黃昭作 黃良林

破解立法困境需要從立法體制機(jī)制著手，在立法計(jì)劃規(guī)劃、立法資源配置、地方立法定位以及立法內(nèi)容等方面進(jìn)行規(guī)范完善，消除體制機(jī)制障礙。

自2015年《立法法》修改以來，設(shè)區(qū)的市廣泛開展地方立法活動(dòng)。地方立法之始，普遍存在的諸如立法權(quán)限和范圍分歧、立法程序不規(guī)范等方面問題，在全國及省級(jí)人大常委會(huì)及時(shí)解疑釋惑和悉心指導(dǎo)下，地方立法權(quán)限等宏觀問題逐步厘清。但具體立法實(shí)踐仍存在諸多困境，需要不斷實(shí)踐探索并逐步予以解決。

一、溫州地方立法實(shí)施成效

溫州地方立法始終堅(jiān)持“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與”的立法格局，牢牢把握“立法為民、問題導(dǎo)向、法治思維、有效管用”的立法原則，全面落實(shí)精準(zhǔn)立法、精細(xì)立法和精干立法。自2015年7月溫州作為浙江省首批獲準(zhǔn)行使立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市以來，已經(jīng)制定6部地方性法規(guī)和1部政府規(guī)章。

（一）始終堅(jiān)持黨對(duì)地方立法的領(lǐng)導(dǎo)

在溫州地方立法權(quán)獲準(zhǔn)前，溫州市委對(duì)人大和政府提出超前謀劃的立法工作要求，對(duì)機(jī)構(gòu)設(shè)立、人員配備給予大力支持。取得地方立法權(quán)后，及時(shí)聽取人大政府有關(guān)第一部立法立項(xiàng)工作報(bào)告并提出意見。溫州市委切實(shí)加強(qiáng)地方立法領(lǐng)導(dǎo)，推進(jìn)黨內(nèi)法規(guī)制度體系建設(shè)，建立黨委審定立法規(guī)劃計(jì)劃機(jī)制、研究重大立法問題工作機(jī)制、提出立法建議工作機(jī)制、立法機(jī)關(guān)重大立法事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告機(jī)制、支持和保證立法權(quán)工作機(jī)制以及加強(qiáng)立法工作服務(wù)機(jī)制。實(shí)行市人大常委會(huì)市政府?dāng)M訂的年度立法計(jì)劃和五年立法規(guī)劃向市委報(bào)告制度。2017年，市委根據(jù)溫州“大拆大整”重大決策部署，向市人大常委會(huì)建議將有關(guān)危險(xiǎn)房屋處置立法列入年度計(jì)劃。

（二）積極謀劃立法前籌備工作

早在溫州獲準(zhǔn)地方立法權(quán)之前，溫州連續(xù)26年向國務(wù)院申報(bào)“較大的市”，并為此在政府法制機(jī)構(gòu)、人員等硬件和立法項(xiàng)目以及立法能力等軟件建設(shè)上做了大量卓有成效的工作，為地方立法全面展開打下扎實(shí)基礎(chǔ)。在《立法法》修改后獲準(zhǔn)地方立法權(quán)前，溫州市委提出超前謀劃立法工作、超前研究立法項(xiàng)目、超前考慮機(jī)構(gòu)人員。溫州市人大常委會(huì)和政府高度重視，積極籌備。市人大常委會(huì)設(shè)立法工委專門承擔(dān)立法工作，將原法工委承擔(dān)的工作職能由新設(shè)的內(nèi)務(wù)司法委員會(huì)承擔(dān)；市政府在市法制辦增設(shè)立法處。在設(shè)立機(jī)構(gòu)的同時(shí)，溫州組織有關(guān)人員赴各地學(xué)習(xí)，開展立法項(xiàng)目調(diào)研等相關(guān)基礎(chǔ)工作。

獲批地方立法權(quán)后，市人大常委會(huì)市政府組織精干力量全面啟動(dòng)立法工作，從原先為申報(bào)“較大的市”建立的立法項(xiàng)目庫中選擇水源保護(hù)項(xiàng)目為第一部地方立法。在立法開展過程中，由于庫區(qū)居民對(duì)立法不理解，擔(dān)心立法后權(quán)利受限制或減損，對(duì)水源保護(hù)立法強(qiáng)烈抵觸。在綜合評(píng)估后，暫時(shí)放棄水源保護(hù)立法。另從項(xiàng)目庫中選擇備用的城市市容和環(huán)境衛(wèi)生立項(xiàng)，成為溫州第一部地方立法。

為保證立法工作常態(tài)化制度化規(guī)范化，溫州市人大常委會(huì)法工委委托溫州立法研究院開展立法立項(xiàng)研究，篩選出24件立法項(xiàng)目，其中城鄉(xiāng)建設(shè)與管理類17件、環(huán)境保護(hù)類5件、歷史文化保護(hù)類2件。溫州市政府法制辦委托溫州大學(xué)制定五年規(guī)章規(guī)劃。

（三）扎實(shí)推進(jìn)立法基礎(chǔ)建設(shè)

為保障立法工作有序開展，溫州市人大常委會(huì)制定《溫州市制定地方性法規(guī)條例》，在此基礎(chǔ)上，又先后制定出臺(tái)立法工作程序、聽證論證等配套辦法，立法程序制度體系逐步得以健全。市政府建立“1+4”立法基本制度，制定了《溫州市人民政府制定規(guī)章和擬定法規(guī)草案程序規(guī)定》，市法制辦據(jù)此又分別制定了《溫州市政府規(guī)章和法規(guī)草案立法技術(shù)規(guī)范》《溫州市政府基層立法聯(lián)系點(diǎn)管理辦法》《溫州市政府立法專家管理辦法》《溫州市政府法制辦制定規(guī)章和擬定地方性法規(guī)草案審查程序辦法》四項(xiàng)配套制度。市人大常委會(huì)首批建立11個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)；市政府建立20個(gè)基層立法聯(lián)系點(diǎn)。市人大常委會(huì)聘請(qǐng)39名、市政府聘請(qǐng)17名立法專家，專業(yè)覆蓋城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)和語言文字等領(lǐng)域。

（四）嚴(yán)格依法科學(xué)民主立法

推進(jìn)科學(xué)立法，溫州十分重視智力支撐。市人大常委會(huì)與溫州大學(xué)成立地方立法研究院，參與立項(xiàng)前評(píng)估、起草、論證及審核等工作。市人大常委會(huì)市政府在立法中做到每件草案均組織專家學(xué)者論證，對(duì)設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制措施都獨(dú)立進(jìn)行合法論證。嚴(yán)格遵循法定立法程序，尤其重視民主立法，充分利用網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊和微信等渠道廣泛征求社會(huì)各界意見和建議。如《溫州市物業(yè)管理?xiàng)l例》在制定過程中，通過媒體報(bào)道、網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查等方式，羅列出社會(huì)公眾關(guān)注的重點(diǎn)難點(diǎn)問題如業(yè)主代表大會(huì)制度、業(yè)委會(huì)成員薪酬等開展集中討論，發(fā)動(dòng)社會(huì)公眾踴躍參與，先后有300多位市民通過網(wǎng)絡(luò)渠道提出立法建議，上百人來電、來信、來訪提供意見建議。

（五）初步展現(xiàn)地方立法成就

溫州地方立法堅(jiān)持“不抵觸、有特色和可操作”的基本原則，對(duì)上位法拾遺補(bǔ)闕，避免重復(fù)性規(guī)定。立法充分體現(xiàn)溫州區(qū)域特色、傳統(tǒng)習(xí)慣以及人文精神，彰顯地方立法的制度創(chuàng)新品格。

《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》為全省第一部、全國第四部新取得地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市出臺(tái)的地方性法規(guī)。該條例強(qiáng)化地方立法的補(bǔ)充功能，著力解決“車輛泄漏、散落”“帶泥運(yùn)行”等缺乏上位法依據(jù)的實(shí)際問題，重點(diǎn)規(guī)范市容和環(huán)境衛(wèi)生管理中的無序行為。

