng)濟發(fā)展的桎梏。

2.銀行金融“流水無情”

據(jù)統(tǒng)計，2015年和2016年，中國金融業(yè)增加值占年度GDP的比重連續(xù)兩年達到8.3%，超越了美國這個世界頭號金融強國的7%。2016年，中國銀行業(yè)實現(xiàn)凈利潤1.6萬億元，同期全國規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)實現(xiàn)利潤總額6.9萬億元，銀行業(yè)利潤相當于規(guī)模以上工業(yè)利潤的1/4。③王洪章：《銀行要做實體經(jīng)濟的忠實服務者》，載《人民日報》2017年6月6日。金融業(yè)的快速發(fā)展，無疑為近30多年來中國經(jīng)濟高速增長提供了強力支撐。但金融業(yè)的過度逐利化帶來的短期投資收益率上升，使實體經(jīng)濟的投資收益率相形見絀，吸引社會資金“脫實向虛”，金融支持實體經(jīng)濟增長的初始功能退化。目前金融業(yè)還出現(xiàn)一種不太友好的趨勢，即金融業(yè)服務實體經(jīng)濟、評估貸款風險時只看企業(yè)有什么抵押品，而對于企業(yè)擁有的技術(shù)和產(chǎn)品優(yōu)勢、在行業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的發(fā)展?jié)摿δ酥疗髽I(yè)經(jīng)營能夠產(chǎn)生的現(xiàn)金流等，正逐漸失去認知和辨識能力。

（二）主體異化：民間金融“雜陳五味”

在金融改革創(chuàng)新浪潮下，民間資本以其資源豐富、操作靈活的優(yōu)點，在一定程度上緩解了銀行融資不足，促進了實體經(jīng)濟的發(fā)展。但由于民間資本固有的隨意性、風險性、門檻低等特點，參與者群體不斷擴大，大多是些雜牌軍，難免魚龍混雜。

1.“職業(yè)放貸人”層出不窮

基于利率遠高于銀行基準利率的強大吸引力，在一些經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)出現(xiàn)了全民做金融的怪局，“職業(yè)放貸人”不斷涌現(xiàn)。據(jù)不完全統(tǒng)計，在泰州全市范圍內(nèi)，專門從事放貸而經(jīng)常在法院訴訟中成為原告或被告的多達上百人。一些人本身沒有或者只有少量自備資金，為高利回報而以放貸為業(yè)，從身邊朋友、親戚等身上以高回報為誘餌大量吸取資本，再以高利率投入民間借貸市場以獲得巨額利潤。而由于其能力、專業(yè)性問題，對客戶優(yōu)劣的辨識水平不一，抗風險能力較低，一旦無法正常回收資金，易造成大量糾紛，影響民間金融服務實體經(jīng)濟發(fā)展的實際效果。

2.“小貸機構(gòu)”遍地開花

為了培育競爭性農(nóng)村金融市場，支持社會主義新農(nóng)村建設并滿足中小企業(yè)的融資需求，2005年中央一號文件提出有條件的地方可以探索建立小額信貸組織。隨后 “只貸不存”的商業(yè)化小額貸款公司作為一種新生事物率先在四川、貴州等地試點。2008年，中國銀監(jiān)會、中國人民銀行聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于小額貸款公司試點的指導意見》后，在地方政府的推動下，受高利、準入門檻低等優(yōu)勢吸引，小貸機構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，遍地開花，并且形成所謂“影子銀行”系統(tǒng)，儼然成為地方金融的主力軍。然而，由于多頭監(jiān)管、監(jiān)管松散等問題，大量小貸機構(gòu)超出經(jīng)營范圍，出現(xiàn)“小貸不小”“變相吸儲”“高利放貸”等違規(guī)行為，涉嫌非法金融活動。而且由于貸款審核松，抗風險能力差，導致大量貸款無法收回，大批小貸機構(gòu)經(jīng)營舉步維艱，反而進一步放大經(jīng)濟運行風險。

3.少數(shù)公職人員鋌而走險

一段時期以來，在全民參與金融的商海大潮裹挾下，一些機關(guān)事業(yè)單位的公職人員蠢蠢欲動，有些人將法律限制拋之腦后，不惜鋌而走險加入到民間借貸大軍中。然而由于民間放貸的高風險性，許多人最終血本無歸，債臺高筑。而由于其公職身份的特殊性，一些債主為追債到相關(guān)機關(guān)事業(yè)單位鬧事的事件頻出，引發(fā)一些社會不穩(wěn)定性因素，也極大損害了機關(guān)事業(yè)單位在人民群眾中的形象，造成嚴重的不良影響。

（三）功能弱化：供需關(guān)系“若即若離”

資金乃經(jīng)濟的血液，金融機構(gòu)作為資金的運營者，其真正的功能在于提供資金服務國家經(jīng)濟發(fā)展。而實踐中，金融服務實體經(jīng)濟發(fā)展的功能逐漸弱化，作為資金供應者的金融與作為資金需求者的企業(yè)之間的關(guān)系緊密度逐漸松散化，呈現(xiàn)出若即若離的狀態(tài)。

1.金融親強疏弱趨勢明顯

實體經(jīng)濟發(fā)展過程中，實力強的大中型企業(yè)憑借自身實力和行業(yè)優(yōu)勢地位，抗風險及獨立發(fā)展能力偏強，對金融的依賴度較小。數(shù)量占比更大但實力較弱的中小微企業(yè)，囿于自身能力，其發(fā)展與成長往往更需要金融的扶持。然而現(xiàn)實中，金融機構(gòu)在融資取向上卻對大中型企業(yè)表現(xiàn)得更加親近，而對實力弱的中小微企業(yè)更加疏遠，造成“中小企業(yè)融資難，金融雨天不供傘；大型企業(yè)無需求，金融晴天爭送傘”的怪象。以銀行業(yè)為例，許多銀行機構(gòu)一味追求規(guī)模大、排名前、實力強的客戶，各商業(yè)銀行常常寧愿在少數(shù)目標客戶上“扎堆”，卻遠離一大批市場前景好、未來盈利能力強的中小企業(yè)。在實體經(jīng)濟下行壓力不斷加大的當下，金融機構(gòu)為了降低所謂的內(nèi)部風險，此種趨勢更加明顯。

2.金融逐利避責現(xiàn)象普遍

資本追求利潤本無可厚非，但作為國有大型金融機構(gòu)還肩負著鼓勵中小微企業(yè)成長，促進實體經(jīng)濟健康發(fā)展的社會責任。而現(xiàn)實中，金融機構(gòu)囿于自身內(nèi)部考核指標的束縛，一味逐利現(xiàn)象已成普遍，而對其應承擔的社會責任唯恐避之不急，從而導致正處于成長期的中小微企業(yè)難以得到金融扶持，影響實體經(jīng)濟健康發(fā)展。

