李金龍 楊潔

摘 要：提升國(guó)家治理能力是促進(jìn)精準(zhǔn)扶貧政策有效執(zhí)行的關(guān)鍵。國(guó)家治理能力在深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行實(shí)踐中展示了豐富內(nèi)涵。立足于中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)家治理的精神實(shí)質(zhì)，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的國(guó)家治理能力主要包括精準(zhǔn)扶貧政策思想引領(lǐng)過(guò)程中的統(tǒng)領(lǐng)能力、精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制分析中的認(rèn)證能力、精準(zhǔn)施策機(jī)制分析中的規(guī)管能力以及社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中的整合能力。統(tǒng)領(lǐng)能力存在理想型決策與非理性運(yùn)作失衡、認(rèn)證能力較低引致貧困戶(hù)錯(cuò)評(píng)等國(guó)家治理能力偏低現(xiàn)象，在分析其成因的基礎(chǔ)上提出完善責(zé)任追究制度、強(qiáng)化政治社會(huì)化機(jī)制、重塑鄉(xiāng)村治理規(guī)則以及理順政社職能關(guān)系等提升國(guó)家治理能力的路徑。

關(guān)鍵詞：國(guó)家治理能力；精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行；深度貧困地區(qū)

中圖分類(lèi)號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1008-7168（2018）05-0069-09

黨的十九大報(bào)告指出，“要堅(jiān)決打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，確保到2020年我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困，做到脫真貧、真脫貧”[1]。讓貧困人口和貧困地區(qū)同全國(guó)一道進(jìn)入全面小康社會(huì)，必須盡快補(bǔ)上扶貧短板。黨和政府脫貧攻堅(jiān)的決心堅(jiān)定，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行已然進(jìn)入最后沖刺的決定性階段。隨著精準(zhǔn)扶貧從政策文件向基層縣、鄉(xiāng)、村具體實(shí)踐的鋪開(kāi)，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行展現(xiàn)了豐富的實(shí)踐樣態(tài)，成為一種重要的國(guó)家治理現(xiàn)象。毋庸置疑，近些年的精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行取得了舉世矚目的成就，但減貧脫貧的形勢(shì)依舊嚴(yán)峻，尤其是在深度貧困地區(qū)。

2018年3月，習(xí)近平在十三屆全國(guó)人大一次會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，打好脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵是打好深度貧困地區(qū)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，關(guān)鍵是攻克貧困人口集中的鄉(xiāng)村地區(qū)。如何推進(jìn)深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策的有效落實(shí)，無(wú)疑是脫貧攻堅(jiān)決勝階段的關(guān)鍵所在。

一、深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中國(guó)家治理能力的基本內(nèi)涵

國(guó)家治理的核心是國(guó)家治理能力建設(shè)問(wèn)題。楊光斌認(rèn)為，治理是國(guó)家治理，即國(guó)家主導(dǎo)的各種治理，包括社會(huì)治理、經(jīng)濟(jì)治理、政府治理以及全球治理[2]。王浦劬認(rèn)為，國(guó)家治理是指在中國(guó)特色社會(huì)主義道路的既定方向上，在中國(guó)特色社會(huì)主義理論的話(huà)語(yǔ)語(yǔ)境和話(huà)語(yǔ)體系中，在中國(guó)特色社會(huì)主義制度的完善和發(fā)展的改革意義上，中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民科學(xué)、民主、依法和有效地治國(guó)理政[3]。俞可平指出，國(guó)家治理的理想狀態(tài)是善治，它要求治理主體多元化并協(xié)同合作，不僅要有好的政府治理，還要有好的社會(huì)治理[4]。我國(guó)深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中國(guó)家治理能力是指黨和政府管理自身，通過(guò)滲透基層社會(huì)，調(diào)節(jié)國(guó)家與社會(huì)關(guān)系，以實(shí)現(xiàn)2020年全面建設(shè)小康社會(huì)政策目標(biāo)的能力。具體而言，包括精準(zhǔn)扶貧政策思想引領(lǐng)過(guò)程中的國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)能力、精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制分析過(guò)程中的國(guó)家認(rèn)證能力、精準(zhǔn)施策機(jī)制分析過(guò)程中的國(guó)家規(guī)管能力以及社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中的國(guó)家整合能力四個(gè)方面。

（一）精準(zhǔn)扶貧政策思想引領(lǐng)過(guò)程中的國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)能力

國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)能力是指政府是否有能力管理自己，即各級(jí)國(guó)家機(jī)構(gòu)與國(guó)家工作人員為了履行各項(xiàng)國(guó)家職能，必須有高效清廉的公務(wù)人員來(lái)實(shí)施[5]。精準(zhǔn)扶貧政策思想引領(lǐng)過(guò)程中的國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)能力是指全國(guó)各級(jí)黨委和政府組織為實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)對(duì)組織內(nèi)部各級(jí)機(jī)構(gòu)和工作人員進(jìn)行科學(xué)統(tǒng)籌和有效管理的能力。就深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的全過(guò)程而言，為確保各項(xiàng)政策從中央到基層的傳達(dá)中有效執(zhí)行，常采用兩種方法，即精準(zhǔn)扶貧政策學(xué)習(xí)的思想動(dòng)員和精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的檢查評(píng)估。

精準(zhǔn)扶貧政策學(xué)習(xí)的思想動(dòng)員在于領(lǐng)會(huì)政策的基本精神，聚焦于“為什么扶？”這一政治問(wèn)題。各級(jí)黨委和政府組織通過(guò)自上而下開(kāi)展一系列關(guān)于精準(zhǔn)扶貧政策學(xué)習(xí)工作，以期增強(qiáng)組織內(nèi)相關(guān)政策執(zhí)行主體的政策認(rèn)同感和政治使命感。從中央、省、市、縣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，經(jīng)過(guò)層層思想動(dòng)員，全國(guó)多處深度貧困地區(qū)采取召開(kāi)扶貧攻堅(jiān)動(dòng)員大會(huì)、簽訂“軍令狀”和訂約脫貧攻堅(jiān)責(zé)任書(shū)等形式對(duì)基層扶貧干部進(jìn)行精準(zhǔn)扶貧政策精神的傳達(dá)與學(xué)習(xí)，力求實(shí)現(xiàn)其心理意識(shí)和價(jià)值觀的聚合與認(rèn)同。