《溫州市物業(yè)管理?xiàng)l例》是在學(xué)習(xí)借鑒其他城市立法經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，設(shè)置業(yè)主代表大會(huì)制度，形成大會(huì)簡化機(jī)制；明確業(yè)主委員會(huì)自治組織的法律地位；建立物業(yè)企業(yè)和業(yè)主誠信體系；開辟應(yīng)急維修資金綠色通道，破解雙三分之二表決同意[1]困局；解決業(yè)主委員會(huì)成員有償服務(wù)的法律依據(jù)等等。

《溫州市城市綠化條例》針對(duì)市民“增綠”的強(qiáng)烈愿望，規(guī)定溫瑞塘河保護(hù)區(qū)內(nèi)公共綠地建設(shè)的一般寬度標(biāo)準(zhǔn)；針對(duì)溫州普遍存在的損壞城市綠化和綠化設(shè)施的行為設(shè)置禁則；針對(duì)公共綠地建成后管理主體不明，設(shè)定公共綠地建設(shè)項(xiàng)目移交管理相關(guān)程序；針對(duì)綠化養(yǎng)護(hù)職責(zé)不清，明確養(yǎng)護(hù)管理分工和職責(zé)等等。

《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》的立法亮點(diǎn)體現(xiàn)在，一是“小而精”，全文共10條，條條管用，力求避免繁縟冗長，又體例結(jié)構(gòu)基本完整。二是“有特色”，立法內(nèi)容重溫州元素。如在設(shè)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）排查住宅安全隱患職責(zé)時(shí)，將危險(xiǎn)隱患較大的溫州普遍存在的“三無一有”住宅納入重點(diǎn)排查范圍，凡樓板為預(yù)制多孔板且無構(gòu)造柱、無圈梁、無地梁，或者樓板為預(yù)制多孔板且建有地下室，或者存在其他安全隱患的住宅均列為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象；并專門針對(duì)D級(jí)危險(xiǎn)住宅規(guī)定了關(guān)閉、禁止人員進(jìn)入等應(yīng)急處置措施。三是“可操作”，如危房鑒定，法規(guī)在承接《浙江省房屋使用安全管理?xiàng)l例》第十五條規(guī)定的房屋使用安全責(zé)任人應(yīng)當(dāng)委托房屋安全鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行房屋安全鑒定基礎(chǔ)上，對(duì)責(zé)任人不履行主體責(zé)任的，進(jìn)一步規(guī)定由職能部門組織委托鑒定，窮盡危房鑒定的各種可預(yù)見情形，延伸補(bǔ)充省條例規(guī)定。

《溫州市電梯安全條例》注重新技術(shù)在電梯安全領(lǐng)域的運(yùn)用，規(guī)定新安裝的乘客電梯應(yīng)當(dāng)配備具有運(yùn)行參數(shù)采集和網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程傳輸功能的電梯安全遠(yuǎn)程監(jiān)測裝置；已投入使用的公眾聚集場所乘客電梯，在改造時(shí)應(yīng)當(dāng)加裝電梯安全遠(yuǎn)程監(jiān)測裝置。重點(diǎn)加強(qiáng)電梯工程質(zhì)量監(jiān)管，監(jiān)管關(guān)口前移，保證電梯井道、底坑、機(jī)房、導(dǎo)軌支架預(yù)埋等工程專項(xiàng)設(shè)計(jì)符合建筑結(jié)構(gòu)和電梯安裝、使用的特殊要求。

《溫州市區(qū)國有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》為溫州第一部政府規(guī)章，屬實(shí)施性立法，主要落實(shí)國家省級(jí)立法規(guī)定的征收與補(bǔ)償?shù)木唧w標(biāo)準(zhǔn)，明確溫州城市化過程中普遍存在的“住改商”房屋的用途認(rèn)定。

二、地方立法的困境

設(shè)區(qū)的市積極推進(jìn)立法活動(dòng)，誠如溫州立法，各地立法成效顯著、亮點(diǎn)紛呈。但立法實(shí)踐中仍存在諸多待解難題，困擾著地方立法的全面推進(jìn)。除立法抵觸、操作性弱、地方特色不突出、立法重復(fù)以及立法能力和水平不相適應(yīng)等問題外，地方立法的深層次困境集中反映在立法體制機(jī)制上。

（一）立法立項(xiàng)缺乏立法體系上的規(guī)則指引

隨著兩年來設(shè)區(qū)的市地方立法實(shí)踐的逐步深入，有關(guān)地方立法的權(quán)限與范圍的認(rèn)識(shí)分歧逐漸消除并趨向統(tǒng)一。但就省市之間、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)與政府規(guī)章之間有關(guān)立法權(quán)限和范圍分工缺乏成熟的配置規(guī)則，造成立法立項(xiàng)上的沖突或盲區(qū)。

一是縱向立法立項(xiàng)的劃分。哪些立法項(xiàng)目適合省級(jí)，哪些項(xiàng)目適合市級(jí)，省市在立項(xiàng)重合范圍內(nèi)缺乏分工指引。設(shè)區(qū)的市立法立項(xiàng)上還存在地方性法規(guī)與省政府規(guī)章的立項(xiàng)劃分問題，如城市綠化管理立法究竟更適合制定省政府規(guī)章還是設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)，既沒有官方的權(quán)威說法，也沒有學(xué)界的理論關(guān)注?！墩憬〕鞘芯G化管理辦法》為省政府規(guī)章，杭州、寧波、溫州均制定了地方性法規(guī)，在諸多制度安排和法律責(zé)任上明顯不同。浙江省域范圍內(nèi)設(shè)區(qū)的市若均出臺(tái)地方性法規(guī)，同類省政府規(guī)章制定的意義將存疑。避免這種立法資源的巨大浪費(fèi)和損害立法嚴(yán)肅性統(tǒng)一性的弊端，關(guān)鍵是要科學(xué)合理劃分省政府規(guī)章與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立法立項(xiàng)權(quán)限范圍?？v向的立法立項(xiàng)劃分不清，且立法前評(píng)估又未涉足該方面內(nèi)容，導(dǎo)致省級(jí)立法對(duì)市級(jí)立法的地方特色需求未能有效關(guān)切。如浙江省人大常委會(huì)2017年7月出臺(tái)了《浙江省房屋使用安全管理?xiàng)l例》，僅僅4個(gè)月后，溫州又出臺(tái)了《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》，專門就危險(xiǎn)住宅處置做了特別規(guī)定。

二是橫向立法立項(xiàng)的劃分。除《立法法》規(guī)定的政府規(guī)章立法內(nèi)容限制所帶來的區(qū)別外，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)和政府規(guī)章之間立法立項(xiàng)基本重合。在重合領(lǐng)域立法上選擇合適的形式淵源是立法位階適當(dāng)性安排的基本要求。從目前多數(shù)地方立法情況看，地方立法尚無規(guī)范的劃分標(biāo)準(zhǔn)，政府規(guī)章基本上為地方性法規(guī)規(guī)劃或計(jì)劃外項(xiàng)目。

欠缺科學(xué)合理的立項(xiàng)劃分，造成了降位立法和升位立法，導(dǎo)致立法資源的浪費(fèi)和立法的操作性降低，最終破壞法制的統(tǒng)一和嚴(yán)肅。

（二）人大常委會(huì)與政府立法權(quán)限上存在張力

從《立法法》修改前享有立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市的立法實(shí)踐看，人大常委會(huì)與政府在地方性法規(guī)立法活動(dòng)中的配合或者疏離關(guān)系常處于動(dòng)態(tài)變化之中，而這種變化很大程度上隨機(jī)取決于法工委與政府法制辦之間的關(guān)系，這種關(guān)系的搖擺直接影響了立法效果。隨著人大對(duì)立法主導(dǎo)的逐步確立并強(qiáng)化，人大常委會(huì)開始擺脫政府法規(guī)草案的束縛，對(duì)法規(guī)草案的修改幅度在迅速擴(kuò)大。以溫州的立法實(shí)踐為例：

從表1分析可知，人大對(duì)法規(guī)草案的修改幅度非常大，《溫州市物業(yè)管理?xiàng)l例》《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》修改率高達(dá)百分百，只是《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》為第一部地方性法規(guī)，人大主導(dǎo)弱，修改幅度相對(duì)小。

