四川將成為首個(gè)以“負(fù)面清單”管理新建醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址的省份。
7月中旬,四川省衛(wèi)生計(jì)生委發(fā)布《醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址“負(fù)面清單”管理制度(征求意見稿)》,明確將對(duì)新建醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址實(shí)施“負(fù)面清單”管理,提出八類區(qū)域或地址不得設(shè)置醫(yī)療機(jī)構(gòu)(見右鏈接)。同時(shí)與全國(guó)其他省區(qū)一樣,征求意見稿明確醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址應(yīng)符合貫徹落實(shí)《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例》及其實(shí)施細(xì)則的有關(guān)規(guī)定;并提出各級(jí)衛(wèi)生計(jì)生行政部門要堅(jiān)持“服務(wù)前移”,主動(dòng)為醫(yī)療機(jī)構(gòu)舉辦主體提供選址政策咨詢服務(wù),指導(dǎo)醫(yī)療機(jī)構(gòu)舉辦主體科學(xué)合理選址。
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四川省《醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址“負(fù)面清單”管理制度(征求意見稿)》所列出的選址負(fù)面清單
1. 土地用途為農(nóng)用地和非利用地類
2. 土地性質(zhì)為城鎮(zhèn)國(guó)有土地中工業(yè)用地類(工業(yè)企業(yè)內(nèi)設(shè)醫(yī)務(wù)室以及地方政策有明確規(guī)定的除外)
3. 既有住宅、宿舍、居住小區(qū)及其會(huì)所、文化、體育、社區(qū)服務(wù)等公共配套設(shè)施內(nèi)的建筑或地址
4. 與周圍托幼機(jī)構(gòu)、中小學(xué)校、食品生產(chǎn)企業(yè)、農(nóng)貿(mào)市場(chǎng)之間距離低于20米的建筑或地址
5. 不具有完整性、連續(xù)性及相對(duì)獨(dú)立性或不具有人員、醫(yī)療廢物等相關(guān)獨(dú)立通道的建筑或地址
6. 未經(jīng)規(guī)劃許可的環(huán)境敏感區(qū)
7. 無明確衛(wèi)生防護(hù)距離規(guī)定的易燃、易爆物品的生產(chǎn)、儲(chǔ)藏區(qū)域和工業(yè)垃圾等污染源產(chǎn)生地距離低于100米的建筑或地址
8. 不符合相關(guān)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)或技術(shù)規(guī)范關(guān)于衛(wèi)生防護(hù)距離規(guī)定的建筑或地址
不論是1994年舊版的《醫(yī)療機(jī)構(gòu)管理?xiàng)l例實(shí)施細(xì)則》,還是2017版《實(shí)施細(xì)則》,都對(duì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的選址進(jìn)行了著重強(qiáng)調(diào)。舉辦主體向衛(wèi)生行政主管部門申請(qǐng)開辦醫(yī)療機(jī)構(gòu)時(shí),必須提交可行性研究報(bào)告闡明選址情況,一份專門的選址報(bào)告也在必須提交的材料清單內(nèi)。
在選址報(bào)告闡明的事項(xiàng)方面,新舊版《實(shí)施細(xì)則》的表述沒有差異,均要求對(duì)四部分內(nèi)容予以闡述,包括:選址的依據(jù);選址所在地區(qū)的環(huán)境和公用設(shè)施情況;選址與周圍托幼機(jī)構(gòu)、中小學(xué)校、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位布局的關(guān)系;占地和建筑面積。兩版《實(shí)施細(xì)則》同時(shí)明確,“醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址不合理”構(gòu)成不予批準(zhǔn)申請(qǐng)?jiān)O(shè)計(jì)醫(yī)療機(jī)構(gòu)的情形之一。
《醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》構(gòu)成各地醫(yī)療機(jī)構(gòu)的選址的指導(dǎo)原則,這緣于《實(shí)施細(xì)則》中的規(guī)定。在“審批設(shè)置”的章節(jié)中,后者明確,各省、自治區(qū)、直轄市應(yīng)當(dāng)按照當(dāng)?shù)亍夺t(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》合理配置和合理利用醫(yī)療資源;醫(yī)療機(jī)構(gòu)不分類別、所有制形式、隸屬關(guān)系、服務(wù)對(duì)象,其設(shè)置必須符合當(dāng)?shù)亍夺t(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》。
《實(shí)施細(xì)則》還闡明,各行政區(qū)域《醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》,由縣級(jí)以上地方衛(wèi)生行政部門按照《醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃指導(dǎo)原則》規(guī)定的權(quán)限和程序組織實(shí)施本行政區(qū)域定期評(píng)價(jià)實(shí)施情況,按年度向上一級(jí)衛(wèi)生行政部門和同級(jí)人民政府報(bào)告后予以修訂更新。
但地方衛(wèi)生行政主管部門是否定期進(jìn)行前期調(diào)研并組織規(guī)劃修訂工作呢?記者采訪了西部某縣衛(wèi)計(jì)局領(lǐng)導(dǎo)并被告知,規(guī)劃修訂一般按上級(jí)要求而進(jìn)行,落地指導(dǎo)實(shí)際工作的程度不高,能做到定期主動(dòng)評(píng)價(jià)并修訂規(guī)劃的行政區(qū)域很少。