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的檢查評(píng)估瞄準(zhǔn)于上級(jí)黨委和政府組織對(duì)下級(jí)黨委和政府組織有關(guān)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行成效的監(jiān)督和考評(píng)工作。與以往扶貧政策執(zhí)行檢查多為定期檢查不同，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的檢查方式更加注重定期檢查和不定期檢查并舉。在深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的評(píng)估方面，受社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展等諸多因素的限制，深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的評(píng)估方式主要以黨政內(nèi)部人事管理評(píng)估體系為主，第三方評(píng)估在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行實(shí)踐中發(fā)揮的實(shí)質(zhì)性作用甚微。

（二）精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制分析過(guò)程中的國(guó)家認(rèn)證能力

國(guó)家認(rèn)證能力是指國(guó)家在全面事實(shí)基礎(chǔ)上建立并執(zhí)行明確、精細(xì)和統(tǒng)一規(guī)范的能力[6]。精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制分析過(guò)程中的國(guó)家認(rèn)證能力是指各級(jí)黨委和政府組織及工作人員在遵循中央專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一制定的有關(guān)貧困人口識(shí)別規(guī)則的基礎(chǔ)上，廣泛收集、反復(fù)確認(rèn)進(jìn)而精準(zhǔn)識(shí)別貧困目標(biāo)群體的客觀事實(shí)的能力。它包括兩個(gè)維度，即精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中識(shí)別貧困戶(hù)規(guī)則的統(tǒng)一程度和收集貧困戶(hù)社會(huì)事實(shí)的全面程度。

第一，依據(jù)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)化、程式化的精準(zhǔn)識(shí)別規(guī)則體系，建立起具有普遍約束力的認(rèn)證程序。以深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中的貧困戶(hù)“建檔立卡”工作為例，整戶(hù)識(shí)別包括了農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)、村民主評(píng)議、村委會(huì)核實(shí)并公示、鄉(xiāng)鎮(zhèn)審核并第二次公示、縣扶貧辦復(fù)核并公告等流程，在此基礎(chǔ)上，通過(guò)填寫(xiě)貧困戶(hù)手冊(cè)、錄入貧困戶(hù)數(shù)據(jù)并聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行等方式確保了貧困戶(hù)信息的動(dòng)態(tài)更新、追溯和使用。

第二，基于深度貧困地區(qū)貧困目標(biāo)群體的社會(huì)事實(shí)，包括上級(jí)政府依據(jù)當(dāng)?shù)刎毨史峙浣o下級(jí)政府的貧困指標(biāo)數(shù)，以及核算申請(qǐng)貧困戶(hù)的相關(guān)農(nóng)戶(hù)全年的實(shí)際各項(xiàng)收入總和。從某種意義上說(shuō)，無(wú)論是農(nóng)戶(hù)實(shí)際總收入的核算還是貧困戶(hù)申請(qǐng)名額的確立，精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中的國(guó)家認(rèn)證能力最基礎(chǔ)且關(guān)鍵的一環(huán)主要取決于當(dāng)?shù)剜l(xiāng)村干部的認(rèn)證水平。

（三）精準(zhǔn)施策機(jī)制分析過(guò)程中的國(guó)家規(guī)管能力

國(guó)家規(guī)管能力是指規(guī)管人們的外部行為，著力于改變個(gè)人和規(guī)范團(tuán)體的行為，使他們的行為符合國(guó)家制定的規(guī)則。精準(zhǔn)施策機(jī)制分析過(guò)程中的國(guó)家規(guī)管能力是指基層黨委和政府組織對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)內(nèi)部各種有違精準(zhǔn)扶貧政策規(guī)定的群體及其行為采取有效措施進(jìn)行規(guī)范和管理的能力。精準(zhǔn)扶貧政策從國(guó)家政策制定層面進(jìn)入鄉(xiāng)村政策執(zhí)行層面的過(guò)程，實(shí)際上是國(guó)家規(guī)則的執(zhí)行過(guò)程與鄉(xiāng)村社會(huì)邏輯的執(zhí)行過(guò)程相互磨合并促使其本土化落實(shí)的過(guò)程。國(guó)家在給予鄉(xiāng)村社會(huì)有關(guān)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行一定自由裁量權(quán)的同時(shí)，也注重加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)群體在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中可能存在的失范、無(wú)序等外部行為的規(guī)管工作。

在深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)施策機(jī)制分析過(guò)程中，提高國(guó)家規(guī)管能力的重點(diǎn)在于打破鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)中固有的或潛在的利益聯(lián)盟和利益競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，并建立起合法、有序、規(guī)范的鄉(xiāng)村結(jié)構(gòu)關(guān)系。在全國(guó)深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的具體實(shí)踐中，為了避免鄉(xiāng)村熟人社會(huì)關(guān)系的非正規(guī)運(yùn)作，精準(zhǔn)施策機(jī)制分析過(guò)程中的國(guó)家規(guī)管能力主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)干部交叉包村和鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部交換包村，建構(gòu)了一種雙重交叉協(xié)作機(jī)制，這既真正調(diào)動(dòng)了村干部的積極性，又抑制了熟人社會(huì)的關(guān)系運(yùn)作[7]；二是國(guó)家對(duì)深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中各種有違精準(zhǔn)扶貧政策規(guī)定的群體及其行為進(jìn)行從嚴(yán)處理，凡是發(fā)現(xiàn)違規(guī)問(wèn)題就要受紀(jì)律處分，情節(jié)嚴(yán)重的必須承擔(dān)法律責(zé)任。