在《溫州物業(yè)管理?xiàng)l例》草案審議過程中，人大常委會(huì)法工委大刀闊斧刪除了法規(guī)草案中有關(guān)電子投票系統(tǒng)建設(shè)與管理、物業(yè)管理區(qū)域劃分、業(yè)主大會(huì)籌備組組織活動(dòng)、業(yè)主監(jiān)事會(huì)設(shè)立及活動(dòng)、物業(yè)企業(yè)的進(jìn)入與退出、臨時(shí)停車管理、公共收益使用管理以及建設(shè)單位的物業(yè)保修責(zé)任和保修金使用管理等規(guī)定。前述內(nèi)容是物業(yè)主管部門在多年管理實(shí)踐中形成的行之有效的行政措施，有的已經(jīng)制定為行政規(guī)范性文件，急需賦予法律效力，提升管理效果。同時(shí)，市人大常委會(huì)增加了投訴、業(yè)主委員會(huì)的性質(zhì)界定、 業(yè)主委員會(huì)賬戶設(shè)立、業(yè)主委員會(huì)事項(xiàng)公開、業(yè)主組織及其成員禁則、全體業(yè)主共有的印章及文件資料等財(cái)物移交、業(yè)主委員會(huì)成員津貼等規(guī)定。

《溫州市城市綠化條例》草案第四條規(guī)定，規(guī)劃部門負(fù)責(zé)城市綠化的規(guī)劃管理工作，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)城市綠化的建設(shè)管理工作，綜合行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)城市綠化保護(hù)和管理工作。該規(guī)定為溫州多年反復(fù)探索并逐漸固定的“建管分離”體制。但在草案審議中，有委員認(rèn)為法規(guī)草案缺乏主管部門，建議明確一個(gè)主管部門。法規(guī)最終采納了委員的建議，第五條規(guī)定綜合行政執(zhí)法部門為城市綠化主管部門，規(guī)劃、住房城鄉(xiāng)建設(shè)等部門按照各自職責(zé)做好相關(guān)工作。

人大審議后對(duì)法規(guī)草案大幅度修改是否意味著政府法規(guī)草案失去起草意義，人大可以置政府草案于不顧，另起爐灶。這種另起爐灶式的修改在拷問政府和人大常委會(huì)之間關(guān)于法規(guī)草案的定位認(rèn)識(shí)。法規(guī)草案經(jīng)過政府常務(wù)會(huì)議審議通過，人大常委會(huì)對(duì)法規(guī)草案修改是否需要征求政府意見，對(duì)哪些內(nèi)容可以修改，哪些內(nèi)容修改要慎重，對(duì)內(nèi)部行政行為和外部行政行為的修改是否需要區(qū)別對(duì)待？從條文的刪除、增加以及內(nèi)容的重大調(diào)整情況看，政府草案與人大文本之間存在立法旨趣不同，而這種旨趣很大程度上取決于立法者的偏好。某些立法內(nèi)容的刪除將導(dǎo)致現(xiàn)行有效的管理模式遭到質(zhì)疑，立法帶來的后果可能適得其反。在法規(guī)案的修改上，對(duì)待某些制度安排，人大常委會(huì)和政府存在立法張力。

（三）地方立法功能定位偏離法律位階屬性

地方立法存在著一種認(rèn)識(shí)偏差：在地方性法規(guī)與政府規(guī)章、行政規(guī)范性文件之間的關(guān)系上，地方性法規(guī)僅僅做宏觀的原則性規(guī)定，具體實(shí)施性規(guī)定授權(quán)政府制定規(guī)章或行政規(guī)范性文件。在政府立法中，政府規(guī)章也常常授權(quán)下級(jí)政府或政府部門制定配套辦法。立法技術(shù)上的宜粗不宜細(xì)傳統(tǒng)，習(xí)慣了采用授權(quán)制定具體辦法，導(dǎo)致地方立法操作性明顯下降。下面對(duì)溫州地方立法進(jìn)行實(shí)證考察。

從表2知，《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》五十七條設(shè)有一條配套規(guī)定，占1.8%。生活垃圾處理具體辦法是市容環(huán)境衛(wèi)生管理的重點(diǎn)內(nèi)容，授權(quán)行政主體制定行政規(guī)范性文件，其配套措施和效力遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足管理要求，應(yīng)由本法一并規(guī)范?！稖刂菔形飿I(yè)管理?xiàng)l例》五十六條設(shè)有一條配套規(guī)定，占1.8%。業(yè)主委員會(huì)的產(chǎn)生與終止是業(yè)主和業(yè)主組織一章最為重要的組成部分，與法規(guī)規(guī)定的業(yè)主委員會(huì)成員任職資格、任期、行為規(guī)范等內(nèi)容具有相當(dāng)?shù)牡匚缓妥饔?，甚至更重要，因其為業(yè)主委員會(huì)成員任職資格、任期、行為規(guī)范的前提和必然結(jié)果?！稖刂菔谐鞘芯G化條例》三十條設(shè)有兩條配套規(guī)定，占15%。第十一條關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目的附屬綠地規(guī)范，規(guī)定由市人民政府制定具體辦法。該授權(quán)規(guī)定指向不明：如果指向建設(shè)項(xiàng)目的附屬綠地規(guī)范，條例已作出具體規(guī)定，制定配套規(guī)定沒有必要；如果指向易地綠化辦法，易地綠化辦法是法規(guī)不可或缺的內(nèi)容，宜在地方性法規(guī)中一并規(guī)定。第十六條有關(guān)立體綠化的規(guī)定，恰恰是國家和省綠化立法滯后留下的法律空白，是地方性法規(guī)特色立法內(nèi)容，如2016年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)綠化條例》用專章規(guī)定立體綠化。《溫州市危險(xiǎn)住宅處置規(guī)定》十條設(shè)有兩條配套規(guī)定，占20%。第七條關(guān)于臨時(shí)補(bǔ)助或者安置措施具體辦法、第八條關(guān)于處置方式具體辦法恰恰是地方性法規(guī)有機(jī)組成部分，配套規(guī)定造成法規(guī)本體結(jié)構(gòu)殘缺，顯著降低立法效果?！稖刂菔须娞莅踩珬l例》二十九條設(shè)有兩條配套規(guī)定，占6.9 %。其中有關(guān)載人電梯配備的具體方案和步驟完全可以在法規(guī)中直接規(guī)定，沒有必要由市人民政府另行制定。有關(guān)老舊小區(qū)既有住宅加裝電梯涉及規(guī)劃、土地、市容、綠化等方面法律的銜接與變通，甚至涉及住戶的民事權(quán)利。授權(quán)政府制定配套制度將降低立法位階；更為糟糕的是立法將受到政府規(guī)章權(quán)利減損規(guī)范設(shè)置限制，無法發(fā)揮地方立法應(yīng)有功能。上述立法的實(shí)證考察表明，配套規(guī)定的內(nèi)容基本上為法規(guī)重要組成成分，授權(quán)將影響法規(guī)質(zhì)量，且在法規(guī)內(nèi)直接作出規(guī)定，也不影響法規(guī)結(jié)構(gòu)和體例要求。

地方性法規(guī)往往為減輕立法負(fù)擔(dān)、回避立法矛盾或者其他原因，選擇性立法，將一些具體內(nèi)容以配套規(guī)定的形式授權(quán)政府或部門制定。配套規(guī)定的設(shè)置至少存在兩方面問題。一是配套規(guī)定必要性問題。凡是授權(quán)內(nèi)容本身就屬于政府行政管理權(quán)限范圍，政府在沒有法規(guī)授權(quán)的情況下就能通過制定規(guī)章或行政規(guī)范性文件進(jìn)行管理的，授權(quán)成為多余。二是配套規(guī)定效力問題。在國家立法體系的結(jié)構(gòu)安排中，設(shè)區(qū)的市立法位階最低，其規(guī)定的內(nèi)容應(yīng)該最具操作性，本該由其設(shè)定的法律規(guī)范降格授權(quán)，削弱地方立法應(yīng)然功能，損害地方立法權(quán)威，破壞地方立法的整體性和完整性。同時(shí)，也降低了配套規(guī)定的法律位階和效力。

