喬潁 田必耀

陜西省鎮(zhèn)坪縣人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，是近年來(lái)走在全國(guó)前列的人大工作制度機(jī)制創(chuàng)新亮點(diǎn)。走進(jìn)新時(shí)代，審視人民代表大會(huì)制度新內(nèi)涵、新定位、新使命，需要考慮人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系構(gòu)建和實(shí)施中的現(xiàn)實(shí)困惑，從而不斷優(yōu)化績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)施環(huán)境，自覺(jué)有效地運(yùn)用考核成果，增強(qiáng)基層人大工作的整體實(shí)效。

一、制度價(jià)值

中央有關(guān)文件指出，有的地方人大會(huì)議質(zhì)量不高，存在“走過(guò)場(chǎng)”現(xiàn)象；有的地方人大行使法定職權(quán)不充分不到位，存在“虛化”現(xiàn)象。實(shí)際工作中，一些地方由于重視不夠，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大被邊緣化，會(huì)期縮水，職權(quán)虛置，程序空轉(zhuǎn)，人大工作在鄉(xiāng)鎮(zhèn)出現(xiàn)“短路”現(xiàn)象。面對(duì)這些現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，鎮(zhèn)坪縣人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，為系統(tǒng)性、整體性解決基層人大工作“虛化”問(wèn)題提供了“一攬子方案”，至少有如下的制度價(jià)值。

一是把堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國(guó)三者真正打通、有機(jī)統(tǒng)一的有益嘗試。人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系包含了對(duì)黨委、人大及其常委會(huì)、“一府兩院”履職，以及人大代表履職和述職的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，體現(xiàn)了黨的十八大、十九大報(bào)告“支持和保證人民通過(guò)人民代表大會(huì)行使國(guó)家權(quán)力”的政治方向，體現(xiàn)了憲法、法律和政策對(duì)人大行權(quán)履職的基本要求。特別是“中共鎮(zhèn)坪縣委加強(qiáng)對(duì)縣人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)”，明確了黨委發(fā)揮核心作用、加強(qiáng)對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)有具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，體現(xiàn)了憲法修正案“中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國(guó)特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征”，遵循了堅(jiān)持和加強(qiáng)黨全面領(lǐng)導(dǎo)，有效把黨的領(lǐng)導(dǎo)落實(shí)到人大工作全過(guò)程和各方面。通過(guò)建立“一府兩院 ”向人大常委會(huì)報(bào)告專(zhuān)項(xiàng)工作、其負(fù)責(zé)人報(bào)告履職情況、代表建議辦理等績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，讓“一府兩院”對(duì)人大負(fù)責(zé)、受人大監(jiān)督落地落細(xì)。

二是打通人大工作“最后一公里”的有力抓手。改革開(kāi)放以來(lái)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大體制機(jī)制在實(shí)際運(yùn)行中一直存在制度與現(xiàn)實(shí)、愿景與實(shí)然、地位與實(shí)際等交鋒，制度層面也在不斷地調(diào)整這些沖突，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大仍然存在開(kāi)會(huì)難、履職難、運(yùn)行難的“三難”現(xiàn)象。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大作為人大系統(tǒng)“最后一公里”遇到現(xiàn)實(shí)瓶頸和執(zhí)行梗塞，近年來(lái)一些矛盾和困惑愈發(fā)明顯。鎮(zhèn)坪縣人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向，有的放矢，構(gòu)建鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作標(biāo)準(zhǔn)、績(jī)效評(píng)價(jià)辦法和評(píng)價(jià)細(xì)則，考核結(jié)果納入縣對(duì)鎮(zhèn)的年度綜合考核內(nèi)容，7個(gè)鎮(zhèn)都制定了人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，包含代表大會(huì)、主席團(tuán)會(huì)議以及開(kāi)展視察、執(zhí)法檢查、專(zhuān)項(xiàng)工作評(píng)議、代表工作績(jī)效，并取得了十分明顯的實(shí)施效果，有效解決了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大一年開(kāi)兩次會(huì)議、代表閉會(huì)期間開(kāi)展活動(dòng)等難點(diǎn)問(wèn)題。

三是增強(qiáng)人大工作整體實(shí)效的有效實(shí)踐。人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系涉及縣、鎮(zhèn)兩級(jí)，以堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度為核心價(jià)值，推動(dòng)人民代表大會(huì)制度在縣域的生動(dòng)實(shí)踐為價(jià)值目標(biāo)，對(duì)黨委、人大及其常委會(huì)、“一府兩院”及人大代表落實(shí)憲法法律規(guī)定和中央、省委的決策部署，制定了工作標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)及其考核評(píng)價(jià)方法，構(gòu)建了預(yù)算審查監(jiān)督、審計(jì)查出問(wèn)題整改以及縣鎮(zhèn)人大工作規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化五年規(guī)劃等績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。通過(guò)制度設(shè)計(jì)、工作推展、考核評(píng)價(jià)的共同發(fā)力，發(fā)揮黨委領(lǐng)導(dǎo)核心作用，各個(gè)主體各司其責(zé)，進(jìn)一步加強(qiáng)縣鎮(zhèn)人大工作和建設(shè)，尤其是推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作強(qiáng)弱項(xiàng)、補(bǔ)短板，從整體上增強(qiáng)縣鎮(zhèn)人大工作實(shí)效。