（四）社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中的國(guó)家整合能力

國(guó)家整合能力指政府建立制度對(duì)不同社會(huì)群體表達(dá)出來(lái)的各種政策偏好加以整合的能力。長(zhǎng)久以來(lái)，在國(guó)家內(nèi)部和國(guó)家與社會(huì)之間的互動(dòng)關(guān)系中，國(guó)家與社會(huì)相互影響、互構(gòu)互嵌，促使國(guó)家不斷整合社會(huì)力量[8]。社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中的國(guó)家整合能力是指國(guó)家通過(guò)整合社會(huì)扶貧力量的形式去實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)于社會(huì)貧困弱勢(shì)階層整合目標(biāo)的能力。因此，國(guó)家整合能力可從精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中的國(guó)家整合形式和國(guó)家整合目標(biāo)兩方面進(jìn)行分析。

一方面，就社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中的國(guó)家整合形式而言，國(guó)家通過(guò)整合“政府、市場(chǎng)、社會(huì)”力量，進(jìn)一步發(fā)揮各扶貧主體在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的比較優(yōu)勢(shì)，尤其重視社會(huì)力量在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的積極作用。另一方面，就社會(huì)力量參與精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中的國(guó)家整合目標(biāo)而言，精準(zhǔn)扶貧政策的宗旨是讓社會(huì)最底層的貧弱群眾在國(guó)家和社會(huì)力量作用下盡快擺脫貧困狀態(tài)，共享小康社會(huì)的發(fā)展成果。當(dāng)前深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行實(shí)踐表明，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行確實(shí)在很大程度上回應(yīng)了社會(huì)廣大貧弱群體的利益偏好，極大地增強(qiáng)了他們的社會(huì)認(rèn)同感和國(guó)家凝聚力。

二、深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中國(guó)家治理能力偏低的主要表現(xiàn)

（一）國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)能力存在理想型決策與非理性運(yùn)作的失衡

目前，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中黨和政府內(nèi)部管理的國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)能力存在理想型決策與非理性運(yùn)作的失衡，即黨和政府組織內(nèi)部人員在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的非理性操作與精準(zhǔn)扶貧政策設(shè)計(jì)的理性初衷相違背，集中表現(xiàn)為深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行形式主義和官僚主義問(wèn)題突出。2017年12月以來(lái)，全國(guó)各省、市地區(qū)陸續(xù)開(kāi)展了向精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行領(lǐng)域出現(xiàn)的形式主義、官僚主義“亮劍”的作風(fēng)整治行動(dòng)，發(fā)現(xiàn)部分深度貧困地區(qū)在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中存在不容忽視的兩大問(wèn)題。

第一，檢查考核的層出疊見(jiàn)。以筆者走訪(fǎng)的湖南省深度貧困縣N縣為例，N縣S鎮(zhèn)駐村扶貧干部在駐村一月內(nèi)就先后接受了來(lái)自省、市、縣黨政部門(mén)有關(guān)脫貧攻堅(jiān)巡查、黨建工作評(píng)估、半年工作綜合考評(píng)等十多項(xiàng)檢查。檢查頻率過(guò)高、名目繁多并且各級(jí)考核標(biāo)準(zhǔn)不甚統(tǒng)一，使基層扶貧干部不得不投入全部精力服務(wù)于精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行這一中心工作，其他業(yè)務(wù)性的常規(guī)工作只能擱置一旁。長(zhǎng)此以往，必將嚴(yán)重影響基層政務(wù)工作的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，直接導(dǎo)致基層治理顧此失彼。

第二，精準(zhǔn)填表的頻繁反復(fù)。2018年1月重慶市開(kāi)展的專(zhuān)項(xiàng)巡視中，不少基層扶貧干部抱怨道：“絞盡腦汁去填表算賬了，哪里有精力去抓脫貧攻堅(jiān)?！盵9]在湖南深度貧困山區(qū)的實(shí)際走訪(fǎng)中，也發(fā)現(xiàn)部分基層干部投入大部分精力用于填表和開(kāi)會(huì)，卻不愿花時(shí)間上農(nóng)戶(hù)家里摸底的類(lèi)似情形。可見(jiàn)，以各類(lèi)檔案和表格作為精準(zhǔn)扶貧工作檢查考核的重要內(nèi)容，一定程度上滋生了閉門(mén)做表格、謝客造數(shù)據(jù)的亂象。以“精準(zhǔn)填表”促數(shù)字脫貧，為檢查考核而做工作，在很大程度上背離了精準(zhǔn)扶貧政策的初衷。

（二）國(guó)家認(rèn)證能力較低引致貧困戶(hù)漏評(píng)和錯(cuò)評(píng)現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮

國(guó)家認(rèn)證能力的高低決定了貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別是否能夠切實(shí)做到“精準(zhǔn)”。當(dāng)下精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制分析過(guò)程中的國(guó)家認(rèn)證能力不足致使貧困地區(qū)貧困戶(hù)漏評(píng)和錯(cuò)評(píng)現(xiàn)象頻頻發(fā)生。村組干部開(kāi)展實(shí)際的精準(zhǔn)識(shí)別中，漏評(píng)是指由于客觀因素限制未將真正的貧困戶(hù)納入使其無(wú)法享有政策支持，錯(cuò)評(píng)則指將非貧困戶(hù)評(píng)定為貧困戶(hù)而將真正的貧困戶(hù)主觀排斥并不予識(shí)別。漏評(píng)戶(hù)大多為低保戶(hù)或受災(zāi)戶(hù)等識(shí)別難度較低的群體，而錯(cuò)貧戶(hù)多為優(yōu)親厚友的關(guān)系戶(hù)或是村組干部基于上級(jí)分配指標(biāo)的考量將所獲得貧困戶(hù)名額平均分配給各生產(chǎn)大隊(duì)（組）而產(chǎn)生的部分偽貧困戶(hù)。無(wú)論是從貧困戶(hù)認(rèn)證事實(shí)（如農(nóng)戶(hù)的實(shí)際家庭收入等）的全面性把握看，還是就貧困戶(hù)認(rèn)證規(guī)則的統(tǒng)一性操作而言，貧困戶(hù)錯(cuò)評(píng)更多在于基層干部（尤其是村組干部）人為主觀意義上的不正當(dāng)執(zhí)行。