3.金融重虛輕實問題突出

在實體經(jīng)濟面臨下行壓力之時，金融市場的虛假繁榮導致更多資金“脫實向虛”“以錢生錢”，民間高利貸盛行便是其中的產(chǎn)物。借貸從傳統(tǒng)的互幫互助行為演化成一項新型投融資行業(yè)，放貸群體也已突破傳統(tǒng)范圍，滋生出專門從事放貸業(yè)務的職業(yè)放貸人和民間“食利”群體。而且，民間金融市場重虛輕實，大部分資金沒有直接進入生產(chǎn)、投資等領(lǐng)域，而是停留在市場上空轉(zhuǎn)。在此背景下，金融的正功能被弱化，金融不再是實體經(jīng)濟運行的助手，轉(zhuǎn)而成為投機者利用虛擬經(jīng)濟“呼喚財富”冒險行騙的推手。

（四）監(jiān)管退化：內(nèi)外管控“疲軟乏力”

金融機構(gòu)以營利為目的，擴展業(yè)務提高利潤是其生存之本，其自身內(nèi)部對控制業(yè)務風險能力把握不足，同時，我國現(xiàn)有金融外部監(jiān)管模式為分業(yè)監(jiān)管，④20世紀90年代，隨著金融衍生產(chǎn)品的不斷增加，以及資本市場和保險業(yè)的迅速發(fā)展，1992年10月26日中國證監(jiān)會成立；1998年11月18日，中國保監(jiān)會成立，進一步把對證券、保險市場的監(jiān)管職能從人民銀行剝離出來；2003年初銀監(jiān)會的成立，使中國金融業(yè)“分業(yè)經(jīng)營、分業(yè)監(jiān)管”的框架最終完成，形成“一行三會”的金融監(jiān)管體制。這一模式使得監(jiān)管部門自成體系、缺乏一套監(jiān)管協(xié)調(diào)的聯(lián)動機制。再加之內(nèi)外管控之間缺乏有效互動，金融監(jiān)管面臨“外控分散、內(nèi)控滯緩、聯(lián)動缺乏”的現(xiàn)狀。

1.監(jiān)管部門外控分散

金融外部監(jiān)管是指金融監(jiān)管機構(gòu)依法對金融機構(gòu)的市場準入、業(yè)務經(jīng)營及市場退出機制進行全方位監(jiān)督管理的活動，其目的在于促進金融的穩(wěn)健發(fā)展。但現(xiàn)實是，銀行、證券、保險三大監(jiān)管部門之間的協(xié)商機制尚不健全，基本上處于分兵把守、各自為戰(zhàn)的狀況。人民銀行同其他部門如財政、稅收、監(jiān)察等其他政府部門之間也缺乏明確的分工和有效的協(xié)調(diào)，政策措施相互重疊或相互抵觸的現(xiàn)象時有發(fā)生，監(jiān)督管理真空也時常出現(xiàn)。如農(nóng)村資金互助社在泰州地區(qū)由市農(nóng)工辦審批設立，銀監(jiān)部門認為互助社不屬于銀行業(yè)金融機構(gòu)，對其沒有監(jiān)管職責，農(nóng)工辦認為其自身能力有限，無法對互助社金融活動進行專業(yè)監(jiān)管，導致農(nóng)村互助社的外部監(jiān)管處于真空狀態(tài)。

2.金融機構(gòu)內(nèi)控滯緩

金融機構(gòu)自我監(jiān)控是規(guī)范金融機構(gòu)活動的關(guān)鍵所在，但現(xiàn)實中金融機構(gòu)自控基本處于“有名無實”狀態(tài)，很多金融機構(gòu)的內(nèi)部監(jiān)管規(guī)章都被“束之高閣”或“浮于表面”。 部分銀行金融機構(gòu)在合同審查中只注重形式、不注重內(nèi)容，貸前審查不嚴，未對借款人的資信狀況、投資項目、擔保人簽名、抵押物狀況等進行深入調(diào)查核實，造成涉訴頻繁且執(zhí)行難。金融機構(gòu)在貸款放出后一般都沒有貸后監(jiān)管，普遍存在“一貸了之”的現(xiàn)象，對借款人是否按約定用途使用貸款怠于監(jiān)管，資信狀況變化等都怠于考量，往往到貸款無法追回時才起訴至法院，這類案件一般都存在送達難、審限長、執(zhí)行難等問題。此外，由于金融機構(gòu)內(nèi)部的考核、激勵機制，部分銀行信貸員明知不符合規(guī)定仍舊違規(guī)、違法操作，將資金用于過橋拆借或私自劃扣，在涉訴后一般無法追回，對金融穩(wěn)定造成惡劣影響。

3.內(nèi)外監(jiān)控聯(lián)動缺乏

一個完善的金融監(jiān)管體系是由外部監(jiān)管同金融機構(gòu)自律監(jiān)管組成，二者作為一個事物的對立統(tǒng)一兩方面，在目的與內(nèi)容上具有一致性，提升金融服務實體經(jīng)濟水平需要二者協(xié)同配合，發(fā)揮合力。但通過調(diào)研我們發(fā)現(xiàn)，實踐中內(nèi)外監(jiān)控往往無序混亂，產(chǎn)生“該管不管、不該管亂管”現(xiàn)象。金融監(jiān)管部門對金融機構(gòu)規(guī)章制度制定、結(jié)算紀律、分業(yè)經(jīng)營等內(nèi)部經(jīng)營事項關(guān)注較多，但對金融機構(gòu)經(jīng)營管理中出現(xiàn)較多問題的貸款使用、信息披露等監(jiān)管較少，或存在只監(jiān)管表面制度，不監(jiān)管實際運行的情況。金融內(nèi)外監(jiān)控在本身就各自存在很多問題的情況下，缺乏聯(lián)動，監(jiān)管部門與金融機構(gòu)各自為政，更加削弱了金融監(jiān)管體系的作用，金融服務與實體經(jīng)濟在無有效監(jiān)管的情況下更加漸行漸遠。

（五）后果泛化：刑民案件“交錯上升”

由于法院功能的特殊性，從某種意義上說，司法是金融運行狀況的晴雨表，當金融政策引導順暢有序時，法院涉金融類案件數(shù)往往呈下降趨勢。同樣，當經(jīng)濟一度過熱，或金融政策調(diào)控發(fā)生偏差時，法院的類似案件會大幅上升。

1.民事案件數(shù)量上升明顯

據(jù)統(tǒng)計，2014年度泰州兩級法院受理涉金融類民事案件9 469件；2015年受理10 805件，比上年度上升14.11%；2016年受理13 103件，比上年度上升21.27%。其中，民間借貸案件占比分別為78.96%、77.61%、75.63%?？梢姡耖g借貸案件仍然為金融類民事案件的主力軍，但占比呈現(xiàn)逐年下降趨勢，金融借款合同糾紛、保險合同糾紛、擔保合同糾紛占比逐年上升，證券合同糾紛、保理合同糾紛、典當糾紛等新類型金融糾紛案件開始逐步顯現(xiàn)。所涉金融機構(gòu)中，以銀行、保險公司為主體，小額貸款公司、農(nóng)村資金互助社等新興金融機構(gòu)發(fā)展迅速，也因債權(quán)實現(xiàn)問題而涉訴，涉案標的額不斷攀升。

