向梁歡

(水利部預算執(zhí)行中心，北京 100053)

國庫集中支付制度是指建立以國庫單一賬戶體系為基礎，以國庫集中支付為主要形式進行資金繳撥的財政國庫管理制度。我國自1998年啟動預算編制改革后，國庫集中支付制度的改革也逐步啟動，2001年將實行國庫集中支付制度改革確定為我國“十五”期間財政支出改革的重點。國庫集中支付制度改革把財政資金由傳統(tǒng)的層層劃撥，改為根據預算批復情況由國庫單一賬戶直接下達，規(guī)范了財政資金撥付渠道，強化了預算執(zhí)行力度，提高了財政資金的使用效益。中華人民共和國水利部是我國首批實施國庫集中支付制度改革的試點中央部門之一，自2001年參與改革以來，取得了較好的成效，為提高水利財政資金效益、保障水利資金安全、提高財務管理水平等起到了很好的作用。

1 水利部國庫集中支付制度改革現(xiàn)狀

a. 改革實施范圍廣。10多年來，水利部一直積極推動國庫集中支付制度改革的深化發(fā)展，只要具備改革條件的單位均納入國庫集中支付制度改革范圍。截至2017年底，水利部參與國庫集中支付制度改革的單位共341家，管理級次延伸到5級(見表1)。水利部是中央部門中少數(shù)幾個改革單位級次延伸至5級的部門，基本實現(xiàn)了財政部確定的“橫向到邊，縱向到底”的國庫改革目標。

表1 水利部參與國庫集中支付改革單位統(tǒng)計

b. 資金支付量增加顯著。2008年以后，為進一步促進經濟發(fā)展，國家采取了擴大內需的舉措，水利基礎建設不斷加強，水利投資規(guī)模逐步加大。2010年底，《中共中央、國務院關于促進水利改革發(fā)展》發(fā)布，水利工作被擺上了黨和國家事業(yè)發(fā)展更加突出的位置，水利投資實現(xiàn)了跨越式的發(fā)展，水利部部門預算規(guī)模逐年增加，國庫集中支付的任務量也不斷加大。2013年水利部公共財政預算當年預算63.95億元，當年國庫集中支付63.48億元，到2015年這一規(guī)模分別是108.55億元和105.63億元，2017年這兩個數(shù)字已攀升至142.67億元和140.30億元，5年間分別增長123.10%和121.01%，國庫集中支付量增加顯著，見表2。

表2 水利部歷年公共財政預算及集中支付額

c. 預算執(zhí)行進度整體提升。預算執(zhí)行進度是財政資金運行情況的綜合反映，是資金使用效益和項目實施進展的重要指標。水利部通過加強督導、建立責任制、預算執(zhí)行通報等多種措施，督促項目承擔單位加快項目實施，加快預算執(zhí)行，提高資金使用效益。尤其是2012年水利部預算執(zhí)行考核機制建立之后，預算執(zhí)行考核結果與單位下一年度預算安排掛鉤，并實行一票否決與單位評先評優(yōu)掛鉤，各單位預算執(zhí)行管理工作進一步加強，水利部公共財政預算總體執(zhí)行進度持續(xù)提升，結轉結余等沉淀資金的比例持續(xù)維持在較低的水平，資金的使用效益大大提高。

d. 預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制基本形成。2012年底，水利部印發(fā)了《水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控暫行辦法》，初步建立了水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作機制。2017年初，根據暫行辦法運行情況，結合水利部工作實際，又修訂印發(fā)了《水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控辦法》，預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控工作機制進一步深化和完善。水利部的動態(tài)監(jiān)控依托于水利財務管理信息系統(tǒng)，監(jiān)控內容原則上涉及財務基礎管理、國庫支付、政府采購、會計核算、資產管理、項目管理等各項內容[1]。國庫集中支付的動態(tài)監(jiān)控，覆蓋部直屬預算單位的每一筆授權支付，實現(xiàn)了授權支付資金的全天候、全過程監(jiān)控，在部直屬預算單位中起到了很好的警示作用，防范和化解了一些支付風險，節(jié)約了財政資金，提高了財政資金的安全性、規(guī)范性和有效性。