近兩年來(lái)，隨著省、市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)繼續(xù)加大精準(zhǔn)識(shí)別的力度，多數(shù)貧困村漏評(píng)貧苦戶(hù)的數(shù)量大幅度減少，漏評(píng)現(xiàn)象有所緩解，但貧困戶(hù)錯(cuò)評(píng)現(xiàn)象依然嚴(yán)峻。2017年湖南省扶貧辦公布的扶貧數(shù)據(jù)顯示，湖南全省2017年共清理錯(cuò)評(píng)貧困戶(hù)67.2萬(wàn)人，納入漏評(píng)貧困戶(hù)55.82萬(wàn)人[10]。其中湘西自治州、張家界市和懷化市連片的10個(gè)深度貧困縣錯(cuò)評(píng)和漏評(píng)現(xiàn)象較為集中。中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站自2018年1月以來(lái)曝光的多起扶貧領(lǐng)域腐敗和作風(fēng)問(wèn)題的典型案例顯示，云南省文山州、海南省瓊中縣以及陜西省安康市等十多個(gè)省、市、縣存在貧困戶(hù)識(shí)別錯(cuò)評(píng)現(xiàn)象。以云南省文山州西疇縣西灑鎮(zhèn)為例，扶貧工作組在對(duì)村情掌握不全面的情況下召開(kāi)貧情分析會(huì)，簡(jiǎn)單確定貧困對(duì)象初步名單，實(shí)地調(diào)查階段未逐戶(hù)開(kāi)展入戶(hù)調(diào)查，導(dǎo)致錯(cuò)評(píng)現(xiàn)象發(fā)生。

（三）國(guó)家規(guī)管能力不足致使鄉(xiāng)村社會(huì)失范行為時(shí)有發(fā)生

國(guó)家治理的對(duì)象之一就是社會(huì)失范行為，國(guó)家規(guī)管的目的在于限制社會(huì)失范行為的發(fā)生。深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)施策機(jī)制分析過(guò)程中的國(guó)家規(guī)管能力較低導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)失范行為頻發(fā)不止，且多發(fā)生在村一級(jí)貧困戶(hù)精準(zhǔn)識(shí)別和產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目精準(zhǔn)幫扶兩個(gè)環(huán)節(jié)，主要表現(xiàn)為非貧困戶(hù)“鬧訪(fǎng)”“爭(zhēng)貧”事件時(shí)有發(fā)生以及村莊精英從中獲利難以界定兩方面。

第一，由于受?chē)?guó)家貧困指標(biāo)規(guī)模的限制，處于“臨界農(nóng)戶(hù)”也就是處于識(shí)別標(biāo)準(zhǔn)附近的農(nóng)戶(hù)存在部分農(nóng)戶(hù)無(wú)法獲取貧困戶(hù)資格的情況，這部分被排除在外的非貧困戶(hù)極易對(duì)與其自身家庭狀況差不多卻被選為貧困戶(hù)的部分“臨界農(nóng)戶(hù)”心生不滿(mǎn)。出于對(duì)自身利益的維護(hù)，他們往往組成兩人及以上的團(tuán)體以“鬧訪(fǎng)”方式反復(fù)向村委書(shū)記或扶貧書(shū)記表達(dá)訴求，向其施壓以達(dá)到爭(zhēng)取貧困戶(hù)資格的目的。這直接影響了村組干部在精準(zhǔn)識(shí)別中的組織工作，也不利于精準(zhǔn)扶貧政策在鄉(xiāng)村社會(huì)的長(zhǎng)期開(kāi)展。

第二，在深度貧困地區(qū)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的精準(zhǔn)幫扶上，大多采用村莊精英帶動(dòng)幫扶貧困戶(hù)的模式。村莊精英憑借資金、技術(shù)、人脈等資源優(yōu)勢(shì)，在參與產(chǎn)業(yè)種植和養(yǎng)殖等扶貧項(xiàng)目的過(guò)程中，出現(xiàn)不少與當(dāng)?shù)鼗鶎臃鲐毟刹亢献髦\取利益的非法操作。以2018年1月中央紀(jì)委曝光的湖南省湘西土家族苗族自治州農(nóng)業(yè)機(jī)械管理局原黨組成員鐘昌文騙取扶貧資金為例[11]，鐘昌文在任職期間，利用組織實(shí)施紙廠村扶貧工程項(xiàng)目的職務(wù)便利，與當(dāng)?shù)孛駹I(yíng)企業(yè)人員王某合謀并共同非法占有扶貧工程項(xiàng)目資金六百余萬(wàn)元。這一行為不僅侵占了貧困戶(hù)大量的精準(zhǔn)扶貧政策資源和利益，而且嚴(yán)重?cái)_亂深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的有序開(kāi)展，造成極其惡劣的社會(huì)影響。

（四）國(guó)家整合能力較弱導(dǎo)致社會(huì)扶貧力量參與乏力

精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的國(guó)家整合能力關(guān)鍵在于汲取并整合社會(huì)扶貧力量有序參與到貧困治理工作中。當(dāng)下，專(zhuān)業(yè)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧“三位一體”的大扶貧格局已初步形成，但社會(huì)扶貧力量在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中的作用并未充分發(fā)揮出來(lái)。就國(guó)家整合行動(dòng)的輸入能力而言，社會(huì)扶貧力量實(shí)際表現(xiàn)為行政力量主導(dǎo)下單方面的扶貧資源輸出和對(duì)政治意志服從的層面。

