王德棟 王文靜

摘要：近年來，農村環(huán)境保護工作愈益成為政府民生工作的一個重要領域。本文選取A縣10個典型行政村為調查樣本，圍繞“法治化鄉(xiāng)村環(huán)境治理”進行了專題調研，以問卷調查、深入訪談等方式，對A縣農村環(huán)境保護法治建設情況進行了實地調研，在干部群眾中發(fā)放了300份問卷.從立法、執(zhí)法、司法、守法等方面分析A縣農村環(huán)境保護存在的法律問題。筆者在調研基礎之上經過認真研究分析，形成了此次調研報告，以期從縣域農村環(huán)境治理的角度，剖析農村環(huán)境保護法治建設存在的問題及其成因，提出破解縣域農村環(huán)境保護法治建設的應對之策。

關鍵詞：農村環(huán)境；現(xiàn)狀調查；實證研究

一、調研樣本設計簡介

本次調查問卷共涉及24項指標，其中4個指標描述樣本基本情況，5個指標描述環(huán)境污染狀況及影響因素，15個指標描述農村環(huán)境保護法治建設情況，包括立法、執(zhí)法、司法、守法四個方面。調研方法采取非概率偶遇抽樣方法向10個樣本村居民發(fā)放“農村環(huán)境狀況調查問卷”300份，回收問卷287份，其中有效問卷270份。統(tǒng)計結果雖然不能推論整體，但可以大致反映整體情況。此外為驗證研究結論的有效性，筆者專門走訪了10個行政村的主要負責人和部分村民，收集了一些訪談資料。

二、A縣農村環(huán)境保護法治建設存在的問題及原因分析

A縣地處蘇北，經濟和文化水平較蘇南發(fā)達地區(qū)有較大差距，農村環(huán)境保護的法治建設情況也處于較低水平。近年來，江蘇省陸續(xù)出臺了《江蘇省農業(yè)生態(tài)環(huán)境保護條例（2004年修正）》、《江蘇省生態(tài)環(huán)境保護工作責任規(guī)定（試行）》（2016.12）、《江蘇省環(huán)境保護督察辦法》（2017.04）等地方性法規(guī)，這一系列法規(guī)的出臺對全省農村環(huán)境保護事業(yè)的建設起到了一定的推動作用。但是，這類法規(guī)沒有直接涉及農村環(huán)境保護的條款，更未形成專門針對農村環(huán)境保護的規(guī)范體系。此外，江蘇省農村地區(qū)的大多環(huán)保執(zhí)法部門也缺乏配套的實施細則，執(zhí)法時經常遇到無法可依的狀況?？傮w來說，正是因為法治的落后導致了農村環(huán)境保護問題的漸趨惡化，具體而言，主要表現(xiàn)為農村環(huán)境保護立法不健全、執(zhí)法不完善、司法存漏洞、守法觀念弱四個方面。

（一）農村環(huán)境保護立法：空泛無力

在調查中發(fā)現(xiàn)，76%以上的村民對《環(huán)保法》沒有了解，52%的村民表示對本村《村規(guī)民約》中是否含有環(huán)境保護內容不了解，超過半數(shù)的村民不知道在環(huán)境保護范疇內哪些行為合法，哪些行為違法。這表明農村環(huán)境保護立法實施和立法群眾基礎工作比較薄弱，有待完善。我國農村環(huán)境保護立法不健全，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：（1）農村環(huán)境保護存在立法缺失。迄今為止，中國一共制定了9部環(huán)境保護法律，這些法律只是為農村生態(tài)環(huán)境保護勾勒了界限和底線，其中專門針對農村環(huán)境污染問題的法律和條款幾乎是空白或者立法太過于原則性。（2）現(xiàn)有涉及到農村環(huán)境保護的法律法規(guī)空而泛之，缺乏操作性。比如，國家對鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、個體、私營等村辦民營企業(yè)生產過程中，出現(xiàn)的破壞環(huán)境、造成環(huán)境污染的行為，缺乏有針對性的法律法規(guī)，使得執(zhí)法機關無法可依。

（二）農村環(huán)境保護執(zhí)法：界限模糊

調查統(tǒng)計結果表明，有68%的村民認為現(xiàn)有環(huán)境保護執(zhí)法機構及執(zhí)法人員的工作態(tài)度及工作成效有待改進。說明我國急需通過健全執(zhí)法機構，加強執(zhí)法人員的培訓力度等措施，以突破農村環(huán)境問題的困境。