圖一：2014—2016年泰州市涉金融民事案件總收案情況及同期民間借貸案件上漲情況

圖二：2016年泰州市涉金融民事案件類型分布圖

2.刑事案件危害后果嚴重

在刑事審判領(lǐng)域，金融刑事案件的社會危害性也不容小覷。2014年至2016年，泰州兩級法院受理此類一審刑事案件185件254人，涉及非法吸收公眾存款、信用卡詐騙、騙取貸款、集資詐騙、票據(jù)詐騙、保險詐騙、信用證詐騙、妨害信用卡管理、高利轉(zhuǎn)貸、違法發(fā)放貸款、偽造貨幣等案由。其中，2014年受理非法集資案件31件43人，2015年受理36件43人，2016年受理40件55人，占全部金融犯罪總?cè)藬?shù)的55.51%。案件數(shù)量上升的同時，金融刑事犯罪手法不斷翻新，數(shù)量不斷增加，案值不斷攀升。比如黃橋鎮(zhèn)全民“打會”；平民婦女王某娟集資詐騙案犯罪數(shù)額高達1.8億元；羅蘭金都、寶典財富、桃花島等單位分別打著“投資理財”旗號集資詐騙，犯罪數(shù)額過億，涉及被害人過萬。此外，因金融問題引發(fā)的新類型刑事案件也不斷涌現(xiàn)，如王某、高某高利轉(zhuǎn)貸案，唐某挪用政府融資平臺資金被控挪用公款案，“泰州于歡案”（戴某等人索債致被害人自殺構(gòu)成尋釁滋事案）。金融犯罪給本地區(qū)治安狀況和經(jīng)濟發(fā)展帶來不小的挑戰(zhàn)。

圖三：2014—2016年泰州市融犯罪案件被告人人數(shù)占比情況

圖四：2014—2016年泰州市非法集資案件數(shù)和被告人人數(shù)上升情況

（六）規(guī)制鈍化：審判執(zhí)行難度空前

面對法律關(guān)系復雜的金融創(chuàng)新產(chǎn)品、事實難以查清的民間借貸關(guān)系、多人多企業(yè)擔保的金融借款案件，司法裁判在事實認定、法律適用、責任承擔、案件執(zhí)行（原來為貸款回收）上難度空前，裁判存在模糊地帶，有待進一步規(guī)范、統(tǒng)一。

1.案件事實查明難

案件事實的查明是司法裁判的重要前提，許多涉金融類案件往往涉及當事人人數(shù)多、證據(jù)復件多、證人證言多，且關(guān)涉關(guān)鍵事實的直接證據(jù)少，間接證據(jù)多，案涉當事人對同一事實的陳述不一，各執(zhí)一詞，種種因素造成案件事實難以查明。例如民間借貸案件中，當事人往往出具陰陽借條，且借條幾經(jīng)轉(zhuǎn)手，雙方當事人說法又不一，法官面對零碎分散的事實，還要從中對案件事實去偽存真、去粗取細，這對法官查明事實提出了更高要求和挑戰(zhàn)。

2.法律規(guī)則適用難

金融活動的發(fā)展和創(chuàng)新不會以已經(jīng)創(chuàng)設的相關(guān)法律制度為條件，相反，金融創(chuàng)新引發(fā)的糾紛往往突破了現(xiàn)有法律框架，法律適用面臨“無法可依”或“有法難依”的困境：“無法可依”指現(xiàn)有法律法規(guī)制度還未對相應的金融糾紛作出規(guī)制，如以互聯(lián)網(wǎng)金融創(chuàng)新為代表的新型金融創(chuàng)新產(chǎn)品涉及的法律關(guān)系復雜、服務對象廣泛、相應法律法規(guī)缺失，法官在審理中常常面臨無法可依、無案例可參考的情形；“有法難依”是指現(xiàn)有金融法律調(diào)整框架較宏觀，沒有針對具體金融產(chǎn)品或金融關(guān)系作出具體規(guī)定，如泰州中院受理的保理糾紛案件，目前僅有《合同法》及《民法通則》的原則性規(guī)定，缺乏專門的法律規(guī)定，且規(guī)定并不系統(tǒng)，甚至存在矛盾之處。

3.司法送達調(diào)解難

送達調(diào)解難現(xiàn)象在涉金融類案件中最為突出，這主要體現(xiàn)為司法程序中當事人的缺席。金融糾紛中最具代表性的金融借款合同糾紛，往往牽涉多個債務人和擔保人，他們之間互保聯(lián)保，當其中一個債務人或擔保人卷款逃跑或畏罪潛逃時，尋找被告送達相應法律文書成為難上加難的事，最后往往以適用漫長的公告送達而告終。因為“人”的缺失，調(diào)解也就相應不具備條件，金融借款類案件一般都存在債務人和擔保人兩類主體，在具備調(diào)解基礎的案件中，也會因為債務人與擔保人兩類主體之間的利益沖突而無法調(diào)解。

4.執(zhí)行財產(chǎn)到位難

目前金融債權(quán)執(zhí)行現(xiàn)狀用一句話形容，可以說是“效率不高，成本不低”。首先，擔保財產(chǎn)折損嚴重。泰州本地企業(yè)涉抵押貸款的財產(chǎn)大多為機器設備、廠房土地等。機器設備雖然價值較大，但使用范圍有限，折損速度較快，有些甚至無法拆除移動。生產(chǎn)廠房大多建于各區(qū)鎮(zhèn)得集體土地之上，簡易粗糙甚至是違章建筑，給執(zhí)行拍賣造成不小的難度。其次，擔保物權(quán)實現(xiàn)周期漫長。評估機構(gòu)基于抵押價值因素的考慮，以及銀行不愿低價變現(xiàn)的意愿，在評估財產(chǎn)價值時往往容易偏高，致使拍賣時少有人問津，一再流拍，導致金融債權(quán)更重大的損失。再次，貸款回收效果差?？晒﹫?zhí)行財產(chǎn)空化嚴重，司法拍賣流程漫長，再加之很多金融債務人身負多筆債務，大多無法還款或已攜款逃跑，通過法院執(zhí)行程序?qū)崿F(xiàn)的金融債權(quán)回收率低。

三、原因解析：困境產(chǎn)生和加劇的原因檢視

困境只是問題的表象，分析檢視困境背后的原因，才能提高金融服務實體經(jīng)濟的效率與能力。通過綜合分析，可以得出，金融服務實體經(jīng)濟的困境主要有以下原因。

（一）思想原因：金融公正理念的缺失

1.金融經(jīng)營者重獲利而輕公正

作為現(xiàn)代經(jīng)濟的重要組成部分，金融活動對人們的行為方式與財富分配發(fā)揮著極其重要的影響，金融的社會屬性日益明顯，作為社會經(jīng)濟活動重要組成部分的金融活動，也應以公正為理念，作為約束與規(guī)制自身的最高準則。但現(xiàn)實中，金融活動中充斥著欺詐隱瞞、內(nèi)幕交易、盲目投資等問題，均與行為主體對金融公正的漠視與公平準則的背離不無關(guān)系。金融經(jīng)營者在設計金融產(chǎn)品時以利益為唯一追求目標，完全不顧及產(chǎn)品銷售、運營中的金融風險和社會成本。金融機構(gòu)的內(nèi)部考核、獎勵機制的設計完全以金錢獲利為目標，縱容、默許金融機構(gòu)工作人員的違法操作行為，無法清償，不負責任地選擇“卷包逃跑”，給金融消費者帶來財富增值的幻想。

