降蘊(yùn)彰 王延春

審計署9月25日發(fā)布二季度審計結(jié)果顯示，有6省的9個市縣（區(qū)）以簽訂政府購買服務(wù)協(xié)議等方式，形成地方政府隱性債務(wù)88.63億元;有6省的11個市縣（區(qū)）通過資金“空轉(zhuǎn)”等方式，虛增財政收入48.33億元。

此前，財政部發(fā)布兩則通報，劍指地方政府違法違規(guī)舉債，有33名地方政府官員、8家金融機(jī)構(gòu)受到嚴(yán)格查處。

各部委傳出的政策信號顯示，高層對地方債的管理更加嚴(yán)格。整頓地方政府債務(wù)、尤其是整頓隱性債務(wù)的力度加大。去年全國金融工作會議上，高層首次提出，對地方政府違法違規(guī)舉債實行“終身問責(zé)，倒查責(zé)任”;近期，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳又聯(lián)合發(fā)文明確，允許對“嚴(yán)重資不抵債失去清償能力的地方融資平臺公司”，實施“破產(chǎn)重整或清算”。

重塑央地財政關(guān)系改革涉及中央各職能部門的核心權(quán)力和和益調(diào)整，是一塊難啃的“硬骨頭”。圖/視覺中國

一位不愿具名的財稅專家告訴《財經(jīng)》記者，相關(guān)部門對地方政府隱性債務(wù)的清查整頓背后，涉及深層次的央地體制問題，中央與地方財政關(guān)系亟待進(jìn)一步厘清。

采訪的不少學(xué)者認(rèn)為，養(yǎng)老金缺口、土地財政、房地產(chǎn)泡沫等諸多問題，均為分稅制改革后，新變化帶來的“后遺癥”，要化解這些矛盾，亟須對中央與地方的財政體制機(jī)制加大改革，厘清中央與地方的財權(quán)、事權(quán)關(guān)系，建立十八屆三中全會提出的新一輪中央和地方財政關(guān)系改革， “建立事權(quán)與支出責(zé)任相適應(yīng)的制度”;以及十九大報告中提出的，“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”。

不過，中國財政科學(xué)研究院院長劉尚希、遼寧大學(xué)地方財政研究院院長王振宇等專家亦表示，改革涉及中央各職能部門的核心權(quán)力和利益調(diào)整，是一塊難啃的“硬骨頭”，非大決心大魄力的果然改革才能拿下。

中國社科院副院長、財政與貿(mào)易經(jīng)濟(jì)研究所所長高培勇在接受《財經(jīng)》記者采訪時提醒，圍繞著中央和地方財政關(guān)系改革，相關(guān)部門對分稅制改革的認(rèn)識還比較模糊，比如，涉及到中央和地方的稅收劃分，并不是分錢，也不是分稅收，而是分稅源，即要多分給地方一些稅種，賦予地方一定稅權(quán)，讓地方政府權(quán)責(zé)一致起來。

分稅制前世今生

1994年1月1日，推行分稅制財政管理體制。按照中央與地方政府的事權(quán)劃分，確定各級財政的支出范圍;根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相結(jié)合的原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，并建立了中央稅收和地方稅收體系，分設(shè)中央與地方兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)分別征管;逐步實行比較規(guī)范的中央財政對地方的稅收返還和轉(zhuǎn)移支付制度。

實施分稅制改革前，中國實行的是財政大包干體制，地方政府擁有相當(dāng)財權(quán)，整體上呈現(xiàn)“弱干強(qiáng)枝”，即“中央弱、地方強(qiáng)”的局面。財政部一位不愿具名的官員告訴《財經(jīng)》記者，上世紀(jì)80年代末到90年代初，中央財政捉襟見肘，甚至不得不通過各種名目向地方財政“借錢”，甚至財政部部長向人民銀行“貸款”，來確保中央財政各種開支。

這段歷史，聯(lián)辦財經(jīng)研究院專家、國家稅務(wù)總局原副局長許善達(dá)曾在接受《財經(jīng)》記者采訪時評價，1994年的分稅制改革加強(qiáng)了中央財政，將中央政府從財力虛空、控制力薄弱的窘境中解脫出來。

