文｜ 湖南省瀏陽市城鄉(xiāng)規(guī)劃局 曾玉龍；湖南大學建筑學院 曾亦羅

1.前言

目前我國規(guī)劃類型過多、職能重疊、決策分散、缺乏銜接等問題已明顯制約規(guī)劃作用的發(fā)揮。針對這些問題，黨的十八大、中央經濟工作會議、中央城鎮(zhèn)化工作會議等均提出推進市縣規(guī)劃體制改革，探索“多規(guī)合一”，形成一個市縣、一本規(guī)劃、一張藍圖。2018 年3 月 13 日，第十三屆全國人民代表大會第一次會議審議了國務院機構改革方案，提出組建自然資源部對自然資源開發(fā)利用和保護進行監(jiān)管，建立空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施等，自然資源部的建立囊括了8個部委的自然資源的監(jiān)管和空間規(guī)劃職能，從“合一”到“統(tǒng)一”，部門調整才是“治本的改革”，更是改革不斷深化的過程。為響應國家深化改革要求，瀏陽市會同長沙市規(guī)劃信息服務中心著手開展“多規(guī)合一”統(tǒng)籌研究工作，以國民經濟和社會發(fā)展規(guī)劃為依據，加強主體功能區(qū)規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和生態(tài)文明建設規(guī)劃銜接，本著“統(tǒng)籌建設、共建共享、整體設計、分步實施、統(tǒng)一標準、互聯互通”的原則統(tǒng)籌推進多規(guī)合一工作。長沙市人民政府將開展“多規(guī)合一”工作列為2018年對瀏陽市績效考核任務。

2.系統(tǒng)目標

瀏陽市“多規(guī)合一”信息平臺建設項目主要內容為規(guī)劃藍圖系統(tǒng)和聯審運行機制建設,并與長沙市“多規(guī)合一”信息平臺無縫對接。具體包括總體設計（含市域范圍內園區(qū)）、需求調研及平臺的研發(fā)、安裝部署、試運行和優(yōu)化、培訓及技術支持工作。

2.1 以多規(guī)平臺實現各部門數據共享融合

該系統(tǒng)涵蓋藍圖展示、空間治理等方面的應用，實現對“一張藍圖”工作成果可視化表達和空間輔助決策分析等應用。實現對基礎地理數據、多規(guī)合一成果數據、各部門規(guī)劃成果數據、各類專項規(guī)劃成果數據的檢測、入庫及更新維護管理，形成多規(guī)合一成果庫，保障數據質量和有效動態(tài)更新。通過瀏陽市多規(guī)平臺建設，對多規(guī)合一編制成果進行展示，形成瀏陽市空間管控和治理的統(tǒng)一數據庫，形成統(tǒng)一的空間管控秩序與規(guī)則，全面促進瀏陽市各部門間數據的共享融合。

2.2 以多規(guī)平臺實現各部門聯動審批

通過整合、搭建多部門協(xié)同審批的統(tǒng)一辦公平臺，破解審批效能問題，實現多部門聯動審批，促進部門協(xié)同審批、信息共享、實現全生命周期監(jiān)管，提升行政效能。

2.3 以多規(guī)平臺推動“智慧瀏陽”建設工作

多規(guī)平臺作為瀏陽市智慧城市建設的重要組成部分，將搭建一個覆蓋市區(qū)多部門、多主體的“協(xié)同治理”工作平臺，進而不斷推動全市智慧城市的建設工作。

3.系統(tǒng)架構

系統(tǒng)的結構設計在邏輯上將系統(tǒng)分為四層，自底向上依次為運行支撐層、數據層、服務層、應用層。采用多層的設計混合開發(fā)模式，使系統(tǒng)達到緊密關聯、松散耦合、邏輯復用、標準定義的目的。如下所示僅列出了數據層、服務層、應用層：

圖1 系統(tǒng)總體架構圖

圖2 多規(guī)合一信息平臺關系圖

梳理各級現有平臺，找準“多規(guī)合一”平臺的定位，實現部級平臺、省級平臺、市級平臺（各職能部門平臺）、區(qū)級平臺區(qū)分與對接。

3.1 技術路線

為保證瀏陽市“多規(guī)合一”編制工作項目順利進行，將對項目的工作范圍、要完成的任務、需要的資源、需要的工作量、進度的安排、可能遇到的風險進行詳細評估。本項目的管理工作開始于技術工作開始之前，從“多規(guī)合一”的編制到應用過程持續(xù)進行，最后終止于項目工作結束，技術路線如下圖所示。