（四）地方性法規(guī)瓦解省政府規(guī)章效力

盡管《立法法》對(duì)設(shè)區(qū)的市政府制定規(guī)章是否需要以省政府規(guī)章為依據(jù)未作規(guī)定，但《憲法》和《地方組織法》的相關(guān)規(guī)定[4]明確了設(shè)區(qū)的市政府應(yīng)當(dāng)對(duì)上一級(jí)國家行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，執(zhí)行上級(jí)國家行政機(jī)關(guān)的決定和命令。從理論上講，設(shè)區(qū)的市政府制定規(guī)章一般不會(huì)出現(xiàn)與省政府規(guī)章相抵觸的情形，更不可能瓦解省政府規(guī)章效力。

由于設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)報(bào)省人大常委會(huì)批準(zhǔn)，效力上可視為準(zhǔn)省級(jí)地方性法規(guī)。這意味著當(dāng)省政府規(guī)章與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)發(fā)生沖突時(shí)，在法律適用上省政府規(guī)章將被拋棄，地方性法規(guī)隔離阻斷以及碎片化省政府規(guī)章效力問題集中表現(xiàn)出來。

從溫州立法實(shí)踐看，《溫州市城市綠化條例》與省政府規(guī)章沖突尤為明顯，具體反映在法律責(zé)任的設(shè)定上。對(duì)違法占用綠地的，《浙江省城市綠化管理辦法》（規(guī)章）第二十九條規(guī)定處所占綠化用地面積的綠化補(bǔ)償費(fèi)的1至3倍罰款；《溫州市城市綠化條例》第二十五條規(guī)定處所占用綠地面積每平方米500元以上2000元以下罰款。對(duì)不按照批準(zhǔn)期限占用城市綠地的，省政府規(guī)章第二十九條規(guī)定處所占綠化用地面積的綠化補(bǔ)償費(fèi)的1至3倍罰款；溫州條例第二十五條規(guī)定處所占用綠地面積每平方米每日50元以上200元以下罰款。對(duì)損壞城市綠化及其設(shè)施的，省政府規(guī)章第三十二條規(guī)定處100元以上1000元以下的罰款；溫州條例第二十七條規(guī)定處100元以上1000元以下罰款；情節(jié)嚴(yán)重的，處1000元以上5000元以下罰款。

地方性法規(guī)與省政府規(guī)章沖突，從《立法法》修改前的零星發(fā)生到《立法法》修改后的普遍涌現(xiàn)，說明省政府規(guī)章與設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的關(guān)系日趨緊張。盡管地方性法規(guī)立法采用“不抵觸”原則，其上位法不包括省政府規(guī)章，但畢竟省政府規(guī)章在省域范圍內(nèi)適用，設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)成傳染式習(xí)慣性突破省政府規(guī)章，規(guī)章效力將被消解殆盡，立法將失去意義，也給社會(huì)主義法制統(tǒng)一帶來嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

（五）政府規(guī)章權(quán)利減損規(guī)范設(shè)定無章可循

《立法法》第八十二條第六款規(guī)定，沒有法律法規(guī)的依據(jù)，規(guī)章不得設(shè)定減損行政相對(duì)人權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。就政府規(guī)章而言，權(quán)利減損規(guī)范設(shè)定規(guī)則是審視規(guī)章合法的戒尺。政府規(guī)章立法首要解決如何識(shí)別權(quán)利減損規(guī)范以及在上位法依據(jù)的語境下如何合法設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范。地方立法實(shí)踐中沒有可以遵循的指導(dǎo)意見或具體規(guī)則，導(dǎo)致地方政府規(guī)章要么不敢設(shè)定權(quán)利義務(wù)，要么在沒有上位法依據(jù)的情況下任意設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范。如溫州首部政府規(guī)章《溫州市區(qū)國有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》，立法中對(duì)權(quán)利義務(wù)的調(diào)整十分謹(jǐn)慎，不敢越雷池一步，除重復(fù)國家和省立法之外，基本是對(duì)上位法規(guī)定的權(quán)利義務(wù)的解釋，未敢設(shè)定新的權(quán)利義務(wù)。

（六）立法內(nèi)容過度追求特色創(chuàng)新

受《立法法》不得重復(fù)上位法規(guī)定和全民創(chuàng)新意識(shí)的傳導(dǎo)，立法領(lǐng)域出現(xiàn)一種行政化思維，過度追求特色創(chuàng)新。

追求地方特色，要求避免與其他城市同質(zhì)化。于是，立法中出現(xiàn)為追求非同質(zhì)化，在法律規(guī)范設(shè)置上盡可能標(biāo)新立異，制度安排的現(xiàn)實(shí)性合理性的關(guān)注度明顯下降。

追求立法創(chuàng)新，要求突破常規(guī)。盡管在深化改革背景下，重大改革于法有據(jù)要求立法先行，為立法整體留足創(chuàng)新空間。但由于重大改革基本屬于頂層設(shè)計(jì)，立法創(chuàng)新集中在中央立法層面；地方立法主要以實(shí)施性立法為主，自主性立法和先行性立法在遵循憲法和法律原則之下，制度創(chuàng)新回旋余地不大。另外，改革創(chuàng)新的對(duì)象常常為動(dòng)態(tài)社會(huì)關(guān)系，而法律卻以穩(wěn)定社會(huì)關(guān)系為主要調(diào)整對(duì)象。地方立法為一般改革做些制度探索和創(chuàng)新是必要的，但為創(chuàng)新而創(chuàng)新絕非立法本意或立法重點(diǎn)。

（七）社會(huì)公眾參與效果欠佳

溫州5部實(shí)體性地方性法規(guī)制定中，公眾參與熱情最高的一部立法為《溫州物業(yè)管理?xiàng)l例》，但也僅有300多位市民提出立法意見，與溫州920多萬常住人口相比，實(shí)在微不足道。

從當(dāng)前地方立法程序看，無論政府還是人大立法活動(dòng)中，法定立法程序基本到位，但公眾參與效果并不理想。一是公眾參與意愿普遍低下，公眾話語權(quán)長期不受尊重，導(dǎo)致對(duì)公共事務(wù)的冷漠。二是公眾雖參與立法之中，訴求卻在立法之外?！稖刂菔袇^(qū)國有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》在向社會(huì)公眾征求意見中，僅有的幾位市民反饋的不是立法問題，而是要求立法機(jī)關(guān)解決其本人房屋征收過程發(fā)生的行政爭議。三是參與公眾的代表性不夠，隨意篩選參與公眾，公眾的全面性和代表性得不到保障。四是公眾參與的回應(yīng)機(jī)制未建立，意見建議采納情況的回應(yīng)反饋缺乏制度保障，往往有來無往。如果社會(huì)公眾參與立法的積極熱情換回的是立法機(jī)關(guān)的消極沉默；或者公眾參與僅僅是為履行法定程序，形式意義重于實(shí)質(zhì)意義。那么，公眾參與終將被公眾所拋棄。

三、地方立法的突圍

地方立法要在黨委領(lǐng)導(dǎo)下，人大主導(dǎo)，政府協(xié)同，以問題為導(dǎo)向，以民生為重點(diǎn)，從體制機(jī)制上突破立法困境。

（一）完善地方立法立項(xiàng)機(jī)制

結(jié)合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，改革立法計(jì)劃規(guī)劃編制體制，完善工作機(jī)制，確保立法立項(xiàng)具有實(shí)用性、適應(yīng)性和前瞻性。立法規(guī)劃以5年為周期，年度計(jì)劃原則上在規(guī)劃中選擇。

1.組織聯(lián)合編制

消除人大政府各自立項(xiàng)編制的藩籬，由人大常委會(huì)法工委牽頭政府法制機(jī)構(gòu)組成聯(lián)合編制小組?？勺孕芯幹疲晌諏＜覍W(xué)者參與編制，也可委托高校、專家、智庫等機(jī)構(gòu)或個(gè)人組織編制。

2.拓寬編制渠道

一是申報(bào)。要求政府部門深入調(diào)查研究，梳理本部門本領(lǐng)域需要立法的事項(xiàng)，對(duì)立法立項(xiàng)組織充分論證后，向編制小組申報(bào)。申報(bào)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)就制定的必要性、所要解決的主要問題、擬確立的主要制度等作出說明。未申報(bào)的，在一定期限內(nèi)一般不再考慮立法立項(xiàng)。二是征集。向社會(huì)公眾征集立法項(xiàng)目，鼓勵(lì)社會(huì)公眾提出立法建議，對(duì)具有建設(shè)性的立法意見，尤其是形成草案并被采納的，予以表彰獎(jiǎng)勵(lì)。三是決定。根據(jù)黨委立法建議，圍繞黨委政府重大戰(zhàn)略部署，決定立法項(xiàng)目，確定起草部門。