e. 預算執(zhí)行考核機制基本建立。與水利部預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制同步建立的還有預算執(zhí)行考核機制?！端款A算執(zhí)行考核暫行辦法》及修訂后正式印發(fā)的《水利部預算執(zhí)行考核辦法》，為預算執(zhí)行考核工作機制的建立奠定了基礎。水利部預算執(zhí)行考核工作，水利部從預算執(zhí)行管理、資金安全、預算執(zhí)行進度等多角度，按月度、季度和年度，對部直屬預算單位的預算執(zhí)行情況進行考核，并且根據相應的規(guī)定，將考核結果在水利部全部直屬單位進行通報，考核結果不僅與下一年度預算安排掛鉤，還與單位及領導的評先評優(yōu)掛鉤[2]。通過幾年的運行，尤其是對于考核結果運用的強調，使得考核的觀念已經深入到水利部各直屬單位，各單位抓好預算執(zhí)行的自覺性、積極性極大提高。

2 水利部國庫集中支付制度改革存在的主要問題分析

a. 預算約束力不夠。國庫集中支付制度改革是和部門預算改革相配套的，國庫集中支付的指標控制規(guī)則是由部門預算指標控制用款計劃，再由用款計劃批復額度控制預算單位支出。但是部分單位基于預算執(zhí)行的考慮，在用款計劃的編制上，存在不按照預算項目實施特點，而是按照均衡的原則，簡單地把預算指標按照月度均分的問題。通過這種方式編報的分月用款計劃，實際上并沒有體現(xiàn)出預算對支出的約束作用，有些單位的月度實際資金需求要遠遠小于該單位編報的分月用款計劃，導致一部分財政資金滯留在本單位零余額賬戶，沒有充分發(fā)揮財政資金的效益。

b. 對支付進度考核的標準比較單一。水利部的預算執(zhí)行考核，要綜合各單位預算執(zhí)行管理(包括組織管理、計劃預算的批復下達、項目實施、支付管理等內容)、資金資產安全和支付進度3個方面的內容，但是前兩項得分占比50%，支付進度得分占比50%。由此可見，支付進度得分，對于各單位的考核結果具有重要的影響。但是目前，對于支付進度得分主要參考實際進度高于或低于規(guī)定進度(序時進度)的情況，并沒有充分考慮項目實施特點、預算下達的時間等客觀因素。如每年7、8月以后追加下達的預算，一方面存在項目本身可能需要跨年執(zhí)行的問題，另一方面在客觀上也并沒有全年的執(zhí)行時間，但在支付進度的要求上，依然按序時進度要求進行，導致這些單位的支付進度考核扣分嚴重。

c. 信息化程度還要繼續(xù)提高。國庫集中支付制度涉及財政部門、預算單位、商業(yè)銀行之間工作流程的改變及利益關系的變化，沒有功能強大的信息系統(tǒng)是無法實現(xiàn)的。自國庫改革伊始，水利部就主動開發(fā)了自己的國庫集中支付信息管理系統(tǒng)，是少數(shù)幾個使用自有系統(tǒng)處理國庫業(yè)務的中央部門之一。但是從目前的情況來看，現(xiàn)有的國庫集中支付信息系統(tǒng)并沒有從根本上改變過去“半手工、半自動”的工作方式，國庫具體工作的處理上依然存在“線下跑流程、線上跑數(shù)據”的情況，很多業(yè)務依然以紙質憑證為依據。根據財政部的工作計劃，中央預算單位國庫集中支付的電子化改革勢在必行，不僅僅是工作流、信息流，資金流也將會整合在新的國庫集中支付系統(tǒng)中[3]。在這一大趨勢下，水利部國庫集中支付業(yè)務如何應對未來電子化改革的需要，還需要進一步的深化研究。

d. 人才隊伍建設需要進一步加強。①人員不足、人手緊張，基層單位財務工作人員多是一人承擔數(shù)責，工作任務繁重；②對國庫支付改革的理解和政策要求還有不到位的現(xiàn)象，尤其是新的要求和規(guī)定出臺后，對于新規(guī)定和新要求的學習和貫徹落實滯后，如2017年關于直接支付的標準發(fā)生了變化，部分單位財務人員在執(zhí)行上就出現(xiàn)了偏差；③責任意識和風險意識還要繼續(xù)加強，從監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的疑點看，有較高比例的問題是由于工作人員疏忽，錯誤填寫憑證等導致的，這些都反映出財務人員隊伍建設中的問題。

