韓文龍　朱杰

摘 要：承包地“三權(quán)分置”是我國農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度改革的重大理論創(chuàng)新，落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)和放活經(jīng)營權(quán)是“三權(quán)分置”改革的主要內(nèi)容。本文通過評述方法厘清了“三權(quán)分置”的理論內(nèi)涵，結(jié)合實(shí)際案例比較分析了政府主導(dǎo)型、股份合作型、市場主導(dǎo)型三種不同類型“三權(quán)分置”實(shí)踐模式的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、治理模式和經(jīng)濟(jì)績效，并就“三權(quán)分置”改革中的產(chǎn)權(quán)界定、“三權(quán)”關(guān)系、經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防范和土地流轉(zhuǎn)中的政府行為規(guī)范問題進(jìn)行了進(jìn)一步探討。

關(guān)鍵詞：三權(quán)分置；“三權(quán)”關(guān)系；治理結(jié)構(gòu)；經(jīng)濟(jì)績效

中圖分類號：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號：1674-8131（2018）04-0012-10

一、引言

馬克思指出“土地是一切生產(chǎn)和一切存在的源泉”[1]。我國自古以來就是農(nóng)業(yè)大國，土地是維持人們賴以生存的物質(zhì)基礎(chǔ)，農(nóng)村土地對于一個(gè)國家的發(fā)展尤為重要，農(nóng)地制度的變遷更是影響深遠(yuǎn)。為進(jìn)一步解決人地矛盾，中央在以往土地所有權(quán)與承包權(quán)“兩權(quán)”分置基礎(chǔ)上，提出了集體土地所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)和經(jīng)營者的土地經(jīng)營權(quán)的“三權(quán)分置”。最早，在2013年7月，習(xí)近平總書記在河北省考察農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易所時(shí)指出，“深化農(nóng)村改革，完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度，要好好研究農(nóng)村土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三者之間的關(guān)系”。在此之后，2014年的中央一號文件①正式提出“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)”，拉開了“三權(quán)分置”改革的序幕。2015年的中央一號文件②著重提出進(jìn)行農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)。2016年的中央一號文件③明確規(guī)定農(nóng)村土地承包關(guān)系長久不變，在此基礎(chǔ)上穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系，落實(shí)集體所有權(quán)，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)，放活土地經(jīng)營權(quán)，完善“三權(quán)分置”辦法。同時(shí)，在2017年的中央一號文件2017年中央一號文件是指2017年2月7日發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深入推進(jìn)農(nóng)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革加快培育農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展新動(dòng)能的若干意見》。中進(jìn)一步落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)“三權(quán)分置”辦法。加快推進(jìn)農(nóng)村承包地確權(quán)登記頒證，擴(kuò)大整省試點(diǎn)范圍。統(tǒng)籌協(xié)調(diào)推進(jìn)農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)。2018年的中央一號2018年中央一號文件是指2018年1月2日發(fā)布的《中共中央國務(wù)院關(guān)于實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》。文件在以往一號文件的基礎(chǔ)上深入推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，深化農(nóng)村土地制度改革，鞏固與完善農(nóng)村基本經(jīng)營制度?！叭龣?quán)分置”是重大的理論和實(shí)踐創(chuàng)新，研究其具體內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)，具有重要的理論價(jià)值。本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，對“三權(quán)分置”的理論內(nèi)涵等進(jìn)行了述評，比較分析了不同類型“三權(quán)分置”實(shí)踐模式的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、治理模式和經(jīng)濟(jì)績效，并提出了“三權(quán)分置”中存在的一些問題，給出了可能的改進(jìn)措施。

二、承包地“三權(quán)分置”的理論實(shí)質(zhì)：一個(gè)評述

“三權(quán)分置”是實(shí)踐探索的產(chǎn)物，是農(nóng)村土地改革的又一次創(chuàng)新。自從2013年習(xí)近平總書記提出“三權(quán)分置“的思想以來，學(xué)者們進(jìn)行了較多的研究。

大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置” 是我國當(dāng)期農(nóng)地改革的重大創(chuàng)新，是集體土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)三種權(quán)利的分置。農(nóng)村土地歸集體所有，所有權(quán)是承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)的根源，承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)是所有權(quán)讓出部分權(quán)能的產(chǎn)物（張占斌 等，2017）[2]，同時(shí)土地經(jīng)營權(quán)只是從土地承包權(quán)中所分離出來的一項(xiàng)權(quán)利，政策制造者并無意新創(chuàng)造一個(gè)異于土地承包經(jīng)營權(quán)的農(nóng)戶承包權(quán)，這次分離并不是對以往“兩權(quán)”分置的否定，而是繼承（管洪彥 等，2017）[3]。也有學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”不單單是土地所有權(quán)、土地承包權(quán)、土地經(jīng)營權(quán)的分離，而是別具深意。土地經(jīng)營權(quán)是一種新型的權(quán)利，它既可以設(shè)定在承包經(jīng)營權(quán)之上，同時(shí)也可設(shè)定在集體土地所有權(quán)之上（張旭昕，2018）[4]。同時(shí)，“三權(quán)”指的是土地所有權(quán)、土地使用權(quán)和土地經(jīng)營權(quán)，而不僅僅是指土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)（翟帥，2017）[5]。

在“三權(quán)分置”改革過程中要明確三權(quán)的權(quán)能邊界和相互關(guān)系，堅(jiān)持以處置權(quán)為核心的土地所有權(quán)，以財(cái)產(chǎn)權(quán)為核心的土地承包權(quán)，以收益權(quán)為核心的經(jīng)營權(quán)?！叭龣?quán)分置”是滿足農(nóng)村實(shí)際需求的新生產(chǎn)力發(fā)展的產(chǎn)物，是創(chuàng)造和發(fā)展“后現(xiàn)代農(nóng)業(yè)”的歷史必然選擇。在“三權(quán)分置”改革過程中我們要緊緊抓住落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定承包權(quán)、放活經(jīng)營權(quán)這三大主線，徹底激活農(nóng)村土地這一龐大資源。