3.開展評(píng)估論證

編制小組初步形成的立法項(xiàng)目要組織立法前評(píng)估，每一立項(xiàng)都要制作評(píng)估報(bào)告，論證說明立法必要性、可行性、制度成本和效益。評(píng)估報(bào)告采用定性分析與定量分析相結(jié)合，可定量分析的內(nèi)容應(yīng)采集統(tǒng)計(jì)基本數(shù)據(jù)，進(jìn)行量化說明。地方立法評(píng)估論證中制度成本和效益分析最為薄弱，卻是立法立項(xiàng)最為重要的環(huán)節(jié)，是立法所追求的最終目標(biāo)。立法效益是法規(guī)規(guī)章實(shí)施后所產(chǎn)生的符合立法目的的有益的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效果，是法規(guī)規(guī)章實(shí)施所取得的成效與立法成本[5]間的比值，包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益 [6]兩部分。只有預(yù)期收益超過成本，才可以立法。特別是設(shè)定行政許可、行政程序等增加的交易成本的行政措施，減損行政相對(duì)人權(quán)利或增加其義務(wù)的規(guī)范，必須進(jìn)行整體或單項(xiàng)成本效益分析。

4.實(shí)施立項(xiàng)分權(quán)

解決省市立法立項(xiàng)縱向分權(quán)，需要省人大常委會(huì)省政府制定指導(dǎo)意見，保證省市立法計(jì)劃規(guī)劃相銜接，避免重復(fù)交叉。關(guān)鍵是科學(xué)編制立法規(guī)劃并嚴(yán)格付諸實(shí)施。立法規(guī)劃編制要保持與政府換屆同步，實(shí)施省市協(xié)同。按照省級(jí)地方性法規(guī)、設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)、省級(jí)政府規(guī)章、設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章的次序組織編制。省人大常委會(huì)立項(xiàng)編制要征求各地意見。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)立項(xiàng)要在省級(jí)規(guī)劃之外并事前報(bào)省人大常委會(huì)同意；省政府規(guī)章要在省市地方性法規(guī)立法規(guī)劃之外選擇編制，以免陷入被架空的尷尬處境。

省級(jí)立法宜側(cè)重于“城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)”以外的事項(xiàng)。屬于設(shè)區(qū)的市立法權(quán)限范圍內(nèi)的事項(xiàng)，省人大常委會(huì)省政府應(yīng)綜合考慮省域范圍內(nèi)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展、文化傳統(tǒng)、社會(huì)習(xí)慣等因素確定省級(jí)立法項(xiàng)目。一些宏觀、原則、共性的事項(xiàng)由省級(jí)立法，如《浙江省文明促進(jìn)條例》《浙江省公共場所控?zé)煑l例》等；一些微觀、具體、個(gè)性化的項(xiàng)目由市級(jí)立法，如《××市城市綠化條例》《××市舊城區(qū)改造條例》等。其中就省政府規(guī)章而言，對(duì)社會(huì)關(guān)系的規(guī)制措施超出規(guī)章立法權(quán)限，如需要設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制以及警告和罰款以外的其他行政處罰等行政行為的；或者在沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)依據(jù)的情況下，需要設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范的，應(yīng)當(dāng)由設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)。

解決立法立項(xiàng)橫向分權(quán)，對(duì)聯(lián)合編制的立法規(guī)劃，由市人大常委會(huì)確定立項(xiàng)分工，形成以制定地方性法規(guī)為主規(guī)章為輔的立法格局。立法形式淵源選擇以規(guī)章的立法權(quán)限為主要考量指標(biāo)，凡超出政府規(guī)章立法權(quán)限的，制定地方性法規(guī)；對(duì)應(yīng)當(dāng)制定地方性法規(guī)但條件尚未成熟的，因行政管理迫切需要，市人大可以授權(quán)市政府先行制定規(guī)章。

（二）合理界定法規(guī)草案的修改權(quán)限

對(duì)政府提請(qǐng)審議的地方性法規(guī)草案，人大常委會(huì)有關(guān)專委和法工委應(yīng)防止受人大政府相關(guān)立法工作機(jī)構(gòu)關(guān)系變化、立法能力和個(gè)人偏好等因素影響而出現(xiàn)的無序修改。人大對(duì)政府提請(qǐng)審議的法規(guī)草案修改應(yīng)建立并遵循一定規(guī)則，防止過度修改，傷及立法初衷。

1.管理體制的調(diào)整

就上述《溫州市城市綠化條例》草案有關(guān)管理體制的修改問題，溫州市委《關(guān)于進(jìn)一步深化完善城市建設(shè)管理體制的若干意見》確立了“建管分離”的城市管理體制。按照基本建設(shè)流程，綠化建設(shè)工程附隨主體工程同步設(shè)計(jì)、同步施工、同步交付使用。實(shí)行一個(gè)部門集中主管，將造成綠化工程專項(xiàng)審批由綜合行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)，主體工程審批由住房城鄉(xiāng)建設(shè)部門負(fù)責(zé)，結(jié)果導(dǎo)致同一建設(shè)項(xiàng)目主體工程與配套工程肢解審批，這與浙江省委省政府推行的“最多跑一次”改革以及溫州“建管分離”體制不符。由此可見，法規(guī)草案里涉及的管理體制，基本是政府成熟的相對(duì)穩(wěn)定并運(yùn)行協(xié)調(diào)的制度安排。一般地，非因管理體制不順造成社會(huì)管理成本高企，或管理體制形成的負(fù)擔(dān)向社會(huì)公眾轉(zhuǎn)移的情況下，法規(guī)草案審議修改不宜大幅度調(diào)整政府管理體制。

2.程序規(guī)范的修改

（1）內(nèi)部行政程序。法規(guī)草案內(nèi)部行政程序?yàn)檎畠?nèi)部運(yùn)行機(jī)制，人大立法一般不宜深度修改調(diào)整；尤其為落實(shí)“最多跑一次”等行政審批制度改革設(shè)定的將由行政相對(duì)人層層申報(bào)的外部程序轉(zhuǎn)化為行政機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）轉(zhuǎn)送的內(nèi)部程序，更不宜輕易調(diào)整。但出現(xiàn)下列情形的，法規(guī)審議應(yīng)予修改調(diào)整：①內(nèi)部行政程序煩瑣、層次過多、可能產(chǎn)生梗阻等影響到行政效率的；②內(nèi)部行政程序各自為政、形成信息壁壘等妨礙數(shù)據(jù)共享的；③內(nèi)部行政程序造成機(jī)構(gòu)臃腫、冗員過多等增加行政成本的；④其他影響現(xiàn)代治理體系和治理能力建設(shè)的情形。

（2）外部行政程序。外部行政程序應(yīng)符合正當(dāng)程序、便民高效、誠實(shí)守信和權(quán)責(zé)一致要求。法規(guī)草案審議修改要保證權(quán)力向權(quán)利輻射方向上的程序與反向輻射上的程序?qū)Φ龋乐箤?duì)行政相對(duì)人程序要求嚴(yán)苛，而對(duì)行政主體程序?qū)掑丁?yán)格審查法規(guī)草案有關(guān)行政許可、行政強(qiáng)制措施、行政征收等行政行為的程序設(shè)定，對(duì)減損行政相對(duì)人程序權(quán)利或增加程序義務(wù)的規(guī)范，應(yīng)予以刪除。

3.實(shí)體規(guī)范的修改

對(duì)法規(guī)草案的實(shí)體條文增刪應(yīng)當(dāng)合理審慎。法規(guī)草案設(shè)定的規(guī)范，是對(duì)行政管理中已經(jīng)穩(wěn)定的社會(huì)關(guān)系的固定，通常都是對(duì)經(jīng)過較長時(shí)間實(shí)踐并行之有效的行政措施的提煉。只要符合法的原則和精神，草案審議就不應(yīng)當(dāng)率性刪除。審議法規(guī)草案可以根據(jù)需要增設(shè)實(shí)體規(guī)范，這正是地方立法主要功能的體現(xiàn)，是科學(xué)立法、民主立法的基本要求。實(shí)體規(guī)范增刪不能因立法者偏好而厚此薄彼。如因立法技術(shù)要求或受立法體例限制，確需對(duì)條文進(jìn)行增刪，則要合理說明取舍的可行性和必要性。