2.金融投資者重增值而輕公正

現(xiàn)實中，金融公正理念被金融增值特性所取代，被財富沖昏頭腦的投資者們義無反顧地投身金融游戲中。金融投資者只顧將財富投向眼前貌似繁榮的金融業(yè)，對有長期發(fā)展?jié)摿Φ膶崢I(yè)項目不屑一顧，在投資時只顧增值和利潤，對于合同履行義務和權(quán)利置之不問，等到投資失敗時才匆忙向法院起訴，而此時往往證據(jù)保存不全、資金流向不明。

3.金融消費者重財富而輕公正

金融消費者的非理性盲從與對財富的極端迷戀也難辭其咎，簽訂合同時不審查、不辨識，簽訂合同后不追蹤、不問津，直到發(fā)現(xiàn)財富滅失才選擇起訴至法院尋求司法救濟。所有這些金融活動的參加者共同協(xié)力將金融的公正倫理規(guī)則與金融活動割裂，主觀上將金融功能推向異化。

（二）政策原因：金融監(jiān)管理念徘徊不定

1.分業(yè)監(jiān)管與混業(yè)監(jiān)管之間的徘徊

現(xiàn)代意義上的金融監(jiān)管始于19世紀中央銀行制度建立時，⑤韓龍：《金融法》，清華大學出版社2008年版，第51頁。我國也曾在相當長的一段時期內(nèi)，由中國人民銀行集貨幣政策及所有金融監(jiān)管于一身，實行混業(yè)監(jiān)管。但隨著我國市場經(jīng)濟體制的逐步建立，我國形成了“一行三會一局”的分業(yè)監(jiān)管模式。客觀來說，這種分業(yè)監(jiān)管體系發(fā)揮了專業(yè)化金融監(jiān)管的優(yōu)勢，并針對不同行業(yè)的風險特征，實施不同的監(jiān)管政策，促進了我國金融業(yè)的繁榮。但是隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”時代的到來，金融結(jié)構(gòu)也變得日益復雜，這對現(xiàn)行分業(yè)監(jiān)管模式提出了嚴峻的挑戰(zhàn)，集中體現(xiàn)在：第一，在分業(yè)監(jiān)管的實施中，缺乏一套合理有效的協(xié)調(diào)機制，易產(chǎn)生監(jiān)管真空和監(jiān)管套利。2015年發(fā)生的“股災”及后來的“救市”說明目前金融監(jiān)管的脆弱性和各監(jiān)管部門協(xié)調(diào)性很弱；第二，分業(yè)監(jiān)管容易導致重復監(jiān)管，增加監(jiān)管成本。第三，分業(yè)監(jiān)管很難適應金融混業(yè)經(jīng)營和金融控股公司發(fā)展金融監(jiān)管的需要，對金融創(chuàng)新難以進行有效監(jiān)管。因此，混業(yè)監(jiān)管又逐漸成為大勢所趨。⑥何貝倍：《我國銀行業(yè)監(jiān)管法律體系的制度分析》，社會科學文獻出版社2015年版，第100頁。

2.合規(guī)監(jiān)管與風險監(jiān)管之間的徘徊

合規(guī)監(jiān)管是指監(jiān)管當局對金融機構(gòu)執(zhí)行法律、法規(guī)、規(guī)章的情況所實施的監(jiān)管。傳統(tǒng)上，監(jiān)管者認為制定好有關(guān)規(guī)則，市場參與者遵照執(zhí)行就能實現(xiàn)監(jiān)管目標。⑦王丹：《混業(yè)監(jiān)管襲來：權(quán)益類投資重回視野》，載《21世紀經(jīng)濟報道》2017年3月13日。這種監(jiān)管方式的缺點在于市場敏感度偏低，不能及時、全面地反映風險狀態(tài)，導致監(jiān)管措施的采用滯后于市場發(fā)展。風險監(jiān)管是指監(jiān)管當局對金融機構(gòu)的資本充足程度、資產(chǎn)質(zhì)量、流動性、贏利性和管理水平所實施的監(jiān)管。它在識別和計量金融風險的基礎上，按照審慎監(jiān)管原則，提出防范和化解風險的監(jiān)管措施。相對于合規(guī)監(jiān)管，風險監(jiān)管更加注重金融機構(gòu)本身的風險控制和管理，能夠較為及時地反映經(jīng)營狀況，預測潛在風險。長期以來，在金融管制政策比較嚴格的背景下，我國監(jiān)管當局一直習慣于設定一系列規(guī)定，據(jù)此檢查銀行業(yè)金融機構(gòu)的合規(guī)性，將合規(guī)審查作為監(jiān)管的重點，而忽略了風險監(jiān)管。事實上，合規(guī)監(jiān)管是風險監(jiān)管的基礎和前提，風險監(jiān)管是合規(guī)監(jiān)管的深化和升華，合規(guī)監(jiān)管的落腳點在于控制風險，保障金融安全。

3.事前監(jiān)管與事后監(jiān)管之間的徘徊

事前監(jiān)管即預防性管理.是指金融監(jiān)管當局在金融機構(gòu)成立前，對其設立條件、經(jīng)營范圍、營業(yè)規(guī)模、資本要求等加以規(guī)定和審查的管理活動。事后監(jiān)管也可稱為市場退出監(jiān)管，是指金融監(jiān)管當局對金融機構(gòu)因分立、合（兼）并、變更、解散、破產(chǎn)倒閉或嚴重違規(guī)等原因而實施的監(jiān)督管理。⑧朱麗萍：《金融學概論》，國防工業(yè)出版社2013年版，第202頁。20世紀70年代起，自由主義理念開始復興，政府開始重新強調(diào)規(guī)模、強調(diào)自由，認為金融有其自身運行規(guī)律，市場可以消減風險，過度的干預會限制金融效率，降低收益，紛紛采用事后監(jiān)管的政策，我國也不例外。但進入20世紀90年代，追求效率而頻繁爆發(fā)的金融危機使得政府對事后監(jiān)管進行重新審視，各國政府在金融監(jiān)管理念的價值判斷和取舍上更偏向于強調(diào)金融安全與穩(wěn)定，出現(xiàn)事前監(jiān)管趨勢。

（三）立法原因：供給不足產(chǎn)生灰色地帶

1.法律法規(guī)體系不健全

從1978年到20世紀90年代前期，隨著經(jīng)濟體制改革的推進，我國金融業(yè)經(jīng)歷了從無到有、從少到多的快速發(fā)展過程，這期間金融法治建設基本處于空白。1993年黨的十四屆三中全會提出加快金融體制改革后，我國開始嘗試建立更加市場化的金融體系，金融法律框架也從無到有，逐漸成形。目前，我國金融法律體系主要包括《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險法》《證券法》《信托法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券投資基金法》和《破產(chǎn)法》等法律以及配套實施的行政法規(guī)。但金融法律體系依然尚未健全，上位法存在空白。一方面，缺少《期貨交易法》《金融消費者保護法》等基礎性法律；另一方面，現(xiàn)有上位法覆蓋范圍過窄。隨著金融新業(yè)態(tài)不斷涌現(xiàn)，這一問題日益突出。從縱向看，一是法律層次不清。《信托法》《證券法》《保險法》等都是混合立法，即將交易法和行業(yè)法糅合在一部法律內(nèi)，且偏重行業(yè)管理，對交易活動規(guī)制相對薄弱，混合立法的益處是相對簡單，缺點是將一類金融活動歸為一個行業(yè)，容易造成監(jiān)管分工不清和空白等問題，甚至演變成為監(jiān)管者立法。二是配套下位法欠缺。例如在保險領(lǐng)域只有一部《保險法》，而機動車財產(chǎn)賠償、保險產(chǎn)品費率厘定、互助保險等重要事項均缺乏配套立法。

