梁靜

摘 要：水環(huán)境質(zhì)量，水生生態(tài)安全直接影響著人民群眾健康和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，隨著PPP模式的推廣，水污染防治項(xiàng)目采用PPP模式日益增多，政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目將會全面實(shí)施PPP模式，通過分析目前廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式存在的問題，對開展廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式探索及研究，并提出相關(guān)建議。

關(guān)鍵詞：水污染防治；PPP；環(huán)境管理

中圖分類號：X52 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1004-7344（2018）21-0369-02

引 言

水環(huán)境質(zhì)量，水生生態(tài)安全直接影響著人民群眾健康和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，加大水污染防治力度，保障國家水安全，將是一項(xiàng)長期而艱巨的任務(wù)。PPP（Public-Private Partnership），又稱PPP模式，即政府和社會資本合作，是公共基礎(chǔ)設(shè)施中的一種項(xiàng)目運(yùn)作模式，PPP優(yōu)勢在于使合作各方達(dá)到比單獨(dú)行動預(yù)期更為有利的結(jié)果，即政府的財(cái)政支出更少，企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)更輕。隨著PPP模式的推廣，水污染防治項(xiàng)目采用PPP模式日益增多，由于《關(guān)于政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的通知》（財(cái)建[2017]455號）的頒布，政府參與的新建污水、垃圾處理項(xiàng)目將會全面實(shí)施PPP模式，而且現(xiàn)有污水、垃圾處理的項(xiàng)目也將逐步推進(jìn)轉(zhuǎn)型為PPP模式，廣西水污染防治項(xiàng)目將更多的采用PPP模式。因此，對開展廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式探索及研究對完善水污染防治的支撐體系，帶動水污染防治行業(yè)發(fā)展，對實(shí)現(xiàn)廣西水污染防治可持續(xù)發(fā)展具有重大的戰(zhàn)略意義。

1 廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式發(fā)展現(xiàn)狀

根據(jù)財(cái)政部全國PPP綜合信息平臺項(xiàng)目的結(jié)果顯示，2018年P(guān)PP管理庫項(xiàng)目7224個(gè)，投資額142981.91億元，其中廣西項(xiàng)目123個(gè)，投資額1901.61億元，其中生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)類項(xiàng)目數(shù)為20個(gè)，涉及水污染防治類項(xiàng)目17個(gè)，投資額263.87元；市政工程類項(xiàng)目54個(gè)，水污染防治類項(xiàng)目18個(gè)，投資額22.98億元，詳見表1。

廣西水污染防治PPP項(xiàng)目推進(jìn)領(lǐng)域主要包括：飲用水水源地環(huán)境綜合整治，湖泊水體保育、河道環(huán)境修復(fù)與綜合整治、城市黑水治理、城鎮(zhèn)污水處理及管網(wǎng)建設(shè)等領(lǐng)域，大多數(shù)項(xiàng)目都是以綜合治理打包的方式或污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)的方式來推進(jìn)的，運(yùn)作大多數(shù)采用BOT的形式。

從地域分布來看，廣西水污染防治PPP項(xiàng)目主要分布在南寧市和欽州市，地域分布非常不均，詳見2。

2 廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式推進(jìn)過程存在問題分析

PPP模式作為一種減少政府財(cái)政壓力，減輕企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)的新時(shí)期與時(shí)俱進(jìn)的融資模式，是提高項(xiàng)目運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇。為此政府也出臺的相應(yīng)的政策大力推行PPP模式，但是水污染防治項(xiàng)目PPP項(xiàng)目除了一般建設(shè)項(xiàng)目所具有的風(fēng)險(xiǎn)之外，還存在很多困難，使得項(xiàng)目難以落地。