構建農村環(huán)境保護法律體系，必須嚴格執(zhí)法加強環(huán)境管理，充分保障法律的執(zhí)行力。環(huán)境執(zhí)法在環(huán)境保護中發(fā)揮著極其重要的作用。由于針對農村、農業(yè)環(huán)境污染和破壞的法律法規(guī)的缺失，使執(zhí)法者在執(zhí)法過程中無法可依，即使在鄉(xiāng)鎮(zhèn)執(zhí)法機關設立環(huán)境保護機構和部門，其效力和作用甚微。目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)和農村的環(huán)境保護機構效力低，資金支持力度較小，在行政執(zhí)法過程中力不從心，加上一些行政機關中存在的普遍問題，如執(zhí)法人員業(yè)務素質乃至綜合素質低下，使得農村環(huán)境保護監(jiān)管乏力。

（三）農村環(huán)境保護司法：救濟乏力

為了解村民面對環(huán)境污染侵害時的反映，問卷中設置了“當您的居住地出現(xiàn)環(huán)境污染，并對您的生活造成影響，您的態(tài)度是？”這一指標，設置了四個選項：A.無可奈何，聽之任之；B.向居住地村鎮(zhèn)干部反映；C.撥打環(huán)保投訴電話；D.申請民事訴訟。52%的村民選擇了無可奈何，聽之任之，20%的村民選擇了向鎮(zhèn)村干部反映，20%的村民選擇了撥打投訴電話，僅有不到8%的人選擇嘗試提請民事訴訟。在實地走訪過程中，有5%的村民表示如果環(huán)境污染問題得不到解決，將向更上一級環(huán)保部門投訴，甚至求助于媒體曝光。在“對當?shù)卣幚砦廴締栴}的態(tài)度和力度評價如何”這一指標中，僅有不到三分之一的村民對政府處理污染的態(tài)度表示滿意或者基本滿意。調查結果顯示了環(huán)境司法在農村環(huán)境保護工作中的乏力局面。

（四）農村環(huán)境保護守法：觀念淡漠

在調研走訪過程中，我們發(fā)現(xiàn)村民對于農村環(huán)境保護守法積極性比較高。同時，我們也發(fā)現(xiàn)相對年輕、文化水平較高的群體對居住環(huán)境的要求更高，經濟條件較好、基礎設施較為全面的富裕村，村民保護環(huán)境的意愿更高，其中超過76%的村民表示愿意為農村環(huán)境保護貢獻自己的力量，甚至有不少村民自愿義務充當環(huán)保員，真實體現(xiàn)了“倉廩實而知禮節(jié)，衣食足而知榮辱”這一社會現(xiàn)象。通過調研，我們也發(fā)現(xiàn)，村民對農村環(huán)境保護相關法律知識了解不足，具體而言體現(xiàn)在：（1）村干部的環(huán)境保護意識較差。在調研過程中有村民反映，部分村干部對隨意焚燒垃圾、亂砍亂挖的行為熟視無睹。村干部對行政村的環(huán)境保護起到主導作用，如果他們沒有強烈的環(huán)保意識將會直接影響村居環(huán)境保護工作的有效開展。（2）村民對環(huán)境污染與生態(tài)破壞的認識了解不足。問卷調查結果顯示，73%以上的村民對農藥化肥的污染、生活垃圾的污染、畜禽養(yǎng)殖糞便污染等等認識不足，另外村民更看重外在的經濟利益，對潛在的環(huán)境污染認識不足。他們認為環(huán)境污染和生態(tài)破壞不會對他們的生活產生實質性的影響，62%以上的村民認為農村環(huán)境出現(xiàn)問題是因為政府管理不善，政府是環(huán)境保護的第一責任人。（3）村民缺乏維權意識。在走訪過程中，我們發(fā)現(xiàn)不少村莊的垃圾傾倒點無人清理，簡單一燒了事，常年濃煙不斷，有村民反映不僅僅是本村垃圾都倒在這里，而且源源不斷“輸入”外來垃圾。對于秸稈腐爛造成水體發(fā)黑發(fā)臭，大多數(shù)村民習以為常。對于上述這些不正常的現(xiàn)象，很少有村民想到維權。