2.行政規(guī)章效力位階低

目前，我國金融法律體系內(nèi)包含大量行政規(guī)章，由于規(guī)章的效力位階普遍較低，不能有效引導金融服務實體經(jīng)濟。以銀行業(yè)的新興金融產(chǎn)品“保理業(yè)務”為例，現(xiàn)代市場經(jīng)濟中，商業(yè)保理作為提供創(chuàng)新型貿(mào)易融資和風險管理解決方案的現(xiàn)代信用服務業(yè)，在緩解企業(yè)融資難、融資貴、健全商務信用體系方面發(fā)揮重要作用。當下，國內(nèi)保理業(yè)務的主要依據(jù)是銀監(jiān)會2014年頒布的《商業(yè)銀行保理業(yè)務管理暫行辦法》，其在效力位階上屬于部門規(guī)章，而不是法律，效力層次較低，且規(guī)定并不系統(tǒng)，甚至存在矛盾之處，給司法審判實踐帶來了很大困擾。司法裁判的不確定，客觀上又拉低了銀行金融做好這一創(chuàng)新產(chǎn)品的信心，導致越來越多的銀行不敢通過“保理業(yè)務”這一渠道將資金投送給實體企業(yè)。

3.地方法規(guī)配套不及時

創(chuàng)新多、變動快、變化大是金融市場運行的基本特點，在我國金融法律修訂周期明顯偏長、應對不及時的情形下，地方性金融配套法規(guī)具有快速反應、針對引導、易于試點等特征。如2014年我國第一部金融地方性法規(guī)《溫州市民間融資管理條例》和2016年我國首部省級地方金融監(jiān)管方面的地方性法規(guī)《山東省地方金融條例》，均是地方性金融配套立法的有益嘗試。但地方性金融立法中依然存在不少問題：一是總體數(shù)量偏少，且立法更新不及時，創(chuàng)新力不夠；二是地區(qū)差異“冷熱不均”現(xiàn)象突出，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)地方性金融立法相對較多，而經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)則相對較少；三是就目前頒布的幾個地方性金融法規(guī)來看，在內(nèi)容上存在盲區(qū)。例如在《溫州市民間融資管理條例》中，由于對地方金融監(jiān)管部門的監(jiān)管權(quán)限沒有具體規(guī)定，導致監(jiān)管部門在進行監(jiān)管過程中缺乏合法性的依據(jù)，監(jiān)管積極性隨之下降。

（四）司法原因：保障滯后導致問題加重

1.司法被動本性使然

被動是司法的固有本性，然而不斷創(chuàng)新發(fā)展的金融市場、金融產(chǎn)品，在服務實體經(jīng)濟過程中必然引發(fā)一些新類型糾紛，需要主動且與時俱進的司法介入予以化解。此時，司法的被動供給與金融的主動需求之間就成為一對矛盾。再加上立法的滯后導致司法面對金融領(lǐng)域出現(xiàn)的新情況新問題難以找到相適應的法律予以適用，對金融糾紛的解決無法提供統(tǒng)一有效裁判指引，從而進一步放大了司法難以及時有效為金融服務實體經(jīng)濟提供有力保障的效應。

2.保護高利始作俑者

市場具有自發(fā)性、盲目性、滯后性的弱點，高利率易導致大量民間資金不愿投入實體產(chǎn)業(yè)，出現(xiàn)資金“空轉(zhuǎn)”的現(xiàn)象，難以實際服務于實體經(jīng)濟。據(jù)不完全統(tǒng)計，民間金融市場中至少40%的資金沒有直接進入生產(chǎn)、投資等領(lǐng)域，而是停留在市場上空轉(zhuǎn)，且糾紛頻出。而通過審理民間借貸案件發(fā)現(xiàn)，司法解釋將司法保護的民間借貸利率劃定為年利率24%是導致上述現(xiàn)象的始作俑者。有數(shù)據(jù)顯示，企業(yè)的整體利潤率一直在8%上下徘徊，而司法保護的24%借貸利率卻遠高于此，這就反向加大了融資者的融資壓力，增加了中小微企業(yè)的融資負擔，且易導致社會各方面資本更偏好民間借貸領(lǐng)域，難以真正投入實體經(jīng)濟，從而影響整體經(jīng)濟健康發(fā)展。

3.事實難查雪上加霜

涉銀行金融案件的事實認定相對較為輕松，而民間金融糾紛中，由于當事人的層次不一、證據(jù)意識淡薄、法律關(guān)系日益復雜化等因素，導致司法對有些民間借貸事實難以查清，無形中進一步削弱司法對金融的保障。一些債務人對涉及案件定性、事實方面的抗辯主張，如借條系受脅迫所立、借款系為償還賭債而借等無法舉證，法院亦無法查證，而依據(jù)民事證據(jù)規(guī)則認定的事實往往與客觀事實并不一定相符，往往造成當事人之間矛盾激化，甚至對司法產(chǎn)生對抗心理，一定程度上減扣了司法維護金融秩序的公信力。

（五）經(jīng)濟原因：發(fā)展結(jié)構(gòu)模式失衡

1.金融體系組成與實體經(jīng)濟需求相錯

從結(jié)構(gòu)看，金融體系各個組成部分的發(fā)展與實體經(jīng)濟各個部門的金融服務需求是錯位的，實體經(jīng)濟各部門不能按比例地獲取金融服務。這種結(jié)構(gòu)不匹配的結(jié)果便是投融資效率低下，以及不同實體經(jīng)濟主體的融資不平等待遇，上文提及的“中小企業(yè)融資難，金融雨天沒雨傘；大型企業(yè)無需求，金融機構(gòu)爭送傘”的怪局便是很好的例證。

2.金融體系增速與實體經(jīng)濟發(fā)展相左

金融可以在流通領(lǐng)域中創(chuàng)造獨立的價值，這種價值流通形式使得虛擬經(jīng)濟不再單純?yōu)閷嶓w經(jīng)濟服務，有逐漸脫離實體經(jīng)濟并凌駕于其上的趨勢。目前受經(jīng)濟下行形勢影響，實體企業(yè)普遍經(jīng)營困難，增速緩慢，但金融業(yè)利潤維持高速增長，這種增速趨勢容易導致金融資本的逐利性凸顯，資本脫實向虛，產(chǎn)生惡性循環(huán)。

3.金融體系改革與實體經(jīng)濟變革相悖

面對目前的金融服務實體經(jīng)濟困境，最多的呼聲還是金融業(yè)要去杠桿、去泡沫化，很少提及實體經(jīng)濟的配套改革，于是出現(xiàn)了金融改革單兵突進而實體經(jīng)濟改革滯后不前的境地。金融體系一廂情愿的變革，將實體經(jīng)濟遠遠拋在身后，并最終成為金融與實體經(jīng)濟變革共生共贏的阻礙。