在深度貧困地區(qū)，社會(huì)扶貧力量被動(dòng)參與精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的現(xiàn)象尤為嚴(yán)重。在湖南多個(gè)深度貧困縣的走訪(fǎng)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，針對(duì)各地產(chǎn)業(yè)種植扶貧項(xiàng)目和光伏發(fā)電扶貧項(xiàng)目等多類(lèi)型扶貧項(xiàng)目，無(wú)論是前期的項(xiàng)目扶貧申請(qǐng)工作，還是后期的扶貧項(xiàng)目執(zhí)行和績(jī)效評(píng)估工作，當(dāng)?shù)氐幕鶎诱颊莆樟诉@些扶貧項(xiàng)目執(zhí)行全過(guò)程的絕對(duì)主導(dǎo)權(quán)，集中表現(xiàn)為基層政府幾乎決定了各類(lèi)社會(huì)扶貧力量參與扶貧項(xiàng)目的類(lèi)型選擇、資金輸入數(shù)和人力投入規(guī)模等各項(xiàng)參與指標(biāo)。這在很大程度上抑制了社會(huì)扶貧力量參與的主動(dòng)性。2017年12月國(guó)務(wù)院扶貧辦印發(fā)的《關(guān)于廣泛引導(dǎo)和動(dòng)員社會(huì)組織參與脫貧攻堅(jiān)的通知》明確要求，社會(huì)組織應(yīng)在自己的宗旨和業(yè)務(wù)范圍之內(nèi)參與脫貧攻堅(jiān)，政府組織不設(shè)強(qiáng)制性義務(wù)，不搞明確性指標(biāo)[12]。這也從側(cè)面反映了當(dāng)前社會(huì)扶貧力量所面臨的窘境。概言之，以國(guó)家行政強(qiáng)制力量為主要手段汲取并整合社會(huì)扶貧力量進(jìn)而貫徹落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策的執(zhí)行，一定程度上導(dǎo)致了社會(huì)扶貧力量角色的缺位和錯(cuò)位，不利于大扶貧格局的優(yōu)化和深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的可持續(xù)發(fā)展。

三、深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中國(guó)家治理能力偏低的原因分析

（一）精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的責(zé)任追究制度不科學(xué)

責(zé)任追究制度一方面要對(duì)政策執(zhí)行情況進(jìn)行及時(shí)的跟蹤評(píng)估，強(qiáng)調(diào)監(jiān)督控制，另一方面要對(duì)由于政策執(zhí)行失敗而造成損失的執(zhí)行者追究責(zé)任。它包括三個(gè)核心環(huán)節(jié)：監(jiān)督、評(píng)估和賞罰。

就深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的監(jiān)督工作而言，缺乏統(tǒng)一的自上而下的監(jiān)督機(jī)制導(dǎo)致基層精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督檢查工作層出不窮。在實(shí)際監(jiān)督過(guò)程中，監(jiān)督檢查工作多頭出擊，難以協(xié)調(diào)，無(wú)法形成合力。如湖南深度貧困縣N縣駐村干部在短短一月時(shí)間里便接受了來(lái)自省、市、縣黨政組織和第三方評(píng)估等十多項(xiàng)監(jiān)督檢查，縣級(jí)黨政組織督查是一套標(biāo)準(zhǔn)，市級(jí)是另外一套標(biāo)準(zhǔn)，省級(jí)又是一套標(biāo)準(zhǔn)，檢查一次就意味著把扶貧干部之前的工作幾乎全部推翻，浪費(fèi)了大量的人力資本和時(shí)間成本。

就精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行評(píng)估工作而言，精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行評(píng)估指標(biāo)體系的不明確和不務(wù)實(shí)引發(fā)“精準(zhǔn)填表”行為的反復(fù)。政策評(píng)估門(mén)類(lèi)和檢查頻次過(guò)多，使得在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中出現(xiàn)的無(wú)法精準(zhǔn)量化或核實(shí)的“數(shù)字”日益演變?yōu)椤皵?shù)字造假”，精準(zhǔn)扶貧工作逐漸異化為“精準(zhǔn)填表”，而“層層加碼”更是讓基層扶貧干部“疲于應(yīng)付”，由此滋生出“紙上扶貧”等形式主義不良作風(fēng)。

就精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的賞罰體系而言，基層扶貧干部作為責(zé)任落實(shí)的最終主體，自身可獲取的獎(jiǎng)賞激勵(lì)不夠多但承擔(dān)失責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)最大化。這種責(zé)任約束過(guò)高但獎(jiǎng)賞激勵(lì)較低的不平衡狀態(tài)造成部分基層干部在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中容易形成扭曲的政績(jī)觀，從而誘發(fā)基層形式主義等不良作風(fēng)，呈現(xiàn)出運(yùn)動(dòng)式治理的亂象。

（二）精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中政治社會(huì)化機(jī)制乏力

“政治社會(huì)化是個(gè)人學(xué)習(xí)政治文化，由一個(gè)自然人成長(zhǎng)為一個(gè)社會(huì)人、政治人的活動(dòng)過(guò)程，也是人類(lèi)社會(huì)由上一代人向下一代人傳遞其政治文化、政治標(biāo)準(zhǔn)和政治信仰的方式?！盵13]（p.190）因精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的政治社會(huì)化機(jī)制乏力而導(dǎo)致基層干部和貧困目標(biāo)群體兩者存在認(rèn)知缺陷是降低國(guó)家認(rèn)證能力的關(guān)鍵因素。深度貧困地區(qū)較全國(guó)一般貧困地區(qū)政治社會(huì)化機(jī)制更為乏力，簡(jiǎn)單地表現(xiàn)為思想政治教育和例行的政治學(xué)習(xí)。

第一，基層干部處于作為精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的末梢環(huán)節(jié)，深度貧困地區(qū)政治社會(huì)化機(jī)制乏力直接影響了當(dāng)?shù)鼗鶎痈刹繉?duì)精準(zhǔn)扶貧政策的政策認(rèn)同感進(jìn)而影響精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行實(shí)踐在深度貧困地區(qū)的最終落實(shí)。在深度貧困地區(qū)貧困戶(hù)的精準(zhǔn)識(shí)別過(guò)程中，部分基層干部在政治社會(huì)化過(guò)程中缺乏對(duì)自身政治系統(tǒng)權(quán)力和責(zé)任的明確認(rèn)知，加上受自身綜合素質(zhì)的限制，對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策目標(biāo)和價(jià)值缺乏深入了解，從而導(dǎo)致他們往往做出利用手中的自由裁量權(quán)去違規(guī)識(shí)別貧困戶(hù)的行為，造成深度貧困地區(qū)貧困戶(hù)錯(cuò)評(píng)和漏評(píng)現(xiàn)象頻發(fā)不止。