3.2 關鍵技術

3.2.1 基于HTML5的前端框架，提高了系統(tǒng)用戶體驗

基 于 Angularjs、RequireJs、ECharts、Bootstrap3.0等前端開發(fā)技術，中心自主研發(fā)了一套皮膚、骨骼、結構相分離的模塊化樣式體系和前端組件包，支持皮膚更換、字體大小調整，轉場動畫界面效果，提高了系統(tǒng)用戶體驗，增強了視覺感受。

3.2.2 采用可配置的緩存框架，提高系統(tǒng)運行速度

圖3 瀏陽市“多規(guī)合一”項目技術路線示意圖

目前系統(tǒng)框架支持Memory、Redis、Memcached等多種緩存模式，系統(tǒng)基于Memcached（高性能的分布式內存對象緩存系統(tǒng)）緩存模式開發(fā)，通過在內存中緩存數據和對象來減少讀取數據庫的次數，減輕動態(tài)Web應用對數據庫的負載，從而提高系統(tǒng)運行的速度。

3.2.3 面向服務的架構，提高了系統(tǒng)開放性

系統(tǒng)采用面向服務的架構（SOA），以Restful 風格提供服務，簡化了web service的設計，既不需要wsdl，也不需要soap協(xié)議，而是通過最簡單的http協(xié)議傳輸數據(如xml或json)，簡化了系統(tǒng)設計，便于自然資源電子政務系統(tǒng)與其他系統(tǒng)的對接，提高了系統(tǒng)的開放性，同時也降低了移動端與服務器端通信時的流量消耗。

3.2.4 Web GIS技術

基于Web GIS技術以GIS建庫與應用為核心，按照統(tǒng)一的標準和規(guī)范對全局各職能部門、各管理環(huán)節(jié)、各時期的多源、多時相的空間和非空間數據進行標準化和建庫，形成數據入庫、更新和維護的常態(tài)機制，構建一個高度集成、動態(tài)靈活、協(xié)同更新的數據中心。同時，以支撐各項專題應用和項目全生命周期管理為思路，充分發(fā)揮GIS的空間和非空間數據統(tǒng)計、查詢、分析和管理方面的優(yōu)勢，構建基于數據中心的地圖服務。

3.3 主要功能例舉

本系統(tǒng)按照項目盒和項目樹的思路設計，項目盒的核心是審批業(yè)務，項目號是業(yè)務流程的主線，將審批各環(huán)節(jié)、各階段業(yè)務信息、審批結果進行關聯，同時集成與該項目相關的基礎地理信息地圖、專題規(guī)劃圖、三維模型等信息，實現各環(huán)節(jié)數據、各異源異構數據的整合和項目信息的全面集成模式。項目樹指以項目為核心，以項目號為“線索”，按照該項目在規(guī)劃管理中報建、審批、批后管理的業(yè)務性質和邏輯進行分類、分級展示的業(yè)務案卷樹。

3.3.1 協(xié)同審批

項目審批子系統(tǒng)主要功能包括項目預審、項目審批和輔助工具，涵蓋項目預審、項目審批、審批監(jiān)督等方面的應用，按照“法定授權、事由法定”原則及“放管服”要求，實現建設項目在立項前的綜合性聯合預審和在項目立項之后多個職能部門對同一建設項目的并聯審批，提高審批效率。

3.3.2 項目預審

項目審批子系統(tǒng)的項目預審功能包括項目申請、項目預選址、項目庫管理和儲備庫管理。

（1）項目申請

項目申請功能包括項目登記申請，并將信息錄入至該系統(tǒng)內，保存項目申請的相關登記內容。

（2）項目預選址

對于項目在立項前向各個相關職能部門的意見征集實現有原有的“串聯”變?yōu)椤安⒙摗保蟠蟮墓?jié)約了“人員跑路”的時間，并且基于電子化的流程及界面，各職能部門可直觀的瀏覽其他部門的批轉意見，實現信息的互通共享。項目預選址功能根據建設條件和區(qū)位要求，在規(guī)劃藍圖中自動篩選符合要求的用地范圍，生成項目預選址備選用地分布圖，形成一覽表，支持快速定位。

（3）項目預審

項目預審通過合規(guī)性檢測功能自動生成合規(guī)性審查報告，同時批轉給相關部門，進行建設項目的多部門聯審，匯總意見。落實建設項目空間位置，實現對建設項目的快速合規(guī)性審查，自動生成空間預審報告。同時提供項目預選址功能，提供智能化選址手段，輔助規(guī)劃決策。