1991年，時任財政部部長王丙乾迫于無奈，在全國財政會議上給各省搞“攤派”，強(qiáng)行分配“借錢”指標(biāo)，當(dāng)時各省財政廳的官員積極性普遍不高，只有青海省財政官員表示愿意拿出幾千萬元支援中央。

分稅制改革之后，中央將稅源穩(wěn)、稅基廣、易征收的稅種上劃，消費稅、關(guān)稅劃為中央固定收入，企業(yè)所得稅按納稅人隸屬關(guān)系分別劃歸中央和地方，增值稅在中央與地方之間按3∶1的比例分成。時任財政部副部長項懷誠后來在接受《財經(jīng)》記者專訪時曾回憶說，1994年2月，他焦急地等待當(dāng)年1月的稅收數(shù)字，得到的結(jié)果是，中央財政收入環(huán)比增長61%，這讓他“高興得無法形容”。

通過實施分稅制，1994年中央的財政收入占全國財政總收入比例由上年的22%提升至55.7%，地方財政收入占全國財政收入的比重則由上一年77.98%劇降到44.30%，在財政支出方面，中央財政支出占全國總支出的比例只比上年增加2個百分點。

然而，隨著時間推移，分稅制的一些遺留問題也暴露出來。比如，地方政府的流行說法， “上下一般粗”，形容中央和地方職責(zé)重疊; “上面千根線，基層一根針”，即上面出政策，下面對口執(zhí)行，任務(wù)擁擠在基層政府，出現(xiàn)了“財權(quán)層層上收，事權(quán)層層下移”的問題。

上海財經(jīng)大學(xué)中國公共財政研究院院長高強(qiáng)曾長期在財政部門任職，擔(dān)任過財政部部長助理、財政部副部長等職務(wù)，直接參與過上世紀(jì)90年代的分稅制改革。近年來，高強(qiáng)到很多地方調(diào)研，發(fā)現(xiàn)有一些縣自有財力還不到每年財政支出總額的5%，在一些少數(shù)民族地區(qū)，甚至自有財力還達(dá)不到每年財政支出總額的1%?，F(xiàn)在這些地區(qū)發(fā)展經(jīng)濟(jì)，主要靠貸款和上級財政或多或少的轉(zhuǎn)移支付。

《財經(jīng)》記者采訪的幾個市縣級財稅官員提出，“上頭點菜，地方埋單”的問題比較嚴(yán)重，一些地方通過多賣地、亂收費、亂罰款等方法來彌補(bǔ)財政虧空。山西某市一位稅務(wù)局官員念了一則順口溜：“中央財政蒸蒸日上，省級財政穩(wěn)穩(wěn)當(dāng)當(dāng)，市級財政搖搖晃晃，縣級財政哭爹叫娘，鄉(xiāng)級財政集體逃荒。”

順口溜盡管夸張，但側(cè)面反映出基層的財稅狀況。

王振宇是一個“老財政”，曾擔(dān)任遼寧省財政科學(xué)研究所所長，是中國財政學(xué)會常務(wù)理事，長期對中國財政體制、尤其是地方層面的財政體制進(jìn)行調(diào)查研究。他告訴《財經(jīng)》記者，1990年財政部制定了分稅制財政體制改革試點方案，而后在1992年選擇天津、遼寧等9個地方進(jìn)行試點。1993年9月9日至12月21日，為確保分稅制的順利實施，時任國務(wù)院副總理朱镕基曾帶領(lǐng)相關(guān)部委的60多名工作人員，先后到海南、廣東、新疆、遼寧、山東等省區(qū)市調(diào)研，聽取各地對實施分稅制的具體意見?？梢哉f，分稅制改革是經(jīng)過充分的醞釀與準(zhǔn)備。