第二，深度貧困地區(qū)貧困目標(biāo)群體的政治社會(huì)化程度較低，主體意識(shí)或公民觀念淡薄。精準(zhǔn)識(shí)別體系中整戶(hù)識(shí)別的第一步在于農(nóng)戶(hù)申請(qǐng)。深度貧困地區(qū)的部分貧困戶(hù)囿于各方面條件的限制沒(méi)有主動(dòng)或及時(shí)提交貧困戶(hù)申請(qǐng)是導(dǎo)致認(rèn)證環(huán)節(jié)屢屢出現(xiàn)漏評(píng)貧困戶(hù)的主要原因。部分貧困戶(hù)對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策給予的政策福利存有不勞而獲的不良意圖，是貧困目標(biāo)群眾主體意識(shí)和公民觀念缺乏的重要表征，這一定程度上增加了精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的難度。

（三）精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中鄉(xiāng)村人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)運(yùn)行不合理

毋庸置疑，傳統(tǒng)觀念、風(fēng)俗習(xí)慣、意識(shí)形態(tài)等非正式規(guī)則對(duì)政策執(zhí)行的作用深刻且持久。在深度貧困地區(qū)的鄉(xiāng)村場(chǎng)域中，以鄉(xiāng)村人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為代表的非正式規(guī)則對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的約束作用則顯得更為深刻且持久。因此，我們有必要重點(diǎn)分析鄉(xiāng)村人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)這一頗具代表性的非正式規(guī)則對(duì)精準(zhǔn)施策機(jī)制分析過(guò)程中的國(guó)家規(guī)管能力所造成的影響。

縱觀深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程，鄉(xiāng)村社會(huì)失范行為頻發(fā)的原因就在于精準(zhǔn)扶貧政策的政策目標(biāo)群體利用鄉(xiāng)村人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)實(shí)現(xiàn)自身既得利益的目的。在深度貧困地區(qū)，非貧困戶(hù)尤其是處于貧困線(xiàn)附近的“臨界農(nóng)戶(hù)”為了爭(zhēng)取到貧困戶(hù)資格，利用鄉(xiāng)村內(nèi)部各種人際關(guān)系，比如通過(guò)“走關(guān)系”“送禮”等方式賄賂鄉(xiāng)村內(nèi)部實(shí)權(quán)者，以期達(dá)到自己的目的；如若達(dá)不成目的，便號(hào)召對(duì)貧困戶(hù)評(píng)選結(jié)果心生不滿(mǎn)的其他村民集體向相關(guān)扶貧負(fù)責(zé)人表達(dá)訴求，采用“爭(zhēng)貧”“鬧訪(fǎng)”形式不斷地向扶貧負(fù)責(zé)人施加壓力。

而當(dāng)鄉(xiāng)村精英憑借在鄉(xiāng)村人際網(wǎng)絡(luò)中占有的人力、財(cái)力等優(yōu)勢(shì)參與產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目精準(zhǔn)幫扶過(guò)程時(shí)，由于對(duì)鄉(xiāng)村精英獲利如何恰當(dāng)分配缺乏合法合理的政策規(guī)定，這在一定程度上使其獲利行為難以得到規(guī)范和約束，從而造成國(guó)家精準(zhǔn)扶貧產(chǎn)業(yè)幫扶項(xiàng)目資源的流失?？傊?，村民看重的是自身能否獲得利益，而不在乎獲得利益的方式是否正當(dāng)。這表明，以鄉(xiāng)村人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為代表的非正式規(guī)則為鄉(xiāng)村社會(huì)失范行為的發(fā)生提供了便利條件。

（四）精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中政府與社會(huì)職能關(guān)系尚未理順

在中國(guó)公共政策執(zhí)行體制中，政府在很長(zhǎng)一段時(shí)間里始終扮演著管制者或包打天下的角色，其職能主要以經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)職能和市場(chǎng)監(jiān)管職能為主，社會(huì)管理職能尤其是公共服務(wù)職能并未引起足夠重視。隨著社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和公民社會(huì)力量的不斷發(fā)展，新時(shí)代我國(guó)社會(huì)主要矛盾已轉(zhuǎn)化為“人民日益增長(zhǎng)的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，社會(huì)管理職能尤其是公共服務(wù)職能的重要性日益凸顯。這要求明晰并理順政府與社會(huì)之間的職能關(guān)系，意味著政府管理應(yīng)從以往自上而下的強(qiáng)制性管理逐步向服務(wù)性管理轉(zhuǎn)變。然而在公共政策執(zhí)行體制中，由于長(zhǎng)時(shí)間受到參與政策執(zhí)行的主體利益格局和舊有經(jīng)濟(jì)體制的慣性力量等因素的掣肘，政府與社會(huì)職能關(guān)系未能理順。

精準(zhǔn)扶貧政策是一項(xiàng)關(guān)乎全社會(huì)福祉的重大戰(zhàn)略決策。在深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中，為確保脫貧攻堅(jiān)任務(wù)的落實(shí)和完成，政府試圖大包大攬，統(tǒng)籌安排一切精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行事項(xiàng)，多采用行政命令方式去整合各類(lèi)社會(huì)扶貧力量，給社會(huì)扶貧組織設(shè)強(qiáng)制性義務(wù)和任務(wù)指標(biāo)，使社會(huì)扶貧力量難以在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中發(fā)揮應(yīng)有的主動(dòng)角色和積極作用。這說(shuō)明部分地區(qū)政府在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中并未從實(shí)質(zhì)上認(rèn)可和尊重社會(huì)扶貧力量的作用，一再壓縮社會(huì)扶貧力量發(fā)揮作用的空間，致使深度貧困地區(qū)政府和社會(huì)多方扶貧主體難以形成扶貧合力，不利于促進(jìn)深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的可協(xié)同發(fā)展。

