孫丹陽(yáng)

摘要：有效的促進(jìn)特殊教育的蓬勃發(fā)展和保障殘疾人接受適當(dāng)?shù)慕逃粌H對(duì)我國(guó)來(lái)說(shuō)，甚至對(duì)全世界各個(gè)國(guó)家和地區(qū)來(lái)說(shuō)都是應(yīng)該深刻思考的問(wèn)題。而解決這個(gè)問(wèn)題，特殊教育立法是關(guān)鍵所在。本文以《殘疾人教育條例》作為基本參考進(jìn)行分析，獲得啟示，并根據(jù)相關(guān)問(wèn)題提出見(jiàn)解，以此為構(gòu)建有中國(guó)特色的社會(huì)主義特殊教育立法探尋道路。

關(guān)鍵詞：殘疾人教育；特殊教育；立法

隨著社會(huì)的不斷進(jìn)步，“殘疾人權(quán)益”作為一個(gè)概念逐漸出現(xiàn)在全世界人民的面前，“殘疾人權(quán)益”具體可以有很多內(nèi)容，例如：生存權(quán)、受教育權(quán)、公平就業(yè)權(quán)等等。教育作為國(guó)之根本，對(duì)殘疾人的意義同樣非常重大，因此我國(guó)將為殘疾人受教育提供便利寫(xiě)進(jìn)了憲法中，并頒布了《中華人民共和國(guó)殘疾人教育條例》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例》），以法律法規(guī)的形式來(lái)保障殘疾人的合法受教育權(quán)利不受侵害。但受各種因素的影響，《條例》還具有種種缺陷，在某些層面上限制了特殊教育的發(fā)展。

一、中國(guó)特殊教育立法的缺陷

（一）缺乏核心《特殊教育法》

我國(guó)的特殊教育法律體系，可以理解為以《中華人民共和國(guó)憲法》為根基，以各類(lèi)教育法律為主干，以部門(mén)規(guī)章、各級(jí)行政法規(guī)為依托，地方性法規(guī)為枝葉。各類(lèi)法律有《教育法》《義務(wù)教育法》《高等教育法》

《職業(yè)教育法》《殘疾人保障法》《未成年人保護(hù)法》等等。這六部重要的法律在相當(dāng)一段時(shí)間內(nèi)起了綱領(lǐng)性作用，尤其是《殘疾人保障法》中關(guān)于教育的內(nèi)容比其他幾部法律更加詳細(xì)與實(shí)用，是發(fā)展加強(qiáng)特殊教育法律體系的重要依據(jù)?！稐l例》作為中國(guó)第一部殘疾人教育的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，其頒布標(biāo)志著特殊教育立法即將進(jìn)入專(zhuān)項(xiàng)立法的階段，并開(kāi)始出從普通教育中分離出來(lái)自成一套體系，一直備受特教人的重視。

但不論橫縱來(lái)看，我國(guó)的特殊教育法律體系卻缺乏核心的《特殊教育法》，這種缺乏直接導(dǎo)致了特殊教育的立法層次偏低，立法體系不完善。我國(guó)現(xiàn)有的特殊教育法律法規(guī)普遍都是傳達(dá)憲法精神，并沒(méi)有將其細(xì)化，缺少可操作性，這嚴(yán)重限制了特殊教育在新時(shí)代的發(fā)展。鄧猛、周洪宇教授最先倡議制定《特殊教育法》，并將草案提交至全國(guó)人民代表大會(huì)，他們認(rèn)為通過(guò)立法實(shí)施特殊教育是衡量一個(gè)國(guó)家殘疾人特殊教育需要是否得到滿(mǎn)足、參與機(jī)會(huì)是否平等、是否享受平等人權(quán)的基本尺度。

（二）地方性立法不足

我國(guó)幅員遼闊，《教育法》《條例》等法律法規(guī)都是針對(duì)全國(guó)性的一般情況，所以難免會(huì)有一些偏遠(yuǎn)地區(qū)因?yàn)槲镔|(zhì)條件不足等原因無(wú)法保障殘疾人的受教育權(quán)利。制定執(zhí)行國(guó)家殘疾人教育法律的地方配套法規(guī)工作還較薄弱，為在“十三五”期間使各地殘疾人教育有一個(gè)更快的發(fā)展，必須充分加強(qiáng)地方殘疾人教育立法工作。

（三）立法建設(shè)性不高

1994年頒布的《條例》是我國(guó)第一部以殘疾人教育為立法對(duì)象的專(zhuān)項(xiàng)法規(guī)，在這之前，都是依靠《教育法》《義務(wù)教育法》《殘疾人保障法》等各類(lèi)教育法律法規(guī)來(lái)保障特殊教育的進(jìn)行。但《條例》的效力低于法律，客觀性不足。其余教育法律法規(guī)針對(duì)性差，實(shí)用性差，參差不齊，所以特殊教育立法建設(shè)性不高，法律地位也得不到應(yīng)有的重視。2017年2月23日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)簽署第674號(hào)國(guó)務(wù)院令，公布修訂后的《殘疾人教育條例》，自2017年5月1日起施行，但仍然解決不了《條例》立法地位低的問(wèn)題。

（四）立法缺陷較大

以使用最廣泛的《條例》為例。

第一，立法對(duì)象偏窄。如今特殊教育已經(jīng)不僅僅包括盲教育、聾教育和培智教育了，還包括占大量比例的自閉癥兒童教育、多動(dòng)癥兒童教育、腦癱兒童教育、言語(yǔ)障礙兒童教育、學(xué)習(xí)障礙兒童教育、情緒與行為障礙兒童教育等更多不包括在“殘疾”范疇內(nèi)的教育對(duì)象?！稐l例》并沒(méi)有將這些教育納入立法范疇。