1.落實(shí)所有權(quán)

土地所有權(quán)的穩(wěn)定一直是我們探討的重要問題。在我國，土地所有權(quán)具有交易的禁止性、權(quán)利的可使用性、權(quán)屬的穩(wěn)定性、權(quán)能的可分離性等特征。在我國，土地使用權(quán)的主體是指“農(nóng)民集體”，但是這一概念卻是非常模糊的，在法律上土地使用權(quán)是屬于集體經(jīng)濟(jì)組織的，但是鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村委會、村民小組都可以對其進(jìn)行干預(yù)，但是在法律上卻沒有明確的邊界界定。這對“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)是極為不利的。不過，一些改革的指導(dǎo)已經(jīng)對此作出了規(guī)范。比如，《深化農(nóng)村改革綜合性實(shí)施方案》中規(guī)定“落實(shí)農(nóng)民集體所有的不動(dòng)產(chǎn)和動(dòng)產(chǎn)，屬于本集體成員集體所有”的內(nèi)容，這進(jìn)一步廓清了農(nóng)民的集體成員權(quán)，明晰了土地產(chǎn)權(quán)歸屬和集體產(chǎn)權(quán)主體[6]。

從現(xiàn)實(shí)的角度看，落實(shí)集體土地所有權(quán)，關(guān)鍵是要通過相關(guān)的集體成員制度明晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體。明確界定農(nóng)民的集體成員權(quán)需要對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)組織成員資格進(jìn)行清晰的界定，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)資格的確定就可以切實(shí)地保障在組織中成員的權(quán)利，進(jìn)一步落實(shí)集體所有權(quán)。因而，落實(shí)我國集體所有權(quán)的重要舉措就是明晰集體經(jīng)濟(jì)組織的成員權(quán)?！蛾P(guān)于穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》進(jìn)一步提出“科學(xué)確認(rèn)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份”。在明確集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的基礎(chǔ)上，集體成員在農(nóng)民集體內(nèi)部通過行使各項(xiàng)自益權(quán)和共益權(quán)，使集體所有權(quán)真正的落實(shí)到每一個(gè)成員身上，實(shí)現(xiàn)集體所有權(quán)主體的明晰化和具體化。然而，我們集體經(jīng)濟(jì)組織成員制度比較缺乏，經(jīng)濟(jì)組織成員的權(quán)利得不到保障，權(quán)利主體模糊化、虛化。這還需要出臺相關(guān)的法律法規(guī)，進(jìn)一步明確集體經(jīng)濟(jì)主體權(quán)能屬性。在“三權(quán)分置”改革的過程中，要牢牢把握農(nóng)地集體所有的底線，堅(jiān)持農(nóng)地集體所有制是農(nóng)地制度改革的前提，進(jìn)一步落實(shí)集體成員制度，做實(shí)做牢集體土地所有權(quán)[7]。

2.穩(wěn)定承包權(quán)

在1978年以后實(shí)施的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制“兩權(quán)”分置的情況下，承包經(jīng)營權(quán)指的是集體組織里的農(nóng)戶對集體土地有權(quán)享有占有、使用和收益的權(quán)利。在當(dāng)時(shí)，農(nóng)戶是集體里的一部分，土地所有權(quán)歸集體所有，集體里的農(nóng)戶有土地承包經(jīng)營權(quán)，自主經(jīng)營。

關(guān)于土地承包權(quán)的內(nèi)涵，不同學(xué)者持有不同看法。一般觀點(diǎn)認(rèn)為土地承包權(quán)不是一種獨(dú)立的權(quán)利，它僅是集體經(jīng)濟(jì)組織成員在分配土地時(shí)所產(chǎn)生的一種特定化的權(quán)力類型（朱廣新，2015）[8]。其他學(xué)者如王小映（2016）和潘?。?015）認(rèn)為土地承包權(quán)已經(jīng)是一種在承包經(jīng)營權(quán)讓渡一部分權(quán)利給經(jīng)營權(quán)過后的權(quán)利類型，變?yōu)榱擞胸?fù)擔(dān)的土地承包經(jīng)營權(quán)[9][10]。對于土地承包權(quán)的權(quán)利性質(zhì)，學(xué)術(shù)界有兩個(gè)主流看法。一方面，土地承包權(quán)應(yīng)該是農(nóng)戶以集體經(jīng)濟(jì)組織成員為基礎(chǔ)的，以承包集體土地為內(nèi)容的綜合性權(quán)利（肖鵬，2017）[11]。它主要包括承包土地、分離對價(jià)請求、征地補(bǔ)償、監(jiān)督、放棄等權(quán)能（丁文，2017；方婷婷 等，2017）[12][13]。另一方面，從《物權(quán)法》來看，土地承包權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)。由于所有權(quán)是物權(quán)性質(zhì)的，那么從所有權(quán)中分離出來的承包權(quán)也應(yīng)當(dāng)具有物權(quán)性質(zhì)（張守夫 等，2017）[14]。同時(shí)張占耕（2017）對物權(quán)性質(zhì)的土地承包權(quán)進(jìn)一步區(qū)分，他認(rèn)為經(jīng)營性建設(shè)用地如果是集體組織自身經(jīng)營使用則應(yīng)該是自用物權(quán)，如果是非所有權(quán)主體使用則應(yīng)該是用益物權(quán)[15]。