法規(guī)草案實(shí)體規(guī)范有以下情況，應(yīng)當(dāng)刪除：①與上位法相抵觸；②違反公平競爭；③不合理增加行政相對(duì)人義務(wù)和減損其權(quán)利；④不當(dāng)增加本部門權(quán)力或減少本部門法定職責(zé)；⑤地區(qū)封鎖、行業(yè)保護(hù)、行政壟斷等。

法規(guī)草案設(shè)定行政許可、行政強(qiáng)制措施、行政征收等行政措施，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的行政成本和效益分析，以實(shí)現(xiàn)最小損害最大效益為調(diào)整修改的價(jià)值取向。

4.法律責(zé)任的修改

法規(guī)草案設(shè)定的法律責(zé)任出現(xiàn)以下三種情況要重點(diǎn)修改，條文相應(yīng)增刪，以保證禁罰平衡、過罰相當(dāng)。①與上位法相抵觸。上位法對(duì)某類違法行為已作出行政處罰，法規(guī)草案擴(kuò)張類型化違法行為范圍或者處罰的種類和幅度。②禁罰失范。并非所有禁則都要一一對(duì)應(yīng)罰則，禁則設(shè)定可能只是道德指引，也可能是罰則條件不成熟而暫緩設(shè)定。法規(guī)草案常常沒有正確處理禁則與罰則的關(guān)系，一方面，過度設(shè)定，無需處罰而設(shè)定處罰。另一方面，行政主體常常因執(zhí)法瑣碎、取證困難或者怕?lián)?zé)等有意放任違法，該處罰而不設(shè)定處罰，致使禁則形同虛設(shè)。③過罰不當(dāng)。行政處罰應(yīng)當(dāng)根據(jù)違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)以及社會(huì)危害程度設(shè)定，既要防止重其輕者，又要防止輕其重者。

（三）突出地方立法的位階功能和可操作性定位

地方立法在立法體系中最低層級(jí)的位階地位，意味著再無下一位階立法來承接細(xì)化，由此決定了地方立法必須具有可操作性和地方特色。在三類不同形態(tài)的地方立法上，實(shí)施性立法的強(qiáng)操作性要求自不待言；自主性立法和先行性立法或?yàn)榈胤叫允聞?wù)需要制定地方性法規(guī)或?yàn)榫唧w行政管理需要制定政府規(guī)章，其實(shí)質(zhì)是在無上位法依據(jù)的情況下，在本行政區(qū)域內(nèi)因行政管理需要所作的制度探索，其自主設(shè)定的法律規(guī)范如不具體明確，將失卻地方立法意義。

地方立法的位階決定其首要功能是其法律規(guī)范的可操作性，既對(duì)上位法拾遺補(bǔ)闕，又為地方事務(wù)設(shè)定操作規(guī)程。因此，地方立法規(guī)范設(shè)置能夠具體的務(wù)求具體細(xì)化，屬于地方立法內(nèi)容調(diào)整范圍的社會(huì)關(guān)系，只要相當(dāng)時(shí)期內(nèi)不再劇烈變化或者已經(jīng)基本定型，即可為其設(shè)定法律規(guī)范，不必要過分追求立法體例結(jié)構(gòu)完整和立法內(nèi)容邏輯周延。

原則上，地方立法應(yīng)在本法中直接規(guī)定具體規(guī)范，不宜頻繁授權(quán)甚至層層轉(zhuǎn)授。但在特定情形下，授權(quán)制定配套規(guī)定不失為一種理想選擇。

一方面，授權(quán)制定配套規(guī)定既是一種立法授權(quán)，更是為國家機(jī)關(guān)設(shè)立一種法定義務(wù)，保障立法得到更好的實(shí)施。如《溫州市制定地方性法規(guī)條例》第五十二條規(guī)定，地方性法規(guī)明確要求有關(guān)國家機(jī)關(guān)對(duì)專門事項(xiàng)作出配套具體規(guī)定的，有關(guān)國家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)自法規(guī)施行之日起一年內(nèi)作出規(guī)定，法規(guī)對(duì)配套的具體規(guī)定制定期限另有規(guī)定的，從其規(guī)定。有關(guān)國家機(jī)關(guān)未能在期限內(nèi)作出配套的具體規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)向市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)說明情況。

另一方面，當(dāng)?shù)胤搅⒎ú贿m合直接規(guī)定具體規(guī)范時(shí)，則可以考慮授權(quán)規(guī)定，但應(yīng)充分論證授權(quán)的正當(dāng)性。①配套規(guī)定內(nèi)容的性質(zhì)不適合立法。如《溫州市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》第三十七條關(guān)于生活垃圾的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)和《溫州市城市綠化條例》第十一條關(guān)于綠化補(bǔ)償費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，涉及具體數(shù)據(jù)且數(shù)據(jù)需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展適時(shí)或定期調(diào)整的，就不宜在本法中直接規(guī)定，更適合授權(quán)政府或政府部門以行政規(guī)范性文件形式予以規(guī)定，否則將導(dǎo)致本法頻繁修訂，影響法的安定。②配套規(guī)定與本法僅存在關(guān)聯(lián)，緊密度不高，本法可能只運(yùn)用其結(jié)論或某一單位內(nèi)容。③配套調(diào)整的社會(huì)關(guān)系未成熟或者一定時(shí)期內(nèi)可能劇烈變動(dòng)，本法直接規(guī)定該類社會(huì)關(guān)系，可能導(dǎo)致本法不穩(wěn)定，嚴(yán)重的可能導(dǎo)致本法無法適用，損害法律效力，該類情況宜授權(quán)國家機(jī)關(guān)先行制定行政規(guī)范性文件。④配套規(guī)定內(nèi)容復(fù)雜豐富，如與本法一并規(guī)定，將造成立法主旨混亂，體例失衡。如《溫州市區(qū)國有土地上房屋征收與補(bǔ)償辦法》第三十四條第四款規(guī)定，低收入住房困難家庭的具體標(biāo)準(zhǔn)按照市、區(qū)低收入住房困難家庭認(rèn)定的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！兜褪杖胱》坷щy家庭認(rèn)定辦法》因其自身內(nèi)容宏大，獨(dú)成體系，如與本法一并規(guī)定，將嚴(yán)重破壞本法體例結(jié)構(gòu)，淡化本法主體內(nèi)容。⑤配套規(guī)定為技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范。從立法技術(shù)習(xí)慣看，既有的技術(shù)規(guī)范或技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，通常以認(rèn)可方式制定。一則技術(shù)規(guī)范制定需要較長周期，影響立法進(jìn)度；二則使法律的社會(huì)規(guī)范屬性退化為技術(shù)規(guī)范，影響法律性質(zhì)。

（四）地方性法規(guī)對(duì)省政府規(guī)章需保持理性克制

《立法法》第七十二條第二款規(guī)定，省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的地方性法規(guī)，應(yīng)當(dāng)對(duì)其合法性進(jìn)行審查，同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)不抵觸的，應(yīng)當(dāng)在四個(gè)月內(nèi)予以批準(zhǔn)。第三款規(guī)定，省、自治區(qū)的人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在對(duì)報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)的設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)進(jìn)行審查時(shí)，發(fā)現(xiàn)其同本省、自治區(qū)的人民政府的規(guī)章相抵觸的，應(yīng)當(dāng)作出處理決定。從浙江省人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的審查批準(zhǔn)情況看，地方性法規(guī)與省政府規(guī)章不一致的，地方立法沒有因此被修正。設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)由于被賦予省人大批準(zhǔn)效力，其效力事實(shí)上高于省政府規(guī)章。

地方性法規(guī)立法中遇到與省政府規(guī)章之間對(duì)同一事項(xiàng)的規(guī)定不一致時(shí)，有權(quán)根據(jù)地方實(shí)際突破省政府規(guī)章的相關(guān)規(guī)定。但一般情況下，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)保持對(duì)省政府規(guī)章必要的克制和尊重。如果省域范圍內(nèi)所有地方性法規(guī)出現(xiàn)集體性突破省政府規(guī)章，不僅省政府規(guī)章的效力被消解殆盡，并且人為制造立法沖突，陷入法律適用困境。