四是為人大工作績(jī)效考核提供了范例。憲法和法律對(duì)人大及其常委會(huì)行權(quán)履職有著“剛性”規(guī)定，但是，實(shí)踐中人大工作內(nèi)容的選擇性較多、履職彈性較大，給人們一種容易“務(wù)虛”的感覺(jué)。實(shí)際上，人大工作的這種社會(huì)感觀(guān)與工作標(biāo)準(zhǔn)缺席有直接關(guān)系，干多干少、干好干差、有效無(wú)效一個(gè)樣。過(guò)去，有一些地方人大制定了代表履職積分、建議辦理、機(jī)關(guān)內(nèi)部管理等績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，也推動(dòng)了某些的工作，但因?yàn)槿狈ο到y(tǒng)性、整體性、聯(lián)動(dòng)性，難以有效提升人大工作整體水平和質(zhì)量。鎮(zhèn)坪縣人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系為人大工作，尤其是基層人大工作和建設(shè)提供了一整套系統(tǒng)化、標(biāo)準(zhǔn)化“治虛”方案，是走在全國(guó)前列的制度創(chuàng)新和實(shí)踐創(chuàng)新。

二、現(xiàn)實(shí)困惑

每一項(xiàng)制度創(chuàng)新都需要接受實(shí)踐的檢驗(yàn)和調(diào)適。我們?cè)诔浞挚隙ㄦ?zhèn)坪縣人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系科學(xué)性、系統(tǒng)性、完整性的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)理性地看待這一標(biāo)準(zhǔn)體系在考核、操作、結(jié)果運(yùn)用及實(shí)施環(huán)境等方面需要進(jìn)一步調(diào)適。同時(shí)，代表履職考核與選民評(píng)價(jià)的沖突，鎮(zhèn)人大主席、副主席法定“主業(yè)”與兼管“副業(yè)”的沖突，也需要積極解決。

一是考核成果如何有效運(yùn)用?？己顺晒倪\(yùn)用，涉及給予相關(guān)組織的履職評(píng)價(jià)和對(duì)有關(guān)人員予以激勵(lì)。無(wú)論是評(píng)價(jià)，還是激勵(lì)，包含著正面和負(fù)面兩個(gè)方面。現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)中關(guān)于考核評(píng)價(jià)、成果運(yùn)用的規(guī)定有待完善。比如說(shuō)，縣委加強(qiáng)對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)，由誰(shuí)實(shí)施，怎么評(píng)價(jià)？人大工作成績(jī)突出的鎮(zhèn)人大主席、副主席如何交流重用？考核評(píng)價(jià)結(jié)果是否向社會(huì)公開(kāi)？這些都需要相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)支撐和規(guī)范?？己顺晒芊裼行н\(yùn)用，直接影響著人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系的有效實(shí)施。

二是績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)如何對(duì)標(biāo)調(diào)標(biāo)。2017年6月，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)地方人大預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》；11月，中央深改組審議通過(guò)《關(guān)于建立國(guó)務(wù)院向全國(guó)人大常委會(huì)報(bào)告國(guó)有資產(chǎn)管理情況的制度的意見(jiàn)》，關(guān)于預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督、對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督，以及憲法實(shí)施等頂層設(shè)計(jì)應(yīng)在績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系中應(yīng)有所體現(xiàn)。同時(shí)，“一府兩院”向縣人大會(huì)議所作的工作報(bào)告，經(jīng)表決批準(zhǔn)后，是具有約束力的“施政報(bào)告”，在績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系中應(yīng)當(dāng)增加分量，體現(xiàn)人大對(duì)報(bào)告實(shí)施過(guò)程和結(jié)果的高度重視。還有，在“鄉(xiāng)財(cái)縣管”的體制下，如何支持和保證鎮(zhèn)人大行使預(yù)算審查監(jiān)督職權(quán)，應(yīng)納入績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系。