四、深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中國(guó)家治理能力提升的路徑思考

（一）完善責(zé)任追究制度，提升精準(zhǔn)扶貧政策思想引領(lǐng)中的統(tǒng)領(lǐng)能力

完善精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的責(zé)任追究制度是提升深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中國(guó)家統(tǒng)領(lǐng)能力的重要制度保障。

第一，完善深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的監(jiān)督制度。一是建立健全統(tǒng)一的監(jiān)督體系，避免監(jiān)督工作多頭出擊。省、市、縣各級(jí)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的機(jī)構(gòu)及其工作人員應(yīng)制定統(tǒng)一的監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)，明確各自的工作目標(biāo)和任務(wù)，盡量避免對(duì)深度貧困地區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村運(yùn)用多套監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行多頭監(jiān)督。二是注重監(jiān)督形式的靈活性和技術(shù)性。監(jiān)督形式的靈活性在于加強(qiáng)深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的專(zhuān)項(xiàng)巡視。中央紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站最新信息顯示，以吉林、云南、江西等為代表的省，西藏、廣西壯族自治區(qū)以及重慶市陸續(xù)對(duì)深度貧困區(qū)縣開(kāi)展脫貧攻堅(jiān)專(zhuān)項(xiàng)巡視工作，已取得不錯(cuò)成效。監(jiān)督方式的技術(shù)性則強(qiáng)調(diào)通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)建立精準(zhǔn)扶貧信息數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)貧困戶(hù)數(shù)據(jù)信息化的動(dòng)態(tài)監(jiān)管。

第二，完善深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的評(píng)估制度。建設(shè)評(píng)估制度的關(guān)鍵在于充分發(fā)揮評(píng)估過(guò)程中民主的作用。深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行過(guò)程中的利益相關(guān)者，包括承擔(dān)精準(zhǔn)扶貧項(xiàng)目的責(zé)任人和被扶貧的對(duì)象，都應(yīng)該被深度介入監(jiān)管。政府應(yīng)為精準(zhǔn)扶貧政策利益相關(guān)者提供充分的話(huà)語(yǔ)權(quán)和暢通參與評(píng)價(jià)的通道。值得一提的是，第三方評(píng)估為國(guó)家有關(guān)考核和組織省際之間開(kāi)展交叉考核的重要評(píng)估手段，應(yīng)努力提高深度貧困地區(qū)第三方評(píng)估的科學(xué)性和規(guī)范性。政府在委托第三方科研機(jī)構(gòu)在深度貧困地區(qū)貧困村開(kāi)展入戶(hù)調(diào)研過(guò)程中，應(yīng)制定符合當(dāng)?shù)貙?shí)際情況的評(píng)估方案和評(píng)估體系，確保精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行評(píng)估的有效性。

第三，完善深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的賞罰制度。賞罰制度設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)注重公平性，制度執(zhí)行要做到公正性，避免深度貧困地區(qū)基層扶貧干部在考核評(píng)估體系中承擔(dān)過(guò)多失責(zé)風(fēng)險(xiǎn)的可能。這就要求從領(lǐng)導(dǎo)到各級(jí)執(zhí)行人員的職責(zé)分解應(yīng)具備匹配性、明晰性、準(zhǔn)確性，嚴(yán)格落實(shí)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行體系中每一個(gè)扶貧主體的責(zé)任。

（二）強(qiáng)化政治社會(huì)化機(jī)制，提升精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制分析中的認(rèn)證能力

強(qiáng)化政治社會(huì)化機(jī)制是提升深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)識(shí)別機(jī)制分析過(guò)程中的認(rèn)證能力的重中之重。必須從增強(qiáng)基層干部的政策認(rèn)同感和提高貧困目標(biāo)群體的主體意識(shí)與公民觀念兩方面努力。

就增強(qiáng)深度貧困地區(qū)基層干部的政策認(rèn)同感而言，需努力做到以下三點(diǎn)。一是加強(qiáng)深度貧困地區(qū)基層干部的政策學(xué)習(xí)。深度貧困地區(qū)所在的省、市、縣鄉(xiāng)級(jí)政府組織直至村一級(jí)自治組織，應(yīng)嚴(yán)格貫徹黨和中央政府有關(guān)深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的決議和文件的精神及其內(nèi)容。二是高度重視深度貧困地區(qū)基層扶貧干部忠誠(chéng)黨和國(guó)家信念的培育和自律的養(yǎng)成。作為黨和政府的“代理人”，基層干部應(yīng)始終以全心全意為人民服務(wù)作為其價(jià)值取向和行為準(zhǔn)則。深度貧困地區(qū)的基層扶貧干部，要做到自我理性約束并承擔(dān)起帶領(lǐng)該地區(qū)經(jīng)濟(jì)困難的貧困戶(hù)擺脫長(zhǎng)期貧困生活狀態(tài)的歷史責(zé)任。三是注重深度貧困地區(qū)基層干部在精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行實(shí)際工作中業(yè)務(wù)水平和職業(yè)技能的培養(yǎng)。精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的過(guò)程是一個(gè)從抽象到具體的過(guò)程，基層干部必須將所學(xué)的精準(zhǔn)扶貧政策理論知識(shí)與貧困落后地區(qū)具體的精準(zhǔn)扶貧政策實(shí)踐相結(jié)合，提高開(kāi)展基層精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行工作的業(yè)務(wù)熟練程度和工作效率。

就提高深度貧困地區(qū)貧困目標(biāo)群體的主體意識(shí)與公民觀念而言，培育以貧困目標(biāo)群體為中心的內(nèi)生性良性發(fā)展的思想體系從而廣泛調(diào)動(dòng)貧困目標(biāo)群體自身的能動(dòng)性和積極性是關(guān)鍵[14]。一方面，通過(guò)對(duì)深度貧困地區(qū)貧困人群加大有關(guān)精準(zhǔn)扶貧政策知識(shí)的宣傳力度，改變?cè)摰貐^(qū)貧困目標(biāo)群體傳統(tǒng)的“等、靠、要”的貧困思想；另一方面，加強(qiáng)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍對(duì)深度貧困地區(qū)貧困目標(biāo)群體關(guān)于產(chǎn)業(yè)技能的培訓(xùn)與學(xué)習(xí)，啟發(fā)和發(fā)掘他們參與生產(chǎn)或經(jīng)營(yíng)的意識(shí)與潛力，擴(kuò)展他們的生存機(jī)會(huì)和發(fā)展?jié)摿Γ瑥亩关毨繕?biāo)群體實(shí)現(xiàn)真正意義的脫貧[15]。