地方性法規(guī)突破省政府規(guī)章應(yīng)當(dāng)審慎，但出現(xiàn)下列情況的，地方性法規(guī)應(yīng)當(dāng)適度突破：①省政府規(guī)章制定時(shí)間久遠(yuǎn)，立法滯后明顯，現(xiàn)行制度難以適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。②省政府規(guī)章在實(shí)施中存在立法缺陷，導(dǎo)致無法可依或者行政執(zhí)法效果不佳，如有禁則無罰則。③社會(huì)管理出現(xiàn)新的生活事實(shí)，適用省政府規(guī)章不再符合公共利益。如《浙江省城市綠化管理辦法》第十五條第二款規(guī)定，與建設(shè)項(xiàng)目相配套的城市綠地工程應(yīng)與主體工程同時(shí)規(guī)劃、設(shè)計(jì)，并統(tǒng)一安排施工，在不遲于主體工程建成后第一個(gè)綠化季節(jié)完成。實(shí)踐中，普遍出現(xiàn)附屬綠化工程延后現(xiàn)象。為此，為了更好保障公共利益，《溫州市城市綠化條例》突破省政府規(guī)章，第十三條規(guī)定城市綠地工程應(yīng)與主體工程同步交付使用。④省政府規(guī)章行政程序不符合深化改革發(fā)展趨勢。如《浙江省城市綠化管理辦法》第二十二條第二款規(guī)定，因不可抗力原因造成樹木危及城市交通、管線安全，必須修剪或砍伐樹木的，交通、管線等管理單位可先行合理處置，但應(yīng)在48小時(shí)內(nèi)向縣級(jí)以上住房和城鄉(xiāng)建設(shè)（園林）行政主管部門和綠地管理單位補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)?！稖刂菔谐鞘芯G化條例》第二十條第三款將補(bǔ)辦手續(xù)修改為告知，更加符合簡化審批環(huán)節(jié)、優(yōu)化行政流程，最大限度保障行政相對(duì)人合法權(quán)益。⑤法律責(zé)任在種類和幅度設(shè)置上難以實(shí)現(xiàn)法律報(bào)應(yīng)功能，如《浙江省城市綠化管理辦法》第三十二條對(duì)損壞城市綠化及其設(shè)施罰款的違法情節(jié)不作區(qū)分，難以體現(xiàn)過罰相當(dāng)?shù)男姓幜P原則?！稖刂菔谐鞘芯G化條例》第二十七條根據(jù)違法情節(jié)設(shè)置兩檔處罰幅度，行政處罰更符合行政法治原則。

《立法法》第七十三條第四款規(guī)定，制定地方性法規(guī)，對(duì)上位法已經(jīng)明確規(guī)定的內(nèi)容，一般不作重復(fù)性規(guī)定。但省政府規(guī)章不屬于上位法，地方性法規(guī)重復(fù)省政府規(guī)章規(guī)定不違背《立法法》精神，況且必要的重復(fù)可以提升相應(yīng)制度的法律效力，司法上還可將參照規(guī)章裁判直接轉(zhuǎn)化為依據(jù)地方性法規(guī)裁判。

（五）嚴(yán)格權(quán)利減損規(guī)范的設(shè)定

區(qū)別對(duì)待地方性法規(guī)和政府規(guī)章的權(quán)利減損規(guī)范設(shè)定，嚴(yán)格限制政府規(guī)章設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范。

1.權(quán)利減損規(guī)范設(shè)定限制的主要指向

制定地方性法規(guī)采用“不抵觸”原則，根據(jù)本行政區(qū)域的具體情況和實(shí)際需要，其設(shè)定的權(quán)利減損規(guī)范在不同憲法、法律、行政法規(guī)相抵觸的前提下，便被允許。由此，權(quán)利減損規(guī)范的限制主要指向了規(guī)章，亦即規(guī)章制定應(yīng)當(dāng)遵循“依據(jù)說”， 沒有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。

2.權(quán)利減損規(guī)范設(shè)定限制的例外

規(guī)章權(quán)利減損規(guī)范設(shè)定限制的本質(zhì)是對(duì)權(quán)力限制，對(duì)非權(quán)力作用或者合法權(quán)力作用有關(guān)的權(quán)利減損不應(yīng)列入禁止之列，相應(yīng)的權(quán)利減損規(guī)范不屬于規(guī)章設(shè)定限制范疇。①不符價(jià)值取向的權(quán)利。權(quán)利暗含有價(jià)值判斷和價(jià)值選擇，是一種“合理期望”，合乎道德倫理，具有正義價(jià)值。那種徒具“權(quán)利”表象、缺乏道德和正義基礎(chǔ)的“權(quán)利”，不被法律所承認(rèn)和保護(hù)，自然不屬于法律上的權(quán)利，對(duì)此種“權(quán)利”的減損是立法者的價(jià)值取向，合乎道德倫理和正義價(jià)值，符合憲法精神。②民事權(quán)利。“在現(xiàn)實(shí)生活中，行政機(jī)關(guān)制定民事規(guī)范是普遍存在的事實(shí)。”[7]規(guī)章對(duì)民事法律關(guān)系的調(diào)整，本質(zhì)是對(duì)民事法律關(guān)系主體雙方權(quán)利義務(wù)的確認(rèn)或分配，與行政法意義上的權(quán)利義務(wù)增減無關(guān)。一方當(dāng)事人權(quán)利減損，意味著另一方當(dāng)事人權(quán)利增加，權(quán)利總量沒有變化，不發(fā)生與權(quán)力對(duì)應(yīng)的權(quán)利減損。③反射利益?！皞鹘y(tǒng)認(rèn)為一般公物的利用只是公物設(shè)置的反射利益，利用人只是在不相妨礙的情況下得平等地自由使用公物以增進(jìn)其生活便利而已，并非賦予利用人以權(quán)利，使其得對(duì)抗公物主管機(jī)關(guān)或?qū)Φ谌?，使其得主張侵‘?quán)行為?！盵8]反射利益不屬于權(quán)利，至少不屬于法律保護(hù)的權(quán)利，對(duì)其減損立法不受限制。④家長主義法律干涉。家長主義法律干涉是“為了被強(qiáng)制者自己的福利、幸福、需要、利益和價(jià)值，而對(duì)一個(gè)人的自由進(jìn)行的法律干涉，或者說是指強(qiáng)迫一個(gè)人促進(jìn)自我利益或阻止他自我傷害”[9]，此種干涉目的在于增進(jìn)社會(huì)福祉和相對(duì)人權(quán)益。⑤法律責(zé)任。為杜絕任何人從自己的錯(cuò)誤行為中獲利，法律責(zé)任以權(quán)利減損的方式使行政相對(duì)人承擔(dān)不利法律后果，使受違法行為人侵害的法益恢復(fù)到圓滿狀態(tài)，或者對(duì)無法恢復(fù)的法益進(jìn)行替代性補(bǔ)償。

3.權(quán)利減損規(guī)范的設(shè)定

除上述例外情況外，規(guī)章的權(quán)利減損規(guī)范的設(shè)定被嚴(yán)格限制，但在有上位法依據(jù)下，可以有限設(shè)定：①可能的文義。在上位法法律規(guī)范涵攝內(nèi)解釋出可能的文義，從而為規(guī)章設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范找到合理的依據(jù)，其實(shí)質(zhì)是借助立法權(quán)將無權(quán)解釋轉(zhuǎn)化為有權(quán)解釋。②原則衍生。若上位法設(shè)有權(quán)利減損的基本原則規(guī)范的，規(guī)章可直接從基本原則里衍生出權(quán)利減損規(guī)范。③舉重以明輕。上位法對(duì)生活事實(shí)規(guī)定消極權(quán)利減損，如不予權(quán)利給付或者權(quán)利選擇，新的生活事實(shí)比上位法規(guī)范的情況更為輕微、無關(guān)緊要，則規(guī)章可以對(duì)權(quán)利進(jìn)行消極減損。④舉輕以明重。上位法對(duì)某生活事實(shí)進(jìn)行權(quán)利減損，新的生活事實(shí)的社會(huì)危害程度比上位法規(guī)制的生活事實(shí)更嚴(yán)重，規(guī)章對(duì)此可設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范。⑤類推。按照“可能的文義”， 新的生活事實(shí)無法納入上位法的規(guī)范旨意，則考慮類推立法。但適用前提是新的生活事實(shí)與上位法規(guī)范的生活事實(shí)具有相似性且對(duì)其權(quán)利減損符合憲法精神，對(duì)此類權(quán)利屬性相似的生活事實(shí)，上位法作出權(quán)利減損的，規(guī)章可類推設(shè)定權(quán)利減損規(guī)范。