分稅制是一項聯(lián)邦財稅制度，目前，世界絕大多數(shù)市場經(jīng)濟(jì)國家處理多級政府間財政關(guān)系都是采用分稅制模式。王振宇介紹說，1994年實行分稅制時，中央是按照“事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則”來設(shè)計的，但在具體實施過程中，面對中央和地方的財權(quán)劃分、事權(quán)劃分兩項重大改革，當(dāng)時沒有進(jìn)入到難度最大的“深水區(qū)”，即清晰地劃分中央與地方的事權(quán)分配。由于改革不徹底，使得分稅制改革有點“半拉子工程”，這也就難免分稅制背了“黑鍋”。

高培勇是中國財稅領(lǐng)域的資深專家。他認(rèn)為分稅制改革不徹底，導(dǎo)致一些地方出現(xiàn)隱形債務(wù)、養(yǎng)老金缺口等問題。

對于地方財政陷入“小馬拉大車”的困境， 王振宇分析說，1994年以來的分稅制改革重點是針對中央政府和省級政府之間，而對省級以下各級政府分稅制改革只是提出原則性的要求，沒有明確規(guī)定地方稅如何在省、市、縣、鄉(xiāng)四級地方政府之間劃分，等于是賦予了省級政府充分的自主權(quán)。地市政府的部分財政稅收被上收到省里，而地市一級又把縣政府、鄉(xiāng)政府的部分財政稅收上收到地市，其結(jié)果是，縣市鄉(xiāng)三層政府的財權(quán)只余下不到20%的水平，卻負(fù)擔(dān)70%的民生和絕大部分公共事務(wù)的支出。

值得關(guān)注的是，從實施分稅制開始，中央的財政轉(zhuǎn)移支付必須通過省級政府，才能逐級到達(dá)市級政府、縣級政府、鄉(xiāng)級政府，在此過程中，可能會面臨層層的截留和挪用。財政部財政科學(xué)研究所原所長賈康做過調(diào)研，證實中央轉(zhuǎn)移支付在逐級下?lián)苤?，確實存在層層的盤剝和挪用，“國家給省里的錢越來越多，而省里發(fā)到縣里的錢越來越少”。

高培勇、王振宇等專家提出，不能把目前地方政府隱性債務(wù)、養(yǎng)老金缺口、土地財政等諸多棘手的矛盾和問題，簡單歸咎于分稅制改革，切忌矯枉過正。高培勇表示，對中央與地方財政關(guān)系的改革，不能偏離分稅制的改革軌道，“分稅制這面旗子不能丟”。

央地財政關(guān)系改革加快

十九大報告中提出，“加快建立現(xiàn)代財政制度，建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”，“健全地方稅體系”，對此高培勇分析：“建立權(quán)責(zé)清晰、財力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財政關(guān)系”是一種新提法，這是為中央和地方財政關(guān)系改革點明了重點推進(jìn)的內(nèi)容;“深化稅收制度改革，健全地方稅體系”的前半句可以視為“稅收制度改革”的方向，最終是要落在“健全地方稅體系”上。

2016年8月國務(wù)院頒布《關(guān)于推進(jìn)中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革的指導(dǎo)意見》明確，到2019年-2020年，要基本完成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分主要領(lǐng)域的一系列改革，形成中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。梳理需要上升為法律法規(guī)的內(nèi)容，適時制修訂相關(guān)法律、行政法規(guī)，形成省以下財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分的清晰框架。

高培勇表示，十九大之后，新一輪中央和地方財政關(guān)系改革已經(jīng)不再像前四年進(jìn)展那樣緩慢。2018年2月，國務(wù)院印發(fā)了《基本公共服務(wù)領(lǐng)域中央與地方共同財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》，到8月又印發(fā)了《醫(yī)療衛(wèi)生領(lǐng)域中央與地方財政事權(quán)和支出責(zé)任劃分改革方案》。兩份“方案”最大的亮點，都是以“人”為核心，把一些與老百姓利益密切相關(guān)的民生項目納入中央與地方共同財政事權(quán)范圍。

對于支出責(zé)任的劃分，兩份“方案”也有共同點，對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展欠發(fā)達(dá)地區(qū)，中央財政分擔(dān)比例較高。整體上，中央的財政事權(quán)和支出責(zé)任都有較大幅度提高。