（六）社會原因：各類資金供給通道阻塞

1.閑散資金投資無序

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，人們生活水平逐步改善，持有的閑散資金越來越多，相比較于物價上漲速度，尤其是房價的不斷攀升，銀行定期存款利息越來越顯得寒酸。人們投資理財?shù)挠絹碓綇姡辉僭敢獍奄Y金存到銀行。大量的社會閑散資金猶如待字閨中的美少女，成為銀行、理財公司、企業(yè)主以及詐騙犯們爭相獻媚的對象。瞬間，不少“理財顧問”粉墨登場，游走于大街小巷，拋出誘人的高額利潤，誘惑著民眾。殊不知，有些所謂的“理財顧問”在下海之前只是普通家庭婦女、保險業(yè)務員、醫(yī)院護士。但由于很多民眾普遍缺乏投資理財知識和經(jīng)驗，被“理財顧問”們光鮮亮麗的表象所蒙蔽，被10%-24%甚至更高的年息打動，紛紛砸進自己的血汗錢乃至養(yǎng)老錢，直至血本無歸。

2.金融主力供給不足

中國銀行、中國農(nóng)業(yè)銀行、中國工商銀行、中國建設銀行為代表的國有商業(yè)銀行，作為我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展中的金融支柱力量，在推動我國經(jīng)濟社會再發(fā)展過程中發(fā)揮著重大作用。國有商業(yè)銀行區(qū)別于普通商業(yè)銀行之處，就在于其公有制的“特殊身份”。這一特殊身份，決定了國有商業(yè)銀行的責任在于為國家謀發(fā)展，為人民謀福祉，要推動經(jīng)濟社會發(fā)展建設，破解社會發(fā)展過程中不平衡不匹配等困境，確保各方從發(fā)展中收益。當前，全球市場仍處于后金融危機時代的低迷期。國內(nèi)經(jīng)濟則出現(xiàn)了產(chǎn)能過剩、庫存過多、杠桿過大、成本過高、短板明顯的情況，下行壓力不斷加大。作為我國國民經(jīng)濟穩(wěn)定器和引擎，國有商業(yè)銀行本應積極作為，敢于擔當，創(chuàng)新融資模式，不斷降低金融服務成本、擴大金融服務渠道，為中小企業(yè)提供更加便利的普惠金融服務。但現(xiàn)實中，國有銀行管理理念仍停留于賺取息差，獲得巨額利潤，管理模式表現(xiàn)為對發(fā)放貸款的管控太多，貸款條件越來越苛刻，導致實體經(jīng)濟得不到充足的資金支持。

3.新興金融野蠻生長

2007年1月，中共中央國務院發(fā)布《關(guān)于積極發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)扎實推進社會主義新農(nóng)村建設的若干意見》，要求深化農(nóng)村綜合改革，創(chuàng)新推動現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的體制機制。大力發(fā)展農(nóng)村小額貸款，在貧困地區(qū)先行開展發(fā)育農(nóng)村多種所有制金融組織的試點。此后，各地小貸公司、農(nóng)村資金合作社、擔保公司、投資公司等金融公司如雨后春筍般披掛上陣，業(yè)務涉及吸收存款、發(fā)放貸款、提供擔保、承兌匯票買賣等各種金融活動。這些公司依照公司法組建，受公司法調(diào)整，普遍超范圍經(jīng)營，不規(guī)范經(jīng)營，銀監(jiān)會未將其納入監(jiān)管范疇，政府金融辦無力監(jiān)管，實踐中亂象叢生，引起眾多糾紛甚至涉嫌犯罪。

四、解決路徑：以法治方式為核心綜合化解困境

習近平總書記2016年底在中央經(jīng)濟工作會議上指出：“要堅決治理市場亂象，堅決打擊違法行為。要通過體制機制改革創(chuàng)新，提高金融服務實體經(jīng)濟的能力和水平。”金融服務實體經(jīng)濟，與實體經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展的美好愿景除了金融業(yè)本身的發(fā)展和穩(wěn)定外，還需要金融賴以運轉(zhuǎn)的、包含市場、行政、法治等因素的社會政治矩陣，以及適當?shù)恼摺?/p>

（一）善于利用市場無形之手培育金融市場

1.調(diào)節(jié)金融供需關(guān)系

利用市場之手培育金融市場，就是要突出金融服務實體經(jīng)濟的市場化，遵循金融的本質(zhì)屬性和金融體系運行的特殊性，以市場供求為基礎，培育公開透明、長期穩(wěn)定健康的金融資本市場。有效匹配金融供給與實體經(jīng)濟需求，打破政府傾斜大型金融機構(gòu)、扶持地方金融機構(gòu)的現(xiàn)有金融格局，讓金融機構(gòu)充分融入資本市場，建立健全多層次的資本市場，利用市場自身開放的競爭解決中小企業(yè)面臨的融資困境，讓市場引導更多金融資本投向具有發(fā)展前途的成長中創(chuàng)新型企業(yè)。

2.調(diào)節(jié)金融監(jiān)管關(guān)系

在我國不斷市場化的過程中，雖然政府職能已經(jīng)發(fā)生了重要改變，但是由于不明晰的產(chǎn)權(quán)關(guān)系、軟預算約束等問題仍普遍存在，地方仍然可以通過多種方式動用社會資金來實現(xiàn)政府投資，⑨呂煒：《體制性約束、經(jīng)濟失衡與財政政策—解析1998年以來的中國轉(zhuǎn)軌經(jīng)濟》，載《中國社會科學》2004年第2期。仍然會為了維持經(jīng)濟穩(wěn)定去對一些大型金融機構(gòu)失敗的金融投機行為伸出援手。必須尊重金融體系的客觀規(guī)律，不能僅僅依靠政府干預去人為消減、規(guī)避金融體系風險，理順政府與金融市場的關(guān)系，確立政府與金融機構(gòu)之間的政企關(guān)系，政府主要起到指導和監(jiān)督作用，不可對金融機構(gòu)事事干預，也不可對金融機構(gòu)事事相助。

3.調(diào)節(jié)金融配置關(guān)系

由于區(qū)域金融實力的差異以及政府調(diào)控政策等原因，我國現(xiàn)有金融資源還存在嚴重的配置失衡現(xiàn)象，金融資源對欠發(fā)達地區(qū)的配置作用十分微弱。必須利用市場之手，發(fā)揮區(qū)域金融特色和優(yōu)勢，挖掘地方特色金融對經(jīng)濟增長的貢獻，從而引導更多金融資源向金融欠發(fā)達地區(qū)的投融資。在引導金融資源更多向欠發(fā)達地區(qū)配置時，應允許欠發(fā)達地區(qū)先行先試一些超前的金融創(chuàng)新舉措，充分發(fā)揮自身地理優(yōu)勢或能源優(yōu)勢，地方政府應充分打開地方市場，反對地方保護主義，真正讓市場來調(diào)節(jié)、配置金融資金走向，從而達到調(diào)節(jié)金融配置關(guān)系的目的。