2.1 觀念沒有轉(zhuǎn)變

國家已明確規(guī)定前期準(zhǔn)備工作不到位、未建立按效付費(fèi)機(jī)制的項(xiàng)目是不能納入財(cái)政部PPP項(xiàng)目庫，申請不到國家的PPP項(xiàng)目資金支持的。廣西各地市因地方經(jīng)費(fèi)不足，大部分水污染防治項(xiàng)目因配套資金未落實(shí)無法實(shí)施，很多城鎮(zhèn)生活污水處理設(shè)施建設(shè)雖早已納入規(guī)劃，但也因資金不足導(dǎo)致前期工作無法開展，一些部門和單位仍存在“等、靠、要”思想，水污染防治中央專項(xiàng)資金不下達(dá)就難以開展項(xiàng)目前期工作，沒有積極的多渠道去籌措項(xiàng)目前期經(jīng)費(fèi)，簡單將PPP模式看作一種融資手段，且PPP項(xiàng)目申報(bào)的程序復(fù)雜，資金使用的管理要求高，思想守舊的部門和單位更希望能夠得到財(cái)政直接投入或銀行貸款等傳統(tǒng)融資方式對項(xiàng)目進(jìn)行資金支持，采用PPP模式的主動性不強(qiáng)。

2.2 運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足

PPP模式作為新興的運(yùn)作模式，存在各方面運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)不足的情況。首先，政策法規(guī)不夠完善，由于PPP項(xiàng)目涉及面廣，很多相關(guān)的配套政策還未頒布，PPP項(xiàng)目各個(gè)環(huán)節(jié)如何適用現(xiàn)行的法律不夠清晰，水污染防治項(xiàng)目PPP項(xiàng)目運(yùn)營的相關(guān)參照案例也較少，出現(xiàn)糾紛時(shí)，各相關(guān)方利益難以順利通過法律途徑得到明確保障，使得社會資本參與項(xiàng)目投資時(shí)對水污染防治項(xiàng)目PPP項(xiàng)目收益率、PPP政策的穩(wěn)定性和項(xiàng)目的長期運(yùn)營心存顧慮。部分地市的工作人員因相關(guān)知識儲備的不足、實(shí)際操作時(shí)間、短經(jīng)驗(yàn)不夠等原因，導(dǎo)致業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，對水污染防治項(xiàng)目采取PPP模式的指導(dǎo)和管理能力不強(qiáng)，使得部分PPP項(xiàng)目的前期準(zhǔn)備工作不充分，制定的實(shí)施方案質(zhì)量不高、深度不夠，實(shí)操性差，而且往往忽略了運(yùn)營服務(wù)和績效考核，一定程度上導(dǎo)致PPP項(xiàng)目進(jìn)展緩慢。

2.3 行業(yè)發(fā)展不平衡

從廣西目前正在實(shí)施的水污染防治PPP項(xiàng)目來看，主要是以交通運(yùn)輸、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)市政基礎(chǔ)設(shè)施為主，廣西水污染防治PPP項(xiàng)目大多數(shù)項(xiàng)目都是以綜合治理打包的方式或污水處理廠及管網(wǎng)建設(shè)的方式來推進(jìn)的。對于綜合治理類的水污染防治項(xiàng)目，往往沒有經(jīng)營收入，難以明確收益率，PPP模式推行困難；對于有經(jīng)營收入的水污染防治項(xiàng)目，大多采用自行運(yùn)作模式，采用PPP模式的主動性不強(qiáng)。個(gè)別行業(yè)，如水利、林業(yè)、體育等在廣西推廣運(yùn)用PPP模式的積極性不高，目前仍沒有相關(guān)PPP項(xiàng)目。從水污染防治PPP項(xiàng)目地域分布情況來看，主要分布在南寧市和欽州市，地域分布非常不均，地方上積極性不高，水污染防治PPP項(xiàng)目難以獲取社會資本的投資。

2.4 民營資本參與率低

從目前水污染防治PPP項(xiàng)目推進(jìn)情況來看，參與水污染防治PPP項(xiàng)目的社會資本以大型國企為主，民營資本的參與程度率不高，與國家政策鼓勵的民營經(jīng)濟(jì)參與公共服務(wù)的期望還有一定的差距。主要是水污染防治PPP項(xiàng)目往往屬于公益性質(zhì)，存在前期手續(xù)復(fù)雜，投資規(guī)模大，回報(bào)周期長，收益率偏低的特點(diǎn)，民營資本對收益率的追求和受自身資金限制，參與的積極性不高。