實(shí)行“三權(quán)分置”必須嚴(yán)格保護(hù)農(nóng)戶的土地承包權(quán)。一方面，要保障農(nóng)戶占有、使用土地的權(quán)利，當(dāng)土地被征收時(shí)可依法獲得補(bǔ)償；另一方面，要繼續(xù)延長農(nóng)民的承包權(quán)長久不變，按照黨的十九大報(bào)告的要求，家庭農(nóng)戶的承包權(quán)到期后繼續(xù)延長30年，給農(nóng)民吃上“定心丸”，給農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的投資者帶來穩(wěn)定預(yù)期。

3.放活經(jīng)營權(quán)

土地經(jīng)營權(quán)的提出順應(yīng)了時(shí)代發(fā)展的需要。在“兩權(quán)分置”時(shí)期，是集體所有權(quán)與土地承包經(jīng)營權(quán)分置。農(nóng)戶享有承包土地經(jīng)營土地的權(quán)利，農(nóng)戶“包產(chǎn)到戶”極大地促進(jìn)了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，帶動(dòng)了農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[16]。近年來，現(xiàn)代化、信息化、城鎮(zhèn)化的發(fā)展，使得大量勞動(dòng)力涌入城市，從而產(chǎn)生了大量了承包地荒置，因此中央提出了“三權(quán)分置”改革，一個(gè)重要的舉措就是把土地經(jīng)營權(quán)從土地承包經(jīng)營權(quán)中分離。實(shí)施“三權(quán)分置”政策的主要目的就是要用活土地經(jīng)營權(quán)，優(yōu)化土地資源的配置，提高土地的利用效率。

對于土地經(jīng)營權(quán)，學(xué)術(shù)界主要是對經(jīng)營權(quán)的物權(quán)性質(zhì)和債權(quán)性質(zhì)展開論述。一方面，土地經(jīng)營權(quán)是獨(dú)立于土地承包權(quán)的一項(xiàng)權(quán)利，它的性質(zhì)為債權(quán)而不是物權(quán)。經(jīng)營權(quán)物權(quán)化難以驅(qū)除土地承包權(quán)的身份蔽障，違背了“一權(quán)一物”的物權(quán)法則，故經(jīng)營權(quán)應(yīng)當(dāng)是債權(quán)（劉云生 等，2017）[17]。另一方面，土地承包權(quán)中分離出來的土地經(jīng)營權(quán)是用益物權(quán)（孔祥智，2017）[18]。如果將土地經(jīng)營權(quán)定位于債權(quán)，那么不僅阻礙了土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)而且對于同是物權(quán)性質(zhì)的收益權(quán)和承包權(quán)來說是相互沖突的，故應(yīng)該將土地經(jīng)營權(quán)從土地承包權(quán)中獨(dú)立出來，使其成為物權(quán)（賴麗華，2016）[19]。當(dāng)然，也有學(xué)者認(rèn)為“三權(quán)分置”下土地經(jīng)營權(quán)的性質(zhì)，要根據(jù)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的方式予以判斷，經(jīng)營權(quán)只有在土地流轉(zhuǎn)并且當(dāng)承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)獨(dú)立的情況下，才能獨(dú)立發(fā)揮作用（張克俊，2017 ）[20]。

土地經(jīng)營權(quán)是伴隨著“三權(quán)分置”提出而產(chǎn)生的，不管土地經(jīng)營權(quán)是債權(quán)還是物權(quán)，它旨在盤活農(nóng)村土地這一龐大資源。放活經(jīng)營權(quán)就是在穩(wěn)定承包權(quán)基礎(chǔ)上，創(chuàng)新承包地經(jīng)營模式，通過經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)、租賃和抵押等方式進(jìn)一步提高承包地的利用效率。但我們在放活經(jīng)營權(quán)的同時(shí)，還應(yīng)當(dāng)注意農(nóng)村集體所有權(quán)不容動(dòng)搖，不得損害土地承包權(quán)，耕地紅線不能逾越等。

4. “三權(quán)分置”是重大的理論創(chuàng)新

隨著我國城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化以及農(nóng)村工業(yè)化的快速發(fā)展，使得大量的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致了承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)在實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生分離。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2016年底，在全國擁有承包地的2.3億的農(nóng)戶手中，已經(jīng)有7 000萬的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移了他們手中的承包經(jīng)營權(quán)。全國耕地二輪承包完成確權(quán)面積4.7億畝，其中35.1%的經(jīng)營權(quán)已經(jīng)流轉(zhuǎn)給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體資料來源：中國農(nóng)業(yè)部經(jīng)濟(jì)體制與經(jīng)營管理司公布數(shù)據(jù)處理所得，網(wǎng)址：http：//www.jgs.moa.g ov.cn/txjsxxh/2 01801/t20180105_6134218.htm。。實(shí)際上，農(nóng)戶的承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)已經(jīng)發(fā)生分離，那么怎么保障農(nóng)戶的承包權(quán)的權(quán)益，穩(wěn)定農(nóng)戶的土地承包權(quán)呢？同時(shí)，對于新型農(nóng)業(yè)主體而言，他們能否在土地上獲得穩(wěn)定的收益，他們的經(jīng)營權(quán)能否得到保障？這些都是他們關(guān)心的重大問題[21]。當(dāng)前的實(shí)際情況迫切要求相應(yīng)的政策出臺，“三權(quán)分置”正是在這種背景下產(chǎn)生出來的。“三權(quán)分置”是我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的重大制度創(chuàng)新。