第二，用詞不嚴(yán)謹(jǐn)。缺少對(duì)相關(guān)詞匯的解釋與定義，如殘疾兒童的具體年齡線，殘疾程度多少才需要就讀特殊學(xué)校等，沒(méi)有固定的數(shù)據(jù)要求，而是僅僅以一些含糊不清的詞語(yǔ)來(lái)做規(guī)定，使法律看起來(lái)嚴(yán)重缺少?lài)?yán)謹(jǐn)性與執(zhí)行力。

第三，執(zhí)行性差。條款多出現(xiàn)類(lèi)似“適當(dāng)”“酌情”“根據(jù)需要”等詞，沒(méi)有固定的執(zhí)行點(diǎn)，所以給日常操作帶來(lái)了麻煩，什么樣的情況才算“適當(dāng)”？即便是對(duì)峙公堂，也缺少有力的支持，很容易被人鉆法律空白。

二、立法應(yīng)遵循的原則與建議

（一）貫徹以人為本的思想

以人為本的意義在于把人放在第一位，主張以人作為出發(fā)點(diǎn)，順應(yīng)人的意愿，提升人的潛能，完整而全面的關(guān)照人的發(fā)展。立法需要跟隨客觀實(shí)際的腳步，給予殘疾人更多的教育選擇，更多的體現(xiàn)自我價(jià)值的機(jī)會(huì)，更高的放飛空間，這樣才能代表法律與時(shí)代精神的進(jìn)步。

（二）積極開(kāi)展立法研究

我國(guó)對(duì)特殊教育立法的研究，多是從專(zhuān)家、學(xué)者、教授等開(kāi)展，且存在著法律專(zhuān)家不清楚特殊教育和特殊教育專(zhuān)家不清楚法律的情況，很少有精于兩方面的專(zhuān)家。同時(shí)，兩方面的專(zhuān)家都缺乏特殊教育的行政經(jīng)驗(yàn)，特殊教育行政人員又沒(méi)有專(zhuān)家的高水準(zhǔn)，所以在矛盾之下，特殊教育立法與特殊教育發(fā)展現(xiàn)實(shí)部分脫節(jié)。

（三）制訂《特殊教育法》

在特殊教育界，制訂《特殊教育法》的呼聲越來(lái)越高，人們?cè)絹?lái)越清楚缺乏核心的《特殊教育法》對(duì)于特殊教育的發(fā)展是多么關(guān)鍵的問(wèn)題，但制訂《特殊教育法》也需要注意一些問(wèn)題。首先，是教學(xué)機(jī)構(gòu)的自主。機(jī)構(gòu)應(yīng)有獨(dú)立的選拔人才、配置人員、進(jìn)行科研等的權(quán)利。這樣才能保證教師的穩(wěn)定和高質(zhì)量。第二，是教育質(zhì)量的保障。《特殊教育法》中應(yīng)該有一套完整的教學(xué)質(zhì)量的測(cè)評(píng)標(biāo)準(zhǔn)，才能充分發(fā)揮師資的力量，全面提高教學(xué)質(zhì)量。第三，是教育投入的保障。應(yīng)該規(guī)定政府對(duì)特殊教育的專(zhuān)項(xiàng)投入占國(guó)民收入的比例，這樣才能無(wú)后顧之憂，加快速度發(fā)展特殊教育。第四，是民辦教育機(jī)構(gòu)的發(fā)展。有公辦就有民辦，民辦特殊教育機(jī)構(gòu)在很大的程度上緩解了公辦機(jī)構(gòu)的壓力，競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)更強(qiáng)，但有很多民辦機(jī)構(gòu)由于缺少資金、師資、場(chǎng)地等，無(wú)法維持下去。所以，應(yīng)該適當(dāng)對(duì)民辦特殊教育機(jī)構(gòu)進(jìn)行扶助，獲得教育收益最大化的效果。第五，是全納教育的納入。殘疾人的教育，其中一個(gè)重要的目的即是能讓他們順利的融入社會(huì)，而全納教育的方式和理念都為這個(gè)目的提供了方便。最后，是高等教育細(xì)則的納入。高校擴(kuò)招曾經(jīng)開(kāi)啟了中國(guó)的全民教育時(shí)代，把高等教育相關(guān)的條款也納入特殊教育法的范疇，多開(kāi)辦適合殘疾人學(xué)習(xí)的專(zhuān)業(yè)，必然會(huì)讓特殊教育水平又上升一個(gè)臺(tái)階。

（四）加強(qiáng)特殊教育立法的可操作性

現(xiàn)有特殊教育法規(guī)《條例》的部分條款過(guò)于空泛，多為倡導(dǎo)性，缺乏可操作性，不利于殘疾人教育的實(shí)踐。加強(qiáng)其可操作性，可以增加并細(xì)化其內(nèi)容，含糊不清的規(guī)定要盡量量化，如融合教育的實(shí)施、特殊教育教師的培養(yǎng)和聘任、教育經(jīng)費(fèi)的保障以及特殊教育兒童的鑒別與分類(lèi)等。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)各地特殊教育法律法規(guī)的頒布于修訂，推動(dòng)各地特殊教育的良好發(fā)展。

三、結(jié)語(yǔ)

法律的健全是衡量社會(huì)文明程度的一個(gè)重要尺度。完善當(dāng)前狀態(tài)下的特殊教育，需要對(duì)特殊教育立法進(jìn)行研究，但還需要構(gòu)建起適合中國(guó)國(guó)情的特殊教育法制。樹(shù)立重視特殊教育的法律意識(shí)、制定良好的法律、嚴(yán)肅有效的執(zhí)法都是其中重要的環(huán)節(jié)，在全球趨向一體化的背景下，中國(guó)一定能構(gòu)建出有中國(guó)特色的特殊教育法律體系。

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