3 進一步深化水利部國庫集中支付制度改革的意見和建議

a. 強調預算編制，強化預算硬約束。預算單位在編報預算時，要嚴格堅持實事求是的原則，充分考慮項目建設的內容和特點，將項目建設的每個環(huán)節(jié)都納入預算編制之中，對項目預算規(guī)模進行合理的計算，避免經驗主義，保證預算編制的科學性和精細化[4]。在支出環(huán)節(jié)，水利項目的開支內容必須以項目預算為準，強調預算的硬約束，嚴格按照預算支出明細控制開支。

b. 注重項目研究，加強資金支付的計劃性[5]。水利項目一般都有自己的建設特點，如水利工程建設項目一般汛期不開工，而應急度汛、防汛搶險項目則集中在汛期開展，一些高寒地區(qū)的建設項目，開工建設受季節(jié)影響明顯，冬季冰凍不能施工等。掌握了這些特點，就能有效預測資金使用需求，有計劃、有區(qū)別地編報用款計劃，而不是簡單地把預算金額按月份均分，這樣能更有效地調節(jié)支出，提高資金使用效益。

c. 優(yōu)化考核制度，建立更全面的考核體系。在以序時進度考核為主的前提下，可適當考慮增加對各單位編報用款計劃完成情況的考核。各單位編報的分月用款計劃，實際上是該單位當月可用額度的總和。各單位在充分研究項目執(zhí)行特點的前提下，應科學預測資金需求規(guī)模，準確編報分月用款計劃?？紤]對按序時進度考核和按用款計劃完成情況考核所得到的分值，分別賦予50%的權重，加權計算支付進度考核得分，使得支付進度考核更符合單位實際和水利項目的執(zhí)行特點。

d. 順應電子化改革要求，提高信息化水平。2017年國務院第五次廉政工作會議要求“加快推進國庫集中收付制度改革，推行電子化支付方式”，國庫集中支付電子化改革在全國省級部門全面推廣實施之后，中央部門的國庫集中支付電子化改革已初步啟動。水利部國庫集中支付的信息化提升，既要考慮滿足現(xiàn)有的工作需求，也要考慮適應未來電子化改革的要求，改變“紙質的即是安全的”這一傳統(tǒng)觀念，打破數(shù)據壁壘，實現(xiàn)國庫模塊與預算模塊、支付模塊、監(jiān)控模塊、考核模塊等模塊之間的信息交換、信息共享和業(yè)務協(xié)同，加強標準化管理，切實構建有利于資金安全的防護網，打破預算執(zhí)行時間和空間的限制，深化和完善國庫集中支付電子化管理[6]。

e. 加強隊伍建設，提高從業(yè)人員的業(yè)務水平。要加強培訓，緊緊圍繞國庫改革新規(guī)定、新要求，加強對國庫從業(yè)人員尤其是基層業(yè)務人員的培訓，確保國庫從業(yè)人員正確掌握國庫集中支付各項政策和運行機制，進一步提高國庫集中支付實際操作能力。充分發(fā)揮上級主管單位的管理職責。上級主管單位必須做好傳幫帶，在具體的業(yè)務實踐中加強管理、指導和監(jiān)控，共同提高國庫集中支付業(yè)務水平。

4 結 語

國庫集中支付制度改革是整個財政管理制度改革的有機組成部分和重要內容，水利部自2001年作為首批中央部門試點單位參與國庫集中支付改革以來，取得了較好的成績，但同時也存在預算執(zhí)行的精準性不夠、支付進度的考核標準單一、信息化程度仍然需要提高、人才隊伍建設需要繼續(xù)加強等問題。針對上述存在的問題，建議從強化預算編制入手，加強對水利項目預算執(zhí)行特點的研究，以改進支付進度考核體系、提高信息化程度等為手段，進一步加強人才隊伍建設，不斷推動水利部國庫集中支付制度改革深化發(fā)展，為水利事業(yè)發(fā)展大局服務。