首先，“三權(quán)分置”提升了我國雙層經(jīng)營體制，進(jìn)一步解放了農(nóng)村生產(chǎn)力。在1978年改革開放的初期，為了順應(yīng)農(nóng)民群眾的要求，我國實(shí)行了統(tǒng)分結(jié)合、雙層經(jīng)營的家庭聯(lián)產(chǎn)承包制，以集體所有為“統(tǒng)”，家庭經(jīng)營為“分”，極大地調(diào)動(dòng)了農(nóng)村生產(chǎn)的積極性。而“三權(quán)分置”的提出是在以前雙層經(jīng)營的模式基礎(chǔ)上進(jìn)一步豐富其內(nèi)涵，在“統(tǒng)”依然為集體所有的基礎(chǔ)上，多元化經(jīng)營模式，由以往的家庭經(jīng)營向農(nóng)戶承包多元化經(jīng)營轉(zhuǎn)移。這為我國農(nóng)村基本經(jīng)營制度注入了新鮮血液，激發(fā)出農(nóng)村生產(chǎn)的持久活力。

其次，“三權(quán)分置”有利于增加農(nóng)民的土地財(cái)產(chǎn)性收入?！叭r(nóng)”問題始終是黨和政府關(guān)心的重大問題。在過去，農(nóng)村的生產(chǎn)力比較低下，農(nóng)民收入全部仰仗于土地收入。在城鎮(zhèn)化的大背景下，農(nóng)村人口逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，從而導(dǎo)致了農(nóng)民土地?cái)R置，這就需要在農(nóng)村土地制度上進(jìn)行創(chuàng)新，而“三權(quán)分置”的提出正是滿足當(dāng)前實(shí)際需求。一方面，它提高了農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，提高了人民的生活水平；另一方面，它提高了土地利用率和勞動(dòng)效率，徹底激活農(nóng)村土地。

最后，“三權(quán)分置”有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)村的長治久安?！叭龣?quán)分置”改革不僅會對中國鄉(xiāng)村社會的階層重構(gòu)以及鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生重大影響，同時(shí)也將理順現(xiàn)有政治權(quán)利與鄉(xiāng)村社會關(guān)系，進(jìn)而筑牢廣大農(nóng)民群眾的政治認(rèn)同，實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定[22]?！叭r(nóng)”問題是我國亟需解決的重大問題，“三農(nóng)”問題的核心是農(nóng)民問題，而農(nóng)民問題的關(guān)鍵是土地問題。只有很好地處理了農(nóng)民與土地的關(guān)系問題，才能夠理順“三農(nóng)”問題的歷史邏輯和現(xiàn)實(shí)邏輯，找到解決問題的鑰匙。

三、承包地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制選擇

承包地“三權(quán)分置”不僅要清晰界定權(quán)利邊界和厘清楚權(quán)利之間的關(guān)系，而且需要?jiǎng)?chuàng)新實(shí)現(xiàn)機(jī)制。從全國范圍來看，一些地方正在探索“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)形式，這值得從理論上進(jìn)行比較分析和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，以便更好地推進(jìn)承包地“三權(quán)分置”改革。

1.實(shí)現(xiàn)機(jī)制選擇維度

近年來，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的雙層經(jīng)營模式在釋放大量紅利的同時(shí)，也帶來了一些問題，歸根到底就是承包地產(chǎn)權(quán)不明晰的問題。從制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度來看，明晰的產(chǎn)權(quán)分配可以起到激勵(lì)作用，同時(shí)提高資源的利用效率。在“三權(quán)分置”政策提出以來，全國各地進(jìn)行著各種不同模式的承包地產(chǎn)權(quán)試點(diǎn)改革，其目的都是通過改革使產(chǎn)權(quán)更加清晰，提高承包地利用水平。一般的研究，對承包地“三權(quán)分置”的實(shí)現(xiàn)機(jī)制主要聚焦于落實(shí)所有權(quán)、穩(wěn)定使用權(quán)和流轉(zhuǎn)經(jīng)營權(quán)三個(gè)方面。本文總結(jié)了承包地“三權(quán)分置”的三種模式，即政府主導(dǎo)型模式、股份合作型模式以及市場導(dǎo)向型模式，并就這三種產(chǎn)權(quán)改革模式從產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)、治理結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)績效三個(gè)維度展開分析，并貫穿于“三權(quán)”之中。

（1）產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。從產(chǎn)權(quán)理論來看，明晰的承包地產(chǎn)權(quán)制度對于提高承包地利用率，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入尤為重要。產(chǎn)權(quán)的核心是所有權(quán)?？v觀建國初期到現(xiàn)今的土地所有權(quán)的轉(zhuǎn)變，從私有制逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)楣兄疲衔覈巧鐣髁x國家的基本特征，同時(shí)也滿足廣大人民群眾的利益訴求。因此，必須毫不動(dòng)搖堅(jiān)持農(nóng)村土地集體所有。在現(xiàn)今存在所有權(quán)主體虛置的情況下，這一點(diǎn)尤為重要。在政府主導(dǎo)型模式、股份合作型模式以及市場導(dǎo)向型模式這三種土地產(chǎn)權(quán)改革的模式中，不管是政府主導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)，還是股份合作形式的土地產(chǎn)權(quán)改革機(jī)制，抑或是市場為主導(dǎo)的土地流轉(zhuǎn)機(jī)制，它們都是在堅(jiān)持土地所有權(quán)為集體所有的原則基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)地產(chǎn)權(quán)改革。馬克思曾說過，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度是一種特殊的生產(chǎn)關(guān)系。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的雙層經(jīng)營模式很好地契合了當(dāng)時(shí)生產(chǎn)力的發(fā)展，因此推動(dòng)了我國農(nóng)村經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展。然而隨著生產(chǎn)力水平發(fā)展迅速，生產(chǎn)關(guān)系已與生產(chǎn)力水平不相適應(yīng)，阻礙生產(chǎn)力發(fā)展，使得改革生產(chǎn)關(guān)系即對農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度進(jìn)行創(chuàng)新十分必要。產(chǎn)權(quán)是有效激勵(lì)的制度基礎(chǔ)，也是釋放我國當(dāng)前農(nóng)村土地大量紅利的依據(jù)。可以說，產(chǎn)權(quán)制度的創(chuàng)新為改變我國當(dāng)前農(nóng)村土地的“窘境”提供了捷徑。