三是代表履職考核與選民評(píng)價(jià)沖突如何處理。中央有關(guān)文件在保障代表履職和密切聯(lián)系人民群眾的同時(shí)，就依法監(jiān)督代表履職提出了要求。比如說(shuō)，組織縣鄉(xiāng)人大代表定期向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況，接受選民監(jiān)督；建立代表履職檔案并逐步向社會(huì)公開(kāi)；探索建立代表履職激勵(lì)機(jī)制，建立健全不稱(chēng)職代表退出機(jī)制。這些規(guī)定細(xì)化了法律對(duì)人大代表的義務(wù)性要求，給縣鄉(xiāng)人大代表履職以壓力和動(dòng)力。代表法規(guī)定，由選民直接選舉的代表應(yīng)當(dāng)以多種方式向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況，縣級(jí)人大常委會(huì)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)應(yīng)當(dāng)定期組織本級(jí)人大代表向原選區(qū)選民報(bào)告履職情況。中央有關(guān)文件和代表法的要求很明確：代表履職監(jiān)督的主體是原選區(qū)選民。標(biāo)準(zhǔn)體系中關(guān)于人大代表履職績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)與選民評(píng)價(jià)在愿景上是一致的，但是如果出現(xiàn)績(jī)效考核與選民評(píng)價(jià)的背離，比如說(shuō)，績(jī)效考核得高分，選民評(píng)價(jià)得分較低，究竟適用哪一種評(píng)價(jià)結(jié)果，這是對(duì)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)法理性的考驗(yàn)。

四是基層人大“主業(yè)”與兼管“副業(yè)”的沖突如何消解。不容忽視的是，各地不同程度存在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席分管或兼管政府工作的情況，有的人大主席分管或兼管工作多達(dá)10余項(xiàng)，造成“種了別人的地，荒了自己的田”的現(xiàn)象。人大績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)回避這種由來(lái)已久的沖突，在黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，人大常委會(huì)加強(qiáng)指導(dǎo)，著力有效解決好基層人大工作“主業(yè)”與“副業(yè)”沖突。

三、實(shí)踐展望

人大工作績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系要逼近制度設(shè)計(jì)的初衷，還需要在實(shí)踐中進(jìn)一步充實(shí)完善和加強(qiáng)實(shí)施，為地方人大提供一個(gè)更加完備的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)體系，讓其能釋放應(yīng)有的制度效益，讓其真正起到做實(shí)人大工作，實(shí)現(xiàn)人大制度的優(yōu)越性的功效。

第一，在績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)中，增加不召開(kāi)人大會(huì)議“一票否決”內(nèi)容。人大實(shí)行合議制，即集體行使職權(quán)，主要是通過(guò)會(huì)議形式行使法定職權(quán)。依法按期召開(kāi)的人民代表大會(huì)會(huì)議、人大常委會(huì)會(huì)議，是地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)最基本、最主要的形式。地方組織法規(guī)定，“地方各級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年應(yīng)至少舉行一次。”中央有關(guān)文件要求，縣級(jí)人民代表大會(huì)會(huì)議每年至少舉行1次，必要時(shí)可以增加；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)會(huì)議一般每年舉行2次，沒(méi)有選舉事項(xiàng)時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大會(huì)議不少于一天；有選舉事項(xiàng)時(shí)，會(huì)期適當(dāng)增加。如果縣級(jí)人大及其常委會(huì)，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，不能按期召開(kāi)代表大會(huì)，那就是人民權(quán)力和憲法性權(quán)力缺位，人大其他工作干得再好，也不能彌補(bǔ)這一根本性“差錯(cuò)”?？梢詤⒄杖丝诤陀?jì)劃生育、社會(huì)治安綜合治理、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、黨風(fēng)廉政建設(shè)等“一票否決”的制度設(shè)計(jì)，對(duì)不依法按期召開(kāi)代表大會(huì)實(shí)行“一票否決”，考核的結(jié)果為“不合格” ；如果鎮(zhèn)人大每年不能召開(kāi)兩次會(huì)議，當(dāng)年人大工作“一票否決”。同時(shí)，鎮(zhèn)人大工作績(jī)效評(píng)價(jià)細(xì)則應(yīng)把召開(kāi)人大會(huì)議提前排在“堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)”后面，增加鎮(zhèn)人大每年召開(kāi)兩次會(huì)議的分值，并明確每年召開(kāi)兩次會(huì)議的安排：年初聽(tīng)取和審議鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的工作報(bào)告，決定鄉(xiāng)鎮(zhèn)的建設(shè)計(jì)劃，審議批準(zhǔn)財(cái)政報(bào)告等；年中人大會(huì)主要檢查人大決議的執(zhí)行，評(píng)議、監(jiān)督政府工作等。如果對(duì)鎮(zhèn)人大工作“一票否決”，在考核結(jié)果運(yùn)用方面，可以對(duì)鎮(zhèn)黨委書(shū)記、人大主席和副主席問(wèn)責(zé)。