（4）項目庫管理

項目庫管理通過項目審核的建設項目將自動歸入到項目庫當中，應支持導出臺賬文件。

圖4 合規(guī)性審查

（5）儲備庫管理

項目預審過程中未通過項目審核的項目進入儲備庫，應可在下個申報周期再次提出項目建設申請。

3.3.3 項目審批

項目審批子系統(tǒng)的項目審批功能包括項目受理、項目審批和審批監(jiān)督。

（1）項目受理

項目受理功能實現對窗口現場申報事項的受理功能，包括登記事項申報信息，上傳申報材料。應實現對已受理所有事項的查看、查詢功能。

（2）項目審批

項目審批按照項目審批流程要求，通過電子化的批轉模式，實現用戶可基于事先配置好的人員及流程進行快速的批轉，將項目同時批轉給多個部門進行項目審批。從而實現變串聯審批為并聯審批，提高審批效率。

（3）審批監(jiān)督

審批監(jiān)督實現對項目批前、批中、批后的全過程電子監(jiān)察、監(jiān)督管理。以項目為主線，實現工作行政績效考核的系統(tǒng)化、規(guī)范化和自動化，達到減少績效考核的工作量、簡化績效記錄和考核中的手續(xù)、提高績效考核的效率的目的。

①項目統(tǒng)計

可根據不同類型的業(yè)務，實時的統(tǒng)計出每個類型的業(yè)務辦理情況，包括超期情況、緩辦情況等等。

② 項目督查

對于整體業(yè)務案卷的辦理情況進行督辦統(tǒng)計，并根據超期的情況進行通知提醒，提醒經辦人員盡快辦理完該超期案卷。

③ 績效考核

通過平臺對全體業(yè)務流轉的情況進行監(jiān)控，對各部門進行整體的績效及工作量統(tǒng)計，便于對各個部門的工作實現電子化工作統(tǒng)計。

3.4 規(guī)劃藍圖

該系統(tǒng)涵蓋藍圖展示、空間治理等方面的應用，實現對“一張藍圖”工作成果可視化表達和空間輔助決策分析等應用。實現對基礎地理數據、多規(guī)合一成果數據、各部門規(guī)劃成果數據、各類專項規(guī)劃成果數據的檢測、入庫及更新維護管理，形成多規(guī)合一成果庫，保障數據質量和有效動態(tài)更新。

3.4.1 圖形瀏覽

（1）地圖操作、圖層管理、地圖書簽、測量工具。

（2）空間定位、屬性查詢。

（3）多屏對比。支持地圖多屏對比，包括雙屏、三屏、四屏等，可實現各屏之間的對比和聯動。當其中任何一屏放大、縮小或平移時，其他三屏數據均跟隨一起放大、縮小或平移，產生聯動效應。

3.4.2 輔助決策

（1）統(tǒng)計分析

根據用戶對于空間數據統(tǒng)計分析的需求，我方平臺提供相應的數據統(tǒng)計分析通能，實現可根據區(qū)域范圍、自定義范圍等條件，對于地塊進行全面數據的統(tǒng)計與分析，如用地平衡統(tǒng)計、用地統(tǒng)計等統(tǒng)計功能。統(tǒng)計結果將以圖文化方式顯示。

圖5 多屏對比

（2）差異分析

提供自動化差異分析與處理，輔助城規(guī)、土規(guī)沖突監(jiān)測與協(xié)調。

（3）空間治理

提供各職能部門的規(guī)劃與現狀數據整合功能，并支持可視化展現。

3.4.3 數據共享交換接口

提供數據交換接口，支持與瀏陽市電子政務平臺數據共享，保障多規(guī)系統(tǒng)的開放性。并依照長沙市相關要求，實現與長沙市“多規(guī)合一”信息平臺數據對接。

4.結束語

隨著自然資源部建立國土空間規(guī)劃體系并監(jiān)督實施，開展國土空間開發(fā)適宜性評價，建立國土空間規(guī)劃實施監(jiān)測、評估和預警體系，并組織劃定生態(tài)保護紅線、永久基本農田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等控制線，構建節(jié)約資源和保護環(huán)境的生產、生活、生態(tài)空間布局，“多規(guī)合一”將更深入融合并賦新的使命，信息平臺也將順應“新時代、新戰(zhàn)略、新探索”，在大數據不斷積累、豐富的基礎上，把握城鄉(xiāng)規(guī)劃建設發(fā)展的內在規(guī)律和趨勢，進行深度的數據挖掘，將數據更好的加以共享利用，積極引導和推動新技術新方法在空間規(guī)劃信息平臺建設的應用實踐。

圖6 圖異分析