（2）治理結(jié)構(gòu)。治理結(jié)構(gòu)最早是為了解決“委托—代理”問題而產(chǎn)生的。威廉姆森認(rèn)為，治理結(jié)構(gòu)是對事后產(chǎn)生準(zhǔn)租金的分配的種種約束方式的總和，主要包括：所有權(quán)配置、企業(yè)資本結(jié)構(gòu)、對管理者激勵(lì)機(jī)制等詳見威廉姆森：《資本主義經(jīng)濟(jì)制度》，商務(wù)印書館2002年版第183～225頁。。治理結(jié)構(gòu)可以理解為組織內(nèi)如何進(jìn)行權(quán)利分配與運(yùn)營等的制度安排，一個(gè)組織要想有效運(yùn)行，那么就應(yīng)該解決內(nèi)部權(quán)利分配與監(jiān)督的問題。如果組織內(nèi)部權(quán)利分配不清晰，監(jiān)管力度不夠，對于該組織來說將是巨大災(zāi)難。在承包地“三權(quán)分置”改革過程中，處理好權(quán)力分配，同時(shí)對權(quán)利分配主體進(jìn)行監(jiān)督是非常重要的。一方面，在承包地“三權(quán)分置”改革中，權(quán)利分配起到相應(yīng)的激勵(lì)作用；另一方面，配套的監(jiān)督措施也應(yīng)該同步實(shí)施。對于當(dāng)前承包地改革的治理結(jié)構(gòu)來說，就是要在集體所有權(quán)、農(nóng)戶承包權(quán)以及經(jīng)營權(quán)主體三者之間找到均衡，在對相關(guān)利益者進(jìn)行激勵(lì)的同時(shí)，又對其相關(guān)行為進(jìn)行約束。通過完善組織內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)，明晰各個(gè)主體的權(quán)利與利益分配。

（3）經(jīng)濟(jì)績效。按照古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的思想，經(jīng)濟(jì)績效就是在市場經(jīng)濟(jì)的條件下，把有限的稀缺資源進(jìn)行分配以獲取最大的產(chǎn)出。一般認(rèn)為，用最小的投入獲得最大的產(chǎn)出是高的經(jīng)濟(jì)績效。如果高的投入帶來低的產(chǎn)出，則被認(rèn)為是經(jīng)濟(jì)績效低下。對承包地產(chǎn)權(quán)制度改革的三種治理模式進(jìn)行經(jīng)濟(jì)績效考察，就需要分析其投入的成本，以及最后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益情況。對于承包地治理的模式來說，這要求考察其內(nèi)部人員權(quán)利分配是否得當(dāng)，利益分配是否得到了大多數(shù)人的認(rèn)同以及是否帶來高效的收益率。經(jīng)濟(jì)績效考察不僅可以看到治理結(jié)構(gòu)上的不足，而且有利于整合資源找到一個(gè)更好的治理模式。我國逐漸摸索出新型承包地經(jīng)營模式，不斷進(jìn)行制度創(chuàng)新。對于一項(xiàng)制度創(chuàng)新抑或是機(jī)制創(chuàng)新而言，效果如何應(yīng)該看其實(shí)施績效。我國當(dāng)前承包地問題，不僅需要產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，而且需要一定的實(shí)施機(jī)制來保證其順利解決。各種實(shí)施機(jī)制的效果如何，就需要我們對其進(jìn)行必要的績效考察。

2.實(shí)現(xiàn)機(jī)制選擇的案例比較

（1）政府主導(dǎo)型模式

在以前傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式條件下，農(nóng)民的土地分布太過碎片化，導(dǎo)致農(nóng)民對于土地的經(jīng)營有過多不便。地方政府根據(jù)其實(shí)際情況，通過行政干預(yù)將土地集中起來進(jìn)行統(tǒng)一流轉(zhuǎn)。本文將這種由政府主導(dǎo)土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的模式稱為政府主導(dǎo)型模式。

案例1：河南省鄧州市孟樓鎮(zhèn)政府統(tǒng)一流轉(zhuǎn)的案例案例引自于：農(nóng)業(yè)供給側(cè)改革|土地“三權(quán)分置” 孟樓闖出新天地，網(wǎng)址：https：//www.henandaily.cn/co ntent/fzhan/snjjiao/2017/0612/50014.htm。

2016年8月，針對孟樓全鎮(zhèn)6.29萬畝耕地，多是坡地且土地細(xì)碎，就導(dǎo)致了機(jī)械化耕作難、配套基礎(chǔ)設(shè)施難、科技的投入也比較難等問題。鄧州市政府和河南省國土廳依托鄧州市國有資產(chǎn)管理辦公室和省國土資源開發(fā)投資管理中心共同注資1億元成立鄧州市農(nóng)村土地開發(fā)有限公司，通過該公司作為流轉(zhuǎn)平臺，以每年每畝600元的標(biāo)準(zhǔn)集中流轉(zhuǎn)農(nóng)戶的土地經(jīng)營權(quán)，再反包給新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體。