第二，對(duì)標(biāo)法律和政策規(guī)定，完善考核標(biāo)準(zhǔn)和內(nèi)容。對(duì)標(biāo)中央、省委關(guān)于加強(qiáng)人大工作和建設(shè)的決策部署，逐步完善和調(diào)高標(biāo)準(zhǔn)。參照全國(guó)人大常委會(huì)開(kāi)展執(zhí)法檢查“六個(gè)環(huán)節(jié)”規(guī)程（選好執(zhí)法檢查題目、搞好執(zhí)法檢查組織工作、全面報(bào)告執(zhí)法檢查情況、認(rèn)真進(jìn)行審議和開(kāi)展專(zhuān)題詢(xún)問(wèn)、推動(dòng)改進(jìn)實(shí)際工作、要求“一府兩院”報(bào)告整改落實(shí)情況），可以制定專(zhuān)門(mén)的縣人大常委會(huì)執(zhí)法檢查績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)；中央有關(guān)文件和2015年8月修改后的地方組織法明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)組織代表開(kāi)展執(zhí)法檢查的職權(quán)，可以完善鎮(zhèn)人大代表執(zhí)法檢查績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)；按照中央關(guān)于加強(qiáng)憲法實(shí)施和監(jiān)督的要求，制定憲法實(shí)施和憲法宣誓績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)；回應(yīng)人民群眾對(duì)司法監(jiān)督工作的呼聲，制定人大開(kāi)展司法監(jiān)督工作（聽(tīng)取和審議“兩院”工作報(bào)告、專(zhuān)項(xiàng)工作報(bào)告、開(kāi)展詢(xún)問(wèn)和質(zhì)詢(xún)、對(duì)法官和檢察官進(jìn)行履職評(píng)議、專(zhuān)題調(diào)研等）績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)；逐步制定對(duì)國(guó)有資產(chǎn)管理的監(jiān)督、預(yù)算聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督等考核標(biāo)準(zhǔn)。吸收各地人大工作經(jīng)驗(yàn)，如借鑒湖南汨羅等地對(duì)政府工作報(bào)告實(shí)施進(jìn)行全程監(jiān)督的做法（五審、三督、一評(píng)），完善人大決議決定執(zhí)行績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)。

縣鄉(xiāng)人大“機(jī)構(gòu)和工作力量難以適應(yīng)需要”等問(wèn)題，優(yōu)化人員、編制、機(jī)構(gòu)僅靠縣級(jí)層面努力難以解決。但是，可以在“縣委加強(qiáng)對(duì)人大工作領(lǐng)導(dǎo)”的績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)中有所體現(xiàn)。

第三，代表履職考核應(yīng)依托原選區(qū)選民的監(jiān)督評(píng)價(jià)。對(duì)人大代表履職考核應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)憲法、選舉法關(guān)于人民主權(quán)、法定授權(quán)的法治精神，彰顯績(jī)效考核作參考、最終以選民評(píng)價(jià)為標(biāo)準(zhǔn)的導(dǎo)向，這是對(duì)選舉權(quán)利的尊重，對(duì)選民的尊重?？梢栽诖硎雎殨r(shí)，將績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)和結(jié)果印發(fā)原選區(qū)選民或選民代表，或在適當(dāng)?shù)姆秶鷥?nèi)公布，選民以此作為參考依據(jù)，最終對(duì)代表履職作出評(píng)價(jià)，并將選民的評(píng)價(jià)結(jié)果送組織部門(mén)和代表所在的生產(chǎn)、工作單位。同時(shí)，在對(duì)人大代表履職績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)中，更加突出人大代表思想作風(fēng)建設(shè)、代表行使職權(quán)、履行代表義務(wù)等體現(xiàn)代表職務(wù)屬性的內(nèi)容。

第四，在法定職責(zé)和基層治理現(xiàn)實(shí)中合理解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席兼職過(guò)多的問(wèn)題。中央有關(guān)文件規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大設(shè)專(zhuān)職主席1人，有條件的地方，可以配備專(zhuān)職副主席；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席應(yīng)當(dāng)把主要時(shí)間和精力放在人大工作上。按照地方組織法釋義，所謂專(zhuān)職，是指主要精力用于從事人大工作，不是指不能兼任其他職務(wù)。在脫貧攻堅(jiān)、基層治理、社會(huì)建設(shè)中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席不分管或兼管其他工作也不現(xiàn)實(shí)。關(guān)鍵是把握一個(gè)度，當(dāng)兼管“副業(yè)”與人大“主業(yè)”發(fā)生沖突時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席應(yīng)當(dāng)首先種好“責(zé)任田”，履行好自己的法定職責(zé)。因此，人大工作績(jī)效考核體系中應(yīng)明確，鎮(zhèn)人大主席、副主席兼職的上限，即不得超過(guò)多少項(xiàng)，以保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席團(tuán)和人大主席、副主席依法履職，優(yōu)化基層人大工作和績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施的政治環(huán)境。

（作者單位：湖南商務(wù)職業(yè)技術(shù)學(xué)院，湖南省人大常委會(huì)《人民之友》雜志社）