3 廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式對策建議

3.1 樹立科學(xué)的發(fā)展理念

通過加強(qiáng)宣傳、教育，進(jìn)一步深化對水污染防治項(xiàng)目PPP模式的認(rèn)識，樹立科學(xué)的發(fā)展理念，指導(dǎo)實(shí)際工作，使社會資本進(jìn)入水污染防治領(lǐng)域，不僅能夠有效緩解地方財(cái)政困局，同時(shí)在水污染防治產(chǎn)業(yè)對外開放的過程中，將優(yōu)質(zhì)民營企業(yè)的資本、技術(shù)、經(jīng)營等方面的管理經(jīng)驗(yàn)吸引進(jìn)來。通過舉辦相關(guān)培訓(xùn)，加強(qiáng)對相關(guān)政策的學(xué)習(xí)，提高相關(guān)工作人員理論政策水平和實(shí)際操作能力。

3.2 健全投資規(guī)劃機(jī)制

從使用者付費(fèi)、可行性缺口補(bǔ)助、政府付費(fèi)、模式創(chuàng)新四個(gè)方面來完善健全投資規(guī)劃機(jī)制，來保障各相關(guān)方利益。各地市按照國務(wù)院總體部署和國家相關(guān)部委關(guān)于推進(jìn)水污染防治項(xiàng)目PPP模式工作的具體要求，結(jié)合實(shí)際情況，在水污染防治項(xiàng)目PPP模式收益率保障等方面制定切實(shí)可行、具體可操作的措施意見，強(qiáng)化績效考核，探索制定明確細(xì)化的分行業(yè)項(xiàng)目驗(yàn)收績效指標(biāo)體系，覆蓋水污染防治PPP項(xiàng)目全生命周期，確保全程有監(jiān)督、有考核、有驗(yàn)收，為水污染防治PPP項(xiàng)目落地提供制度保障。

3.3 加強(qiáng)項(xiàng)目謀劃

統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展和可用財(cái)力情況，認(rèn)真謀劃一批社會需求大、行業(yè)前景好的水污染防治項(xiàng)目實(shí)施PPP模式，促進(jìn)PPP項(xiàng)目在水污染防治行業(yè)領(lǐng)域多元化，擴(kuò)大PPP模式覆蓋范圍。切實(shí)做好項(xiàng)目前期工作。抓緊項(xiàng)目的規(guī)劃、可研、立項(xiàng)、環(huán)評等前期準(zhǔn)備工作，政府參與的污水、垃圾處理項(xiàng)目全面實(shí)施PPP模式的同時(shí)，充分發(fā)揮現(xiàn)有的水污染防治PPP示范項(xiàng)目的引領(lǐng)和帶動作用，推動PPP模式在水污染防治領(lǐng)域的推廣。

3.4 鼓勵模式創(chuàng)新

鼓勵捆綁經(jīng)營與組合開發(fā)模式創(chuàng)新，大力推進(jìn)資源組合開發(fā)等盈利模式創(chuàng)新，保障社會資本的收益率，調(diào)動社會資本投入的積極性、主動性。進(jìn)一步加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)的合作，探索和建立水污染防治PPP項(xiàng)目融資保障機(jī)制，拓寬融資渠道，增強(qiáng)社會資本投資信心。推動金融機(jī)構(gòu)開發(fā)與水污染防治PPP項(xiàng)目相關(guān)的金融產(chǎn)品，引導(dǎo)資金對水污染防治PPP項(xiàng)目的投入，激發(fā)社會資本投資熱情。

4 結(jié) 語

水環(huán)境質(zhì)量，水生生態(tài)安全直接影響著人民群眾健康和經(jīng)濟(jì)社會的持續(xù)發(fā)展，PPP模式作為一種減少政府財(cái)政壓力，減輕企業(yè)的投資風(fēng)險(xiǎn)的新時(shí)期與時(shí)俱進(jìn)的融資模式，是提高項(xiàng)目運(yùn)營效率和服務(wù)質(zhì)量的戰(zhàn)略選擇，水污染防治項(xiàng)目采用PPP模式日益增多，通過分析目前廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式存在的問題，對開展廣西水污染防治項(xiàng)目PPP模式探索及研究，并提出相關(guān)建議，對推進(jìn)廣西水污染防治PPP項(xiàng)目起到推進(jìn)的作用。

參考文獻(xiàn)

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[3]趙寶慶.水污染防治項(xiàng)目PPP模式研究.山東財(cái)經(jīng)大學(xué).

收稿日期：2018-6-20

作者簡介：梁 靜（1980-），女，中級工程師，本科，主要從事環(huán)境保護(hù)方面的工作。