在這場生產(chǎn)關(guān)系調(diào)整、土地經(jīng)營權(quán)集中流轉(zhuǎn)的改革中，土地所有權(quán)為集體所有，始終堅(jiān)持著土地所有權(quán)歸集體所有，承包權(quán)歸農(nóng)戶所有，保證農(nóng)民的基本利益不變，始終堅(jiān)持著農(nóng)田的性質(zhì)不變。在“三不變”的基礎(chǔ)上進(jìn)行土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)。這種承包地產(chǎn)權(quán)改革模式是由政府統(tǒng)一進(jìn)行土地的流轉(zhuǎn)，它在節(jié)約土地流轉(zhuǎn)成本的同時(shí)也具有積極的經(jīng)濟(jì)績效：一方面提升了耕地的利用效率，為規(guī)模化經(jīng)營開辟了道路；另一方面，壯大了集體經(jīng)濟(jì)，提升村級組織的影響力、凝聚力和戰(zhàn)斗力，同時(shí)也提高了農(nóng)戶的財(cái)產(chǎn)性收入。但是這種政府通過其行政手段進(jìn)行的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式的弊端也是顯而易見的，如果在該種土地改革模式中缺乏對政府部門的監(jiān)督，就有可能造成農(nóng)戶土地承包權(quán)喪失的情況出現(xiàn)，從而損害這種模式的經(jīng)濟(jì)績效。

（2）股份合作型模式

土地股份合作型的模式，顧名思義就是農(nóng)戶以土地入股的形式，把分散的土地集中在一起，進(jìn)行集中化、規(guī)?；耐恋亟?jīng)營，該模式?jīng)]有獨(dú)立的法人結(jié)構(gòu)，由合作社統(tǒng)一開發(fā)經(jīng)驗(yàn)管理。農(nóng)戶通過以土地經(jīng)營權(quán)入股，使農(nóng)戶自身從“地主”變成了“股東”。

案例2：湖南省臨武縣鄒家村土地流轉(zhuǎn)的案例案例引自于：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)三權(quán)分置成功案例，網(wǎng)址：http：//www.tuliu.com/read-54125.html。

湖南省臨武縣鄒家村有148戶、668口人，長期以來靠種植水稻、烤煙等傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)勉強(qiáng)維持一日三餐，人均年純收入不過2 000元；同時(shí)，村里的青壯年大都外出務(wù)工，使土地大量荒置。針對上述經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后問題，在2012年10月14日，鄒家村召開民主決策大會，經(jīng)過民主討論、答疑解惑，村民們一致同意以土地入股形式流轉(zhuǎn)土地，交由村集體經(jīng)營管理。將全村的300公頃山地和22公頃的土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)到村集體。成立了鄒家油茶林種植專業(yè)合作社和臨武舜意土地專業(yè)合作社，由合作社統(tǒng)一地對土地進(jìn)行經(jīng)營管理。

在土地合作社這種治理結(jié)構(gòu)內(nèi)部的產(chǎn)權(quán)分配是比較明晰的，除了流轉(zhuǎn)出去的土地經(jīng)營權(quán)以外，土地所有權(quán)歸集體所有，土地承包權(quán)屬于農(nóng)戶。同時(shí)，機(jī)構(gòu)內(nèi)部也存在一定的監(jiān)督機(jī)制，農(nóng)民以經(jīng)營權(quán)入股成為合作社的一員，對于合作社內(nèi)部的行為決策起到了監(jiān)督的作用。該種治理機(jī)構(gòu)的經(jīng)濟(jì)績效十分凸顯，鄒家村集體經(jīng)濟(jì)從2015年的2萬元左右到2016年的8萬元。這種合作社形式的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式打破了以前土地荒置局面，統(tǒng)一經(jīng)營管理土地，既提高了土地的利用效率也實(shí)現(xiàn)了家庭經(jīng)濟(jì)的零突破，提高了村民的收入水平。但是也有一些問題存在，比如合作社內(nèi)部成員由農(nóng)戶組成，他們具有一定的決策局限性，再比如經(jīng)過土地統(tǒng)一流轉(zhuǎn)，規(guī)?；N植的農(nóng)作物缺乏銷售市場，等等。

（3）市場導(dǎo)向型模式

通過承包地產(chǎn)權(quán)制度改革，通過確權(quán)頒證，實(shí)現(xiàn)承包經(jīng)營權(quán)和農(nóng)村集體資產(chǎn)的抵押融資，打破農(nóng)村產(chǎn)權(quán)對市場的桎梏。在市場導(dǎo)向型的這種模式下，農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革是以“市場導(dǎo)向”為重點(diǎn)的。

案例3：四川省成都市溫江區(qū)萬春鎮(zhèn)天鄉(xiāng)路社區(qū)股改案例案例引自于：成都溫江天鄉(xiāng)路社區(qū)集體資產(chǎn)股改 借“殼”曲線入市，網(wǎng)址：http：//sichuan.scol.com.cn /g gxw /201506 /10208956.html。

早在2007年，作為統(tǒng)籌城鄉(xiāng)產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)，天路鄉(xiāng)社區(qū)啟動(dòng)“兩股一改”，將集體的資產(chǎn)量化頒證到個(gè)人。并且在同年的10月30日，通過將集體資產(chǎn)股份化，集體土地股權(quán)化，成立了天鄉(xiāng)路股份經(jīng)濟(jì)合作社。合作社成立過后，由其統(tǒng)一經(jīng)營、管理集體經(jīng)濟(jì)，并注冊下設(shè)成都市衛(wèi)鑫置業(yè)有限公司與市場進(jìn)行對接，實(shí)施土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，商業(yè)用房委托經(jīng)營管理等。2017年6月，當(dāng)?shù)卣疄榇迕衽涮琢巳司?平方米的商業(yè)股權(quán)用房，經(jīng)營權(quán)交由社區(qū)招聘的專業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營管理。