圖1 深圳市2010-2015年醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃期末人口數(shù)量 單位:萬人
圖2 深圳市2010-2015年醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃病床數(shù)量變化 單位:張
北京大學(xué)醫(yī)學(xué)部副教授潘習(xí)龍也表示規(guī)劃指導(dǎo)下的醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置以及選址指導(dǎo)往往模糊不清,他向記者轉(zhuǎn)述自己一位朋友向北京市某區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委提交的診所興辦申請(qǐng)一直未獲批準(zhǔn),區(qū)衛(wèi)生計(jì)生委對(duì)申請(qǐng)人表示,現(xiàn)在相關(guān)醫(yī)療資源已經(jīng)飽和,新建診所沒有必要;但申請(qǐng)人后來輾轉(zhuǎn)找到該區(qū)分管衛(wèi)生的區(qū)領(lǐng)導(dǎo)時(shí),被告知社會(huì)辦醫(yī)是受到鼓勵(lì)和歡迎的,診所申請(qǐng)最終得到批準(zhǔn)。
在對(duì)社會(huì)資本辦醫(yī)鼓勵(lì)力度較大的深圳,近年經(jīng)歷了從發(fā)布《醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址指導(dǎo)意見》到廢止該意見,并轉(zhuǎn)而以《深圳醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置五年規(guī)劃》為主要引導(dǎo)的過程。
2013年5月,在《深圳市2010-2015年醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃》已經(jīng)給出規(guī)劃中各區(qū)域規(guī)劃初、末期床位增加數(shù)量列表(圖1、2)的情況下,市衛(wèi)生計(jì)生委出臺(tái)了《深圳市醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址指導(dǎo)意見》;2014年4月,該委官網(wǎng)宣布廢止上述《意見》,同時(shí)刪除上述《規(guī)劃》中“新增基層醫(yī)療機(jī)構(gòu)(主要是診所和門診部)之間要按照《深圳市醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址指導(dǎo)意見》的有關(guān)規(guī)定保持一定的距離,避免服務(wù)半徑重疊”的條款?!兑庖姟吩鴮⑨t(yī)院間距從最大的3000米縮短為1000米,同時(shí)明確診所和門診部只要符合“無相同診療范圍”等七類情況,也可以不受500米間距的約束。
當(dāng)?shù)孛襟w報(bào)道,《意見》及《規(guī)劃》相關(guān)條款遭廢止、刪除意味著,今后新增醫(yī)療機(jī)構(gòu)將不再受距離的限制,深圳市政府意欲為社會(huì)辦醫(yī)療資源“開閘放水”。
記者比較《深圳市醫(yī)療機(jī)構(gòu)設(shè)置規(guī)劃(2016-2020年)》與上一個(gè)五年規(guī)劃發(fā)現(xiàn),新版更加強(qiáng)調(diào)規(guī)劃的權(quán)威性與功能發(fā)揮,文件表述稱,“涉及約束性的任務(wù)指標(biāo),必須得到貫徹落實(shí)。規(guī)劃實(shí)施過程中要加強(qiáng)法律和輿論監(jiān)督,保障規(guī)劃的執(zhí)行和實(shí)施,提高規(guī)劃的權(quán)威性和實(shí)施的強(qiáng)制力與約束力?!?/p>
相較上一個(gè)五年規(guī)劃對(duì)民營(yíng)醫(yī)院的床位數(shù)、門診量、住院量提出明確的增長(zhǎng)比例,“到2015年三個(gè)指標(biāo)均提高到30%左右”;新的五年規(guī)劃提出的“約束性目標(biāo)”,僅僅指向“每千常住人口床位數(shù)(張)”“每千常住人口執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)生數(shù)(人)”。
延續(xù)上一個(gè)五年規(guī)劃對(duì)各區(qū)床位等醫(yī)療資源的梳理,新的五年規(guī)劃不再明確指出各區(qū)床位增加空間,而是給出了公立醫(yī)療機(jī)構(gòu)已有以及計(jì)劃新建中的床位數(shù)供社會(huì)辦醫(yī)主體參考。同時(shí),《規(guī)劃》鼓勵(lì)社會(huì)力量、社會(huì)資本舉辦社康機(jī)構(gòu),發(fā)展健康服務(wù)業(yè),提供老年護(hù)理、心理咨詢、口腔保健、康復(fù)護(hù)理、臨終關(guān)懷等醫(yī)療健康服務(wù)。醫(yī)療機(jī)構(gòu)方面,《規(guī)劃》表示鼓勵(lì)社會(huì)力量舉辦“高水平三級(jí)醫(yī)院和??漆t(yī)院”。
回到四川省衛(wèi)生計(jì)生委對(duì)新建醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址實(shí)施“負(fù)面清單”管理的主題,中國(guó)社會(huì)科學(xué)院公共政策研究中心副主任杜創(chuàng)在點(diǎn)評(píng)時(shí)表示,原則上負(fù)面清單制度比正面規(guī)劃制度好,畢竟負(fù)面清單列出來后,只能減少而不能增加,一項(xiàng)一項(xiàng)縮減更是清晰了政府放權(quán)的過程。
黨的十九大報(bào)告提出,“全面實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度,清理廢除妨礙統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法”,社會(huì)各界都認(rèn)為,“負(fù)面清單”明確了政府的邊界,將更加激活市場(chǎng)。杜創(chuàng)也認(rèn)為四川省衛(wèi)生計(jì)生委醫(yī)療機(jī)構(gòu)選址納入負(fù)面清單管理,“以小見大”;但他表示鼓勵(lì)社會(huì)資本辦醫(yī)這么多年,玻璃門始終存在,因此,無論是規(guī)劃管理還是負(fù)面清單管理,重點(diǎn)在于執(zhí)行層面是否真正“放行”,讓市場(chǎng)主導(dǎo)配置資源。