（三）重塑鄉(xiāng)村治理規(guī)則，提升精準(zhǔn)施策機(jī)制分析過(guò)程中的規(guī)管能力

重塑鄉(xiāng)村治理規(guī)則必須在嚴(yán)格遵循并完善中央和上級(jí)有關(guān)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的正式規(guī)則的基礎(chǔ)上，摒除以鄉(xiāng)村人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)為代表的非正式規(guī)則的不合理之處并加以改造運(yùn)用。

第一，認(rèn)可并吸收深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)非正式規(guī)則在該地精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行的積極成分。在深度貧困地區(qū)復(fù)雜的政策執(zhí)行環(huán)境中，道德約束、風(fēng)俗習(xí)慣、歷史傳統(tǒng)和行為準(zhǔn)則作為非正式規(guī)則深刻影響著當(dāng)?shù)刎毨繕?biāo)群體生活的方方面面。認(rèn)可、吸收并利用這些非正式規(guī)則的合理之處是對(duì)精準(zhǔn)扶貧政策“本土化”執(zhí)行的關(guān)鍵。

第二，區(qū)分并摒棄深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中鄉(xiāng)村社會(huì)非正式規(guī)則的不合理成分。在鄉(xiāng)村社會(huì)固有的內(nèi)部?jī)r(jià)值體系中，鄉(xiāng)村人際關(guān)系網(wǎng)絡(luò)作為一種典型的非正式規(guī)則，運(yùn)用得當(dāng)可成為促進(jìn)深度貧困地區(qū)基層扶貧干部有效開(kāi)展精準(zhǔn)扶貧工作的政策工具；反之，出于個(gè)人層面的私利，極易被貧困目標(biāo)群體“巧妙”濫用，導(dǎo)致鄉(xiāng)村社會(huì)失范行為的發(fā)生。

第三，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行中出現(xiàn)的違規(guī)使用非正式規(guī)則的懲罰力度。發(fā)現(xiàn)問(wèn)題要受到紀(jì)律處分，嚴(yán)重的還要承擔(dān)法律責(zé)任，這是防止深度貧困地區(qū)鄉(xiāng)村社會(huì)非正式規(guī)則濫用的有力手段。

（四）理順政府與社會(huì)職能關(guān)系，提升國(guó)家對(duì)社會(huì)扶貧力量的整合能力

精準(zhǔn)扶貧機(jī)制中提高國(guó)家整合能力應(yīng)將重心調(diào)整為理順政府與社會(huì)職能關(guān)系，在政府有效激發(fā)社會(huì)扶貧力量活力的基礎(chǔ)上促進(jìn)國(guó)家對(duì)社會(huì)扶貧力量的有效整合，從而實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧政策對(duì)社會(huì)貧弱階層整合的目的。

第一，肯定社會(huì)扶貧力量的積極作用。政府應(yīng)主動(dòng)讓渡部分權(quán)力，促使社會(huì)扶貧力量發(fā)揮作用。隨著深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作的不斷開(kāi)展和推進(jìn)，政府所面臨的具體工作內(nèi)容也在不斷增加，形式愈發(fā)多樣，難以應(yīng)付。政府應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，主動(dòng)放開(kāi)手中的一些權(quán)力，將部分具體的工作事務(wù)放手給當(dāng)?shù)胤戏梢?guī)范的社會(huì)扶貧組織來(lái)做。例如，在深度貧困地區(qū)的扶貧資金籌集、產(chǎn)業(yè)扶貧項(xiàng)目建設(shè)等方面政府盡可能給予社會(huì)扶貧組織平等的參與機(jī)會(huì)，有利于激發(fā)社會(huì)扶貧力量的積極性，更好地實(shí)現(xiàn)國(guó)家對(duì)社會(huì)扶貧力量的整合。

第二，支持深度貧困地區(qū)社會(huì)扶貧力量的有序發(fā)展。深度貧困地區(qū)，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較低，各類(lèi)社會(huì)扶貧力量雖然有了初步的發(fā)展，但發(fā)展程度相對(duì)較為落后，自我生存能力較弱。要使各地社會(huì)扶貧組織主動(dòng)參與深度貧困地區(qū)精準(zhǔn)扶貧政策執(zhí)行之中并發(fā)揮較大作用，政府還需在接下來(lái)的脫貧攻堅(jiān)工作中進(jìn)一步加大支持力度，適當(dāng)?shù)靥峁┱摺①Y金和物質(zhì)上的援助，促使其有序發(fā)展。

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[責(zé)任編輯：楊 健]

Abstract：Improving the national governance capacity is the key to the effective implementation of the targeted poverty alleviation policy. In recent years， the national governance capacity has shown thought connotation in the practice of targeted poverty alleviation policy. Based on the spirit of Chinese Communist Party of national governance， the capacity in policy implementation can be interpreted in four aspects： national leadership capacity in the process of studying the policy spirits， national certification capacity in precision identification mechanism analysis， national regulatory capacity in the analysis of policy implementation mechanisms， and the capacity of the state to integrate social forces into targeted poverty alleviation mechanisms. It is found that there is an imbalance between ideal decision making and irrational operation， and the low certification ability leads to the low governance ability of poor households. Overall， in order to achieve the healthy growth of national governance capacity， the state should improve the accountability system， strengthen mechanisms for political socialization， and deal with the functional relationship between government and society and so on. Only in this way can we continue to promote the modernization of national governance capacity.

Key words：National Governance Capacity， Targeted Poverty Alleviation Policy Implementation， Deep Poverty-Stricken Areas