（二）善于利用行政有形之手規(guī)制金融秩序

1.把好從業(yè)主體關(guān)

金融發(fā)展的歷史表明，市場失靈是金融發(fā)展中的常見問題，這就為政府干預提供了基本的理論依據(jù)。由于市場失靈，政府在保持金融體系穩(wěn)定、促進銀行與資本市場發(fā)展等方面有著重要作用。針對前述全民金融的現(xiàn)象，我們建議要把好從業(yè)主體關(guān)，區(qū)別對待不同種類的“非正規(guī)金融”。 非正規(guī)金融有“灰色金融”和“黑色金融”之分，政府應該堅持區(qū)別對待的原則，引導灰色金融、取締黑色金融。因為前者不會帶來較大的系統(tǒng)風險和社會風險，不應一味地打壓；而后者既不合理也不合法，諸如非法集資、地下錢莊等則應予以強力打擊，以凈化金融環(huán)境。因此，應對各類非正規(guī)金融實施分類監(jiān)管，引導或默許中性的非正規(guī)金融，限制、轉(zhuǎn)化消極型的非正規(guī)金融，禁止破壞型的非正規(guī)金融。同時，應建立對非正規(guī)金融的監(jiān)測通報制度，組建各種類型的信用中介機構(gòu)為非正規(guī)金融的運作提供信用服務。

2.嚴守職業(yè)準入關(guān)

對于擬準入的金融主體的資質(zhì)、資金實力、以往的信用記錄、經(jīng)營狀況、盈利趨勢等各項指標金融監(jiān)管部門要給予嚴格的審查、監(jiān)管，一旦發(fā)現(xiàn)有弄虛作假或者與金融機構(gòu)發(fā)展要求不相適應的情況，應當立即終止其準入的資格。資本具有逐利性，而金融行業(yè)又是一個利潤空間相對較高的行業(yè)，這就免不了會有一些社會資本為了追求高額利潤而進入到金融市場之中，此時若對其準入資格不加以嚴格限制，很有可能造成一定風險隱患。然而從目前金融主體準入機制的相關(guān)規(guī)范來看，對于主體準入資格的審查和監(jiān)管的內(nèi)容規(guī)定都較為抽象、對于具體的衡量指標沒有限定，這種原則化的規(guī)定在對準入主體進行審查、監(jiān)管的過程中很容易造成執(zhí)法空間任意性較大、甚至會出現(xiàn)權(quán)力濫用的現(xiàn)象。因此，完善對主體準入的審查內(nèi)容和審查措施，是篩選優(yōu)良社會資本進入金融市場的首要環(huán)節(jié)，只有這一環(huán)節(jié)把關(guān)嚴格，才能夠?qū)崿F(xiàn)淘汰劣質(zhì)資本保留優(yōu)質(zhì)資本，使那些真正符合金融建設需要的社會資本進入到金融市場之中。

3.注重運行監(jiān)管關(guān)

金融市場發(fā)展離不開政府的有效制度安排和良好的運行環(huán)境建設。作為規(guī)則制定者，政府有責任為金融市場制定和提供公開、公平、公正的法律法規(guī)體系，即“公平的游戲規(guī)則”，并確保這些游戲規(guī)則真正發(fā)揮作用；作為“守夜人”，政府必須對金融市場進行有效監(jiān)管。這里，金融監(jiān)管是對金融行業(yè)宏觀與微觀兩個層面上的監(jiān)督與管理，宏觀上包括對金融機構(gòu)、金融市場、金融運行、金融政策的監(jiān)督管理；微觀上則包括對金融機構(gòu)內(nèi)部監(jiān)督、稽核機制，以及行業(yè)自律性組織和其他各類中介組織的監(jiān)管。通過金融監(jiān)管改革，政府應當努力做到：一是構(gòu)建符合我國金融體系特征的宏觀審慎監(jiān)管體系；二是增強金融監(jiān)管部門之間的溝通協(xié)調(diào)；三是打破金融監(jiān)管行政分割的格局，構(gòu)建有利于金融創(chuàng)新發(fā)展的監(jiān)管體系；四是形成有利于金融結(jié)構(gòu)靈活調(diào)整的監(jiān)管方式，促進金融更好地服務于實體經(jīng)濟發(fā)展。

（三）善于發(fā)揮法治糾偏之手構(gòu)建金融生態(tài)

1.細化現(xiàn)有金融法律制度體系

要善于發(fā)揮立法的規(guī)則指引功能，對我國現(xiàn)有與金融業(yè)直接相關(guān)的法律法規(guī)進行一次徹底的梳理與整合。一是消除金融法律、法規(guī)及部門規(guī)章之間的沖突，從而達到金融法律體系的協(xié)調(diào)一致性；二是對已有金融法律、法規(guī)制定實施細則，以增強現(xiàn)行金融法律的可操作性?？煽紤]借鑒國外的做法，建立重要金融法年度審議制度并由全國人大常委會或國務院成立相應的修訂研究機構(gòu)，跟蹤相關(guān)法律制度的實施情況，及時提出修改方案，立法機關(guān)可在此基礎上再啟動修法程序，縮短目前的立法修改周期，建立一種能夠使金融法律制度保持“常修常新”的機制。三是加強民間融資活動監(jiān)管的法律法規(guī)建設，盡快出臺保障和促進民間融資規(guī)范化、陽光化發(fā)展全國性的法律法規(guī)。一方面對典當行、融資性擔保公司、小額貸款公司等新興的類金融機構(gòu)加快立法進程，提升立法層級，確立明確的監(jiān)管主體和監(jiān)管措施，另一方面對其他非正式金融，從立法上界定合法與非法的界限，對合法的行為進行有效引導并加強監(jiān)測，對非法的行為進行嚴厲打擊。

2.加快地方金融立法創(chuàng)新步伐

地方金融立法能夠以立法形式創(chuàng)制性地解決地方特性化的問題，同時能夠早于全國層面的金融立法率先先行先試，具有針對性、實效性和先行性。在完善地方金融立法方面，應結(jié)合地方的特性注重加快創(chuàng)新步伐。首先，要充分發(fā)揮地方立法“試驗田”的功能。在中央沒有制定出有關(guān)法律、行政法規(guī)時，根據(jù)本地的實際情況和需求，針對本地金融的突破口，率先制定出地方性法規(guī)，以適應地方金融市場發(fā)展的各種狀況；其次，要提高地方金融創(chuàng)新立法的質(zhì)量。規(guī)范立法，擴大地方立法創(chuàng)新，要注意加強不同地區(qū)金融立法的交流與研究，也要注重借鑒國外的立法技術(shù)與方法，提高地方金融立法創(chuàng)新的質(zhì)量；最后，地方金融立法創(chuàng)新要統(tǒng)籌安全與效率。既要保障地方金融的先行先試，大膽創(chuàng)新，同時也要注重設計市場準入、審慎監(jiān)管、信息披露等制約法律制度，維護地方金融的安全與穩(wěn)定。