溫江天鄉(xiāng)路社區(qū)的土地產(chǎn)權(quán)改革方案，它在成立股份合作社的基礎(chǔ)上，更多的是引進(jìn)了市場化的統(tǒng)一經(jīng)營管理。在成立股份經(jīng)濟(jì)合作社以后，它的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)實(shí)質(zhì)上是從以前的“共同所有”向“按份所有”發(fā)生了轉(zhuǎn)變，但所有權(quán)歸集體所有這一本質(zhì)特征是毫不動(dòng)搖的。這種土地產(chǎn)權(quán)改革的模式，是一種現(xiàn)代公司治理模式，有股東大會、董事會以及監(jiān)事會等等，它具有獨(dú)立的法人結(jié)構(gòu)，具有明確的股權(quán)分配和監(jiān)督機(jī)制。將集體土地進(jìn)行市場化的經(jīng)營管理，實(shí)質(zhì)上是一種“市場導(dǎo)向型”的經(jīng)營管理模式。這種模式極大地提高了土地的利用率，同時(shí)也帶來巨大的經(jīng)濟(jì)效益。但是也有問題存在之處，即一旦將農(nóng)民土地置于市場化之下，就要經(jīng)受市場上存在的一些風(fēng)險(xiǎn)，比如說競爭的“優(yōu)勝劣汰”，因此要保證持續(xù)性、可觀性的經(jīng)濟(jì)績效是非常困難的。

3.案例啟示

我們通過上面三個(gè)案例分析了承包地產(chǎn)權(quán)制度改革實(shí)現(xiàn)機(jī)制的三種模式：政府主導(dǎo)型模式、市場導(dǎo)向型模式和股份合作性模式。上面的三種模式各有利弊，以此做一個(gè)對比分析。

（1）產(chǎn)權(quán)實(shí)現(xiàn)形式的多元化與鞏固農(nóng)地的集體所有制

在上述的三種土地產(chǎn)權(quán)改革的模式中，政府主導(dǎo)型模式仍然堅(jiān)持土地集體所有，即土地所有權(quán)的“共同所有”。股份合作性的模式是農(nóng)戶以經(jīng)營權(quán)入股成立股份合作社，農(nóng)戶按所占股份獲得收益，此時(shí)的產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)實(shí)際上已經(jīng)發(fā)生了從“共同所有”向“按份所有”的轉(zhuǎn)變。而市場導(dǎo)向型模式在股份合作從“共同所有”轉(zhuǎn)變?yōu)椤鞍捶菟小钡幕A(chǔ)上更進(jìn)一步，它具有獨(dú)立的法人結(jié)構(gòu)，通過以股份經(jīng)濟(jì)合作社為依托成立公司，進(jìn)行現(xiàn)代公司化的經(jīng)營管理。這三種模式實(shí)質(zhì)上都是在保證土地所有權(quán)為集體所有的大前提下，多元化產(chǎn)權(quán)經(jīng)營，在本質(zhì)上也是放活土地經(jīng)營權(quán)。

（2）治理結(jié)構(gòu)的多元化與承包權(quán)的穩(wěn)定和實(shí)現(xiàn)

政府主導(dǎo)型模式，是在政府主導(dǎo)下進(jìn)行承包地的產(chǎn)權(quán)改革。由于它是由政府絕對的行政主導(dǎo)，雖然農(nóng)戶具有一定的監(jiān)督作用，但是它的政策決定與監(jiān)督管理是不均等的，農(nóng)民往往處于弱勢方，因此容易造成侵蝕農(nóng)民利益的行為發(fā)生。股份合作型的模式是村民把自己的土地承包進(jìn)行入股，成為股東。這種模式具有股東大會、董事會、監(jiān)事會等等，農(nóng)戶對于該股份合作社的經(jīng)營管理行為具有較強(qiáng)的監(jiān)督作用，它與政府主導(dǎo)型模式“一家獨(dú)大”不同，它是具有權(quán)利約束或者說是權(quán)利制衡的。市場主導(dǎo)型模式采取的是現(xiàn)代公司制的經(jīng)營管理模式，相比于上述兩種模式它的各方權(quán)利制衡更加合理，從而促進(jìn)穩(wěn)定農(nóng)戶的承包權(quán)，促進(jìn)承包地產(chǎn)權(quán)制度的發(fā)展。

（3）土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的多樣化與經(jīng)濟(jì)績效提升

這三種模式其實(shí)在當(dāng)?shù)貙?shí)施的情況來看，都取得了不錯(cuò)的成績。僅從監(jiān)督機(jī)制的完善角度來看，越是有一個(gè)良好的監(jiān)督機(jī)制，它的權(quán)利制衡體系更加完善、合理，就越能給農(nóng)戶以及集體帶來更好的經(jīng)濟(jì)效益。如果從經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)方式多樣化的角度入手，越是多樣化流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)越能帶來更高的經(jīng)濟(jì)效益。在市場導(dǎo)向型模式下，土地經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)更加的多樣化，所帶來的經(jīng)濟(jì)績效也更加可觀，一旦經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)方式出現(xiàn)多樣化，那么它的潛在價(jià)值將會得到更大的發(fā)掘?？傊?，隨著當(dāng)前承包地產(chǎn)權(quán)制度改革理論的深入，生產(chǎn)力不斷的發(fā)展，越能適應(yīng)當(dāng)期生產(chǎn)力的產(chǎn)權(quán)制度改革模式，越能得到更好的發(fā)展。