（六）堅(jiān)守法律框架下的立法特色創(chuàng)新

堅(jiān)持立法特色創(chuàng)新在合理適度范圍內(nèi)，充分發(fā)揮立法對(duì)深化改革的引領(lǐng)與保障作用。

1.正確認(rèn)識(shí)地方特色

特色是地方立法之重要品質(zhì)，根據(jù)地方立法實(shí)際，切實(shí)回應(yīng)社會(huì)關(guān)注，著重填補(bǔ)法律漏洞，彰顯立法特色。但特色不是求異，也不等于非同質(zhì)化，借鑒一些經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平大致相當(dāng)、歷史發(fā)展階段基本同步、文化傳統(tǒng)相似度高的城市立法，甚至照搬行之有效的法律規(guī)范，不失為便捷高效低成本的立法途徑。

2.立法創(chuàng)新不可僭越法律底線

地方立法要堅(jiān)守底線思維，不為創(chuàng)新罔顧法律規(guī)定，而應(yīng)充分利用“法律體系上之違反計(jì)劃的不圓滿狀態(tài)”[10]進(jìn)行制度填補(bǔ)或變通。對(duì)于重大改革，屬于國家和省級(jí)立法滯后的事項(xiàng)，應(yīng)通過法定程序向有權(quán)機(jī)關(guān)提出立、改、廢的建議。在實(shí)踐條件還不成熟，地方急需先行先試，改革創(chuàng)新必須變法的情況下，地方應(yīng)積極爭取中央授權(quán)立法。對(duì)于一般改革，在遵循憲法和法律精神前提下，實(shí)現(xiàn)立法和改革創(chuàng)新相銜接。就制度創(chuàng)新認(rèn)識(shí)不太統(tǒng)一的，宏觀上要求立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要；微觀上要將一定程度一定范圍內(nèi)達(dá)成共識(shí)的實(shí)踐證明行之有效的行政管理措施，上升為法律。對(duì)爭議較大的問題，擱置爭議，在基本共識(shí)上制定些原則性法律規(guī)范，為改革創(chuàng)新留有余地。

（七）提高社會(huì)公眾立法參與實(shí)效

拓寬公民有序參與立法途徑，完善不同群體利益訴求的聽取、綜合、協(xié)調(diào)和平衡機(jī)制，廣泛凝聚立法共識(shí)，提高參與實(shí)效。

1.廣泛宣傳發(fā)動(dòng)。從目前各地立法向社會(huì)公眾征求意見實(shí)踐看，多數(shù)地方渠道單一，基本局限于政府及人大門戶網(wǎng)站，公眾鮮有反饋意見。改變網(wǎng)站征求的單一方式，綜合利用當(dāng)?shù)刂饕獔?bào)紙、電視、電臺(tái)以及微信微博等載體刊登草案文本及說明，重要制度創(chuàng)新可以進(jìn)行專題征詢意見。對(duì)積極參與并提出有建設(shè)性意見的公眾，給予表彰獎(jiǎng)勵(lì)。

2.豐富征求層次。除政府及部門、人大代表、政協(xié)委員等有制度性固定渠道保障立法參與的群體外，其他群體根據(jù)與立法項(xiàng)目的關(guān)聯(lián)程度，分別組織立法征求活動(dòng)。社會(huì)公眾群體可通過新聞媒體征集意見或者通過遴選座談會(huì)代表參與，建立代表遴選工作規(guī)則，明確異議申訴機(jī)制和遴選理由公開說明機(jī)制，綜合考量遴選代表的參與能力、代表階層、行業(yè)覆蓋等因素，平衡和照顧各方利益。利害關(guān)系人群體應(yīng)當(dāng)組織召開立法現(xiàn)場或網(wǎng)絡(luò)聽證，保護(hù)其正當(dāng)利益訴求。利益集團(tuán)群體要認(rèn)真聽取意見，也要警惕立法為其綁架。

3.建立公開回應(yīng)機(jī)制。對(duì)收集到的社會(huì)公眾的立法意見建議，如果意見較少，適合一一回應(yīng)的，則逐一回應(yīng)。如果較多，無法一一回應(yīng)的，立法機(jī)關(guān)應(yīng)整理歸類，按類回應(yīng)?；貞?yīng)主要說明意見建議采納情況，不予采納的說明理由。回應(yīng)除在人大政府門戶網(wǎng)站、當(dāng)?shù)刂饕襟w上公開外，還要按照原意見建議征集渠道原路返回，尊重社會(huì)公眾的參與活動(dòng)。

四、結(jié)語

溫州地方立法存在的問題既是個(gè)性的又是共性的?？傮w情況看，新獲準(zhǔn)地方立法權(quán)的設(shè)區(qū)的市憑借后發(fā)優(yōu)勢，開局良好。但受機(jī)構(gòu)人員立法能力、經(jīng)驗(yàn)等限制以及立法體制機(jī)制缺陷等因素影響，地方立法仍存在諸多困境。一方面，需要全面提升立法機(jī)構(gòu)人員能力和水平；另一方面，更需要從根本上消除體制機(jī)制障礙，為地方立法開辟廣闊的發(fā)展前景。

注釋：

[1]《物權(quán)法》第七十六條規(guī)定，下列事項(xiàng)由業(yè)主共同決定：（五）籌集和使用建筑物及其附屬設(shè)施的維修資金；（六）改建、重建建筑物及其附屬設(shè)施。決定前款第五項(xiàng)和第六項(xiàng)規(guī)定的事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積三分之二以上的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)三分之二以上的業(yè)主同意。決定前款其他事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)經(jīng)專有部分占建筑物總面積過半數(shù)的業(yè)主且占總?cè)藬?shù)過半數(shù)的業(yè)主同意。

[2]修改情況不包括對(duì)立法旨意不產(chǎn)生影響的文字調(diào)整。

[3]修改率指刪除、增加、合并拆分以及內(nèi)容調(diào)整的條文數(shù)與法規(guī)草案條文數(shù)的比重。修改條文數(shù)超過原來法規(guī)草案條文數(shù)量的按100%計(jì)。

[4]《憲法》第一百一十條，《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》第五十五條、第五十九條。

[5]行政立法成本是指“行政規(guī)章作為公共物品，其集體決策帶來兩個(gè)成本即外在成本和決策成本”。崔卓蘭、于立探：《行政規(guī)章研究》，吉林人民出版社2002年版，第290頁。

[6]社會(huì)效益包括：（1）立法可能對(duì)促進(jìn)社會(huì)公平與正義的情況；（2）立法可能對(duì)促進(jìn)社會(huì)秩序尤其是法治秩序的進(jìn)步情況；（3）立法可能對(duì)人們普遍遵守法律的影響情況；（4）立法可能對(duì)促進(jìn)社會(huì)道德水平的提高，良好社會(huì)風(fēng)尚形成的影響情況；（5）立法可能對(duì)社會(huì)科技教育文化進(jìn)步的影響情況；（6）其他。見《海南省人民政府辦公廳關(guān)于開展立法成本效益分析工作的實(shí)施意見》。

[7]周佑勇：《行政法專論》，中國人民大學(xué)出版社2010年3月版，第106頁。

[8]李惠宗：《公物法》，載翁岳生主編《行政法》，中國法制出版社2002年版，第484～485頁。

[9]張文顯：《當(dāng)代西方法哲學(xué)》，吉林大學(xué)出版社1987年版，第225頁。

[10]【德】卡爾·拉倫茨：《法學(xué)方法論》，陳愛娥譯，五南圖書出版公司2000年版，第283頁。

（作者分別系廣西師范大學(xué)2018級(jí)經(jīng)濟(jì)法碩士研究生，浙江省溫州市衛(wèi)計(jì)委政法處處長）