3.發(fā)揮司法裁判的指引功能

司法在引導規(guī)范金融機構(gòu)行為時，應設定其行為的誠信宗旨，限制私人逐利性。第一，將投資者適當管理作為認定金融機構(gòu)是否恰當履行義務的判斷規(guī)則。投資者適當性制度是指金融機構(gòu)應當加強對客戶信息和真實情況的了解，根據(jù)投資者的投資屬性和特征，在綜合考量客戶的資產(chǎn)狀況、專業(yè)水平、風險承受能力和風險收益偏好的基礎上，向客戶進行金融產(chǎn)品的推介。金融機構(gòu)不能勸誘或指導消費者購買、進行與自身利益無關(guān)的金融產(chǎn)品和金融交易；第二，對金融糾紛案件中涉及的格式合同、格式條款從嚴審核。在大量的金融交易和服務法律關(guān)系中，金融消費者與金融機構(gòu)締結(jié)合同所使用的文本一般都是金融機構(gòu)預先擬好的范本，金融消費者一般沒有選擇重新協(xié)商締結(jié)合同或修改相關(guān)條款的權(quán)力。此時，一旦發(fā)生糾紛，法院裁判就需要嚴格依據(jù)合同法第39條、40條和41條等相關(guān)規(guī)定對爭議格式合同條款的效力作出判斷，從而為金融消費者提供恰當?shù)谋Ｗo。第三，完善金融行為的信息披露制度。金融機構(gòu)通過信息報告制度，要充分、有效闡釋金融產(chǎn)品和服務的利益目標與風險負擔。并要側(cè)重風險和成本的信息披露，要能夠為消費者所理解，使其做出理性判斷。

4.廢止并調(diào)整借貸高利

目前，司法保護的民間借貸利率的上限是24%。根據(jù)前述分析，該標準過高，是造成民間資金難以有效投入實體經(jīng)濟的重要因素。高利率使得民間金融不僅不能發(fā)揮向?qū)嶓w經(jīng)濟輸血的作用，反而會從實體經(jīng)濟中吸走大量資金。我國金融借款采取利率管制制度，民間借貸的高息不利于銀行類金融機構(gòu)的健康發(fā)展。⑩丁海湖、田飛：《當前經(jīng)濟形勢下金融審判理念及相關(guān)實務問題分析》，載《法律適用》2014年第2期。同時高息也容易導致違法討債，甚至黑社會性質(zhì)組織討債等情形。筆者認為，應廢止現(xiàn)行24%的利率上限規(guī)定，并重新確定新的利率上限?；诿耖g借貸不同于商業(yè)貸款的風險等，其固定利率上限可以高于金融市場的平均利率。同時，金融是為實體經(jīng)濟服務的，促進資金這一生產(chǎn)要素在各產(chǎn)業(yè)和企業(yè)之間流動，促進資源優(yōu)化配置，而利率管制除了限制資本利得、防止兩極分化外，另一個重要功能是風險管制，故民間借貸固定利率上限不宜過度高于實體經(jīng)濟的利潤率。而根據(jù)央行貨幣政策司的統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，自2002年2月至2015年2月的13年間，盡管貸款基準利率存在一定的波動，但總體維持在6%的水平內(nèi)。據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，一般企業(yè)的利潤率在8%左右。觀察不同國家和地區(qū)有關(guān)民間借貸的立法設計，可以發(fā)現(xiàn)絕大多數(shù)域外民間借貸總體居于一個低利率水平。例如，美國對于無明確協(xié)定或者有明確協(xié)議的高利率水平大都控制在20%以下；我國臺灣地區(qū)“民法典”第205條規(guī)定，債權(quán)人對于超過約定利率20%的利息喪失請求權(quán)。?王林清：《民間借貸利率的法律規(guī)制：比較與借鑒》，載《比較法研究》2015年第4期。美國紐約州通常以年利率16%為高利貸的標準，佛羅里達州以年利率18%為高利貸的標準，加利福尼亞州以年利率12%為高利貸的標準。?State Interest Rates ＆ Usury Limits，https://www.lectlaw.com/files/ban02.htm，最后訪問日期：2010年2月7日。轉(zhuǎn)引自岳彩申：《民間借貸規(guī)制的重點及立法建議》，載《中國法學》2011年第5期。因此，綜合各方面情況，建議將年利率12%設定為受保護利率，以促進民間資金真正流向?qū)嶓w經(jīng)濟。

（四）善于利用黨政綜治之手化解金融風險

1.成立金融服務平臺牽線搭橋

真實可靠的金融信息對金融投資者、金融消費者、金融經(jīng)營者來說都屬于稀缺資源。目前市場上多如牛毛的金融服務公司，信用得不到保障，金融產(chǎn)品可靠性不強，不能真正發(fā)揮金融服務功能。黨委政府掌握著第一手可靠的金融信息，了解企業(yè)、個人征信情況以及實體企業(yè)的金融需求，與銀行及其他金融機構(gòu)之間更容易建立起信賴關(guān)系。因此，由黨委政府牽頭，成立集政策、產(chǎn)品、中介、信用服務等綜合性金融服務于一體的金融服務平臺，有助于架起金融產(chǎn)品供需各方之間的橋梁，調(diào)和供求矛盾，更有助于實現(xiàn)金融宏觀調(diào)控。

2.完善社會征信體系預防風險

2003年，中國人民銀行征信管理局正式成立，至2006年，企業(yè)及個人兩大征信系統(tǒng)完成初步建設，并在全國聯(lián)網(wǎng)運行，我國集中統(tǒng)一的信貸征信系統(tǒng)基本建立，但是，系統(tǒng)中關(guān)于企業(yè)和個人的信用情況僅為銀行掌握，并不能為公眾知曉，不能影響其他商業(yè)主體的決策，未能充分發(fā)揮其應有的功能。因此，在此基礎上，建議由黨委政府牽頭完善社會征信體系，建成由全社會共享的社會征信信息平臺。定期在一定范圍內(nèi)公開征信“紅黑榜”，鼓勵征信好的企業(yè)個人積極開展商業(yè)活動。反之，對于進入征信黑名單的企業(yè)、個人，應禁止或限制其從事一定的商業(yè)活動，如擔保、貸款。對于征信評分出現(xiàn)明顯下滑的企業(yè)、個人，應啟動風險預警系統(tǒng)，將金融風險控制在最低層面。

3.構(gòu)建多元化解機制解決紛爭

當前，涉金融民事糾紛高發(fā)，占用了基層法院大量審判資源，迫切需要由黨委政府牽頭，在社會綜合治理領(lǐng)導機構(gòu)成立金融矛盾多元化解機制領(lǐng)導機構(gòu)，統(tǒng)領(lǐng)、指導相應區(qū)域金融矛盾糾紛的化解和金融穩(wěn)定工作。中國人民銀行和銀監(jiān)會作為行業(yè)主管部門和金融監(jiān)管部門，應肩負起管理和監(jiān)督職責，及時協(xié)調(diào)金融部門之間的矛盾，懲治金融違法行為；完善金融仲裁民間性、自治性、專業(yè)性特點，擴大仲裁適用范圍，分流訴訟案件；鼓勵其他社會組織參與金融糾紛化解。在涉眾型金融刑事案件的偵查、起訴、審判、執(zhí)行過程中，黨委政府更要牽頭協(xié)調(diào)，集中公檢法司各部門職能，及時追繳贓款，最大限度挽回被害人損失，維護長治久安的社會秩序。