以中等職業(yè)教育國家助學(xué)金、普通高中教育免學(xué)雜費補(bǔ)助、計劃生育扶助保障等事項為例，在中央和地方財政支出責(zé)任的劃分方面，中央財政分擔(dān)的比例明顯加大。對于貴州、云南、西藏、甘肅、新疆等12個經(jīng)濟(jì)實力偏弱的省份，中央財政分擔(dān)支出比例高達(dá)80%，對剩余的20多個省份，按照經(jīng)濟(jì)實力的高低，中央財政分擔(dān)支出比例是在10%至60%之間。

同時，兩份“方案”還有一個大的亮點，中央財政專項轉(zhuǎn)移支付項目和規(guī)模都在大幅減少。吉林省財政科學(xué)研究所所長張依群告訴《財經(jīng)》記者，在央地關(guān)系中，壓縮財政專項轉(zhuǎn)移支付是中央和地方財政關(guān)系改革的重要一環(huán)。中央大幅縮減財政專項轉(zhuǎn)移支付項目，有利于減少“跑部錢進(jìn)”現(xiàn)象和中央部門對地方政府事權(quán)的不適當(dāng)干預(yù)。

據(jù)了解，目前相關(guān)部門對財政專項轉(zhuǎn)移支付資金使用現(xiàn)有的監(jiān)管方式大多是事后監(jiān)督，無法監(jiān)控資金管理和使用過程。財政部數(shù)據(jù)顯示，2017年，中央對地方稅收返還和財政轉(zhuǎn)移支付總計65650億元（財政轉(zhuǎn)移支付為56512億元，其中，一般性財政轉(zhuǎn)移支付35030.49億元、專項財政轉(zhuǎn)移支付21481.51億元），占中央財政支出的68.6%。

一些專家建議，中央和地方財政關(guān)系改革可多分配給地方一些稅種，提高地方政府的財稅自主權(quán)，徹底改變地方政府事權(quán)大、財權(quán)小的現(xiàn)狀。

不過，財稅界也提出擔(dān)憂：1994年實施的分稅制改革，有一項重要的配套改革措施是將省及省以下稅務(wù)機(jī)構(gòu)分設(shè)為國家稅務(wù)局、地方稅務(wù)局，而在新一輪國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案中，將省及省以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，一些財稅專家認(rèn)為對此項改革有利于降低稅收征管成本，但國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員魏加寧認(rèn)為，中國這么大一個國家，應(yīng)該給省級以下地方政府保留一定的稅收自主權(quán)，現(xiàn)在實行以國家稅務(wù)總局為主與省（區(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)的稅收管理體制，不利于調(diào)動地方政府的積極性。他不看好現(xiàn)在對省及省以下國稅地稅機(jī)構(gòu)的合并。

王振宇在接受《財經(jīng)》記者采訪時表示，在實施分稅制的國家，基本都設(shè)置中央和地方兩套征管機(jī)構(gòu)。

2016年5月，國務(wù)院全面推開“營改增”試點，將中央和地方增值稅分成比例，由“3︰1”調(diào)整為“5︰5”的比例分成，設(shè)置的是“兩到三年的過渡期”。這種對中央和地方增值稅分成比例的調(diào)整，還是臨時性的“權(quán)宜之計”。增值稅收入已經(jīng)占到中國全部稅收的55%以上，如此規(guī)模的稅源按對半比例分成，在高培勇看來，實際上是退回到了簡單的“分錢制”，沒有觸及中央和地方的事權(quán)和責(zé)任劃分。

一些專家提出，新一輪央地改革不能再淪落成“部門改革”，而是要引入獨立第三方機(jī)構(gòu)制定具體改革方案和實施監(jiān)督。

上一輪中央和地方財政關(guān)系改革沒有進(jìn)入到難度最大的事權(quán)劃分“深水區(qū)”，大都停留在部門層級上。王振宇告訴《財經(jīng)》記者，“部門自己改自己，怎么有利怎么改”，如教育事權(quán)改革是由教育部負(fù)責(zé)，民政事權(quán)是由民政部負(fù)責(zé)。新一輪中央和地方財政關(guān)系改革將涉及到對中央各個職能部門的核心權(quán)力和利益的調(diào)整，必須啃這塊“硬骨頭”。