三、完善農村環(huán)境保護法治建設的建議

（一）健全農村環(huán)境保護立法體系，構筑綠色發(fā)展制度性保障

首先，堅定“生態(tài)文明是中華民族永續(xù)發(fā)展的千年大計”信念，堅持綠色發(fā)展，實現(xiàn)循環(huán)經濟立法，這是確保環(huán)境安全的底線。其次，多方聯(lián)動，追究環(huán)境違法者的民事刑事責任。注重運用刑事、民事、行政、經濟等多種手段，加大懲治力度，提高違法成本，讓環(huán)境違法者付出應有的代價。最后，堅決貫徹執(zhí)行國家已經頒布的關于環(huán)境保護的法律，并加快制定專門涉及農村環(huán)境保護的法律，或者在修改現(xiàn)行《環(huán)境保護法》中就農村環(huán)境保護問題加以明確細化。

（二）完善農村環(huán)境保護執(zhí)法體系，樹立法律的權威性和威懾力

首先，理順行政執(zhí)法體制，明確各部門負責的環(huán)境職能，減少部門之間扯皮現(xiàn)象。建立健全執(zhí)法責任書，加大執(zhí)法力度，改善執(zhí)法環(huán)境，改變工作方式和作風，從制度上消除執(zhí)法推諉腐敗現(xiàn)象。其次，實施環(huán)境保護考核機制和責任追究機制，使之成為鎮(zhèn)村領導政績考核的標準之一。將各鎮(zhèn)村的“一把手”作為直接責任人，層層落實下去，形成強有力的執(zhí)法程序機制。對于相關責任人在農村環(huán)境保護中的不作為現(xiàn)象，根據(jù)法律法規(guī)的條款規(guī)定進行責任追究。再次，加大資金投入，著力提升環(huán)保執(zhí)法人員的專業(yè)素質。通過舉辦相關培訓，定期對執(zhí)法人員的環(huán)保意識、法治意識和業(yè)務技能等方面進行夯實提高，以提升其執(zhí)法的知識水平和業(yè)務能力。最后，完善環(huán)境保護監(jiān)督機制，填補制度漏洞。再好的法律也會有漏洞和不足的地方，沒有監(jiān)督機制，久而久之，就會使一些人鉆法律的空子，同時監(jiān)督機制還是保障環(huán)保執(zhí)法方向不偏不倚的必要條件。

（三）拓寬農村環(huán)境司法渠道，構建多元化糾紛解決機制

首先，完善非訴訟救濟制度與實施機構改革。建立健全村民調解委員會組織、民間環(huán)保委員會的調解功能；強化農村環(huán)境糾紛解決過程中鄉(xiāng)政府功能；完善農村環(huán)境糾紛行政處理制度等。其次，完善訴訟救濟制度。訴訟救濟則應當充分考慮到訴訟成本與訴訟技術的難度，在訴訟制度完善中考慮到農民訴訟的便利性、訴訟費用大小等因素，同時轉變法院在解決環(huán)境糾紛中的定位，在訴訟救濟中也要重視調解。推行構建環(huán)保法庭，統(tǒng)一環(huán)境案件審判標準，引導推行各級法院開展環(huán)境公益訴訟，完善農村環(huán)境案件管轄爭議的解決對策，減免農民訴訟費用標準。最后，理順非訴訟救濟體系內部的協(xié)調機制，構建非訴訟救濟和訴訟救濟之間的銜接制度。

（四）培育村民的環(huán)保法治意識，營造崇尚法治的社會氛圍

首先，加強環(huán)境普法隊伍建設。對村民進行環(huán)境保護普法教育是一個綜合而系統(tǒng)的工程，普法隊伍建設需要全社會的參與。根據(jù)農村發(fā)展和農民的需要，組織和指導農村基層法律服務人員，為農村干部群眾提供優(yōu)質、高效的法律服務，保障農民合法權益的實現(xiàn)。其次，以民為本，切實維護農民權益。農村中的土地流轉、生態(tài)紅線、種植養(yǎng)殖等工作均是既涉及生產力，又與環(huán)境資源利用息息相關的。在普法的過程中，要堅定地站在村民的利益角度思考問題，以相關的案例去解釋法律和普及法律，這樣才能事半功倍，實現(xiàn)普法效能。