上述的三種模式是根據(jù)當(dāng)前的不同發(fā)展情況所產(chǎn)生的，它們都對我國現(xiàn)期的承包地產(chǎn)權(quán)改革起到一定的借鑒作用。若從“成本—收益”角度分析，對于經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好的地區(qū)，實(shí)行市場導(dǎo)向型的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)模式，它的土地產(chǎn)權(quán)改革成本較低，更能促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的發(fā)展、激發(fā)承包地潛在價(jià)值；如果經(jīng)濟(jì)發(fā)展比較落后，實(shí)行政府主導(dǎo)型模式或股份合作型的模式是可行的，在這種模式下執(zhí)行成本較低，往往會取得較好的收益?？傊?，各地在實(shí)施“三權(quán)分置”的改革過程中，應(yīng)該“因地制宜”，找到適合自身的發(fā)展之路才是最為必要的。

四、進(jìn)一步落實(shí)“三權(quán)分置”的思考

承包地“三權(quán)分置”在盤活我國農(nóng)村土地，促進(jìn)土地適度流轉(zhuǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模性經(jīng)營等方面起到了積極的作用，但是承包地“三權(quán)分置”改革中還存在一些問題，如部分承包地產(chǎn)權(quán)的模糊性、“三權(quán)”的理論內(nèi)涵有待厘清，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)問題、土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的政府行為規(guī)范問題等。針對這些問題，筆者認(rèn)為需要進(jìn)一步思考和探索。

1.“三權(quán)”的界定問題

在產(chǎn)權(quán)制度方面，我國承包地產(chǎn)權(quán)制度具有一定模糊性的特征[23]。主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是所有權(quán)主體虛置，在我國現(xiàn)行的法律中對于土地所有權(quán)主體的界定還是模糊不清的，僅僅明確是“農(nóng)民集體”所有，并不具備嚴(yán)格意義上的法律地位；二是轉(zhuǎn)讓權(quán)不完整，在改革開放初期，土地經(jīng)營承包權(quán)是不能進(jìn)行流轉(zhuǎn)的，雖然現(xiàn)在賦予農(nóng)戶在一定范圍內(nèi)可以行使轉(zhuǎn)讓權(quán)，但是承包地轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)用地是不允許的。

在改革開放初期實(shí)行的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制是土地所有權(quán)歸集體所有，承包經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)戶，農(nóng)戶自主經(jīng)營、自負(fù)盈虧。在集體擁有土地所有權(quán)的大前提下，農(nóng)戶可以根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行栽種，一定程度地提升了農(nóng)戶生產(chǎn)的積極性，此時(shí)的土地所有權(quán)與承包經(jīng)營權(quán)還好區(qū)分，但是在“三權(quán)分置”提出以后土地所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)之間的區(qū)分比較模糊，特別是承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)之間的關(guān)系。在改革過程中，土地所有權(quán)虛化問題逐漸顯現(xiàn)加之承包權(quán)也面臨著被經(jīng)營權(quán)吞并的危機(jī)，這些問題都亟待解決。所謂“無規(guī)矩不成方圓”，應(yīng)當(dāng)從法律上對“三權(quán)”的權(quán)利屬性與范圍進(jìn)行明確的區(qū)分，彌補(bǔ)“三權(quán)”關(guān)系在法律上的空白。

另外，推進(jìn)承包地三權(quán)分置改革，就當(dāng)科學(xué)合理地界定三權(quán)的權(quán)利邊界，并適時(shí)修改相關(guān)法律法規(guī)，平衡承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)的利益關(guān)系。防止出現(xiàn)諸如經(jīng)營權(quán)吞噬所有權(quán)與承包權(quán)、承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)“兩權(quán)角力，一權(quán)虛化”的局面。加強(qiáng)經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的價(jià)格、期限、程序的監(jiān)管，保障農(nóng)民利益，嚴(yán)格控制土地的用途。從國家戰(zhàn)略上制定關(guān)于土地承包權(quán)的退出償還機(jī)制，積極引導(dǎo)形成“集體土地所有權(quán)繼續(xù)保留，農(nóng)戶承包權(quán)退出、經(jīng)營權(quán)的放活”的格局。

2.土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)問題

土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，一方面可以帶來農(nóng)地的規(guī)模經(jīng)營收益；另一方面，如果相關(guān)制度措施保障不到位，也可能會積累風(fēng)險(xiǎn)。對于農(nóng)戶自身來說，當(dāng)農(nóng)戶自發(fā)流轉(zhuǎn)土地以后，若遇到自然災(zāi)害而導(dǎo)致減收或絕收的情況，雙方容易產(chǎn)生糾紛。當(dāng)進(jìn)城農(nóng)民工失去工作以后，大規(guī)模的土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)會導(dǎo)致回歸的農(nóng)民工無地可種。入股后的“失地”“失權(quán)”的風(fēng)險(xiǎn)，一旦把土地經(jīng)營權(quán)入股流轉(zhuǎn)以后農(nóng)戶就不再享有經(jīng)營權(quán)，農(nóng)民處于“弱勢”地位，其利益可能受損。對于新型經(jīng)營主體來說，新型經(jīng)營主體是對傳統(tǒng)經(jīng)營主體的替代，在變革過程中，存在著諸如農(nóng)業(yè)關(guān)系調(diào)整、經(jīng)營方式轉(zhuǎn)變、思維模式轉(zhuǎn)變等一系列問題。加之對于新型經(jīng)營主體來說，它具有逐利性的特征，有可能在經(jīng)營土地的時(shí)候跨越道德和法律的邊界，帶來一系列的社會風(fēng)險(xiǎn)問題。

要防范承包地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)后的風(fēng)險(xiǎn)，一是需要嚴(yán)格規(guī)范土地流轉(zhuǎn)程序，搭建規(guī)范的承包地產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)平臺，保障農(nóng)戶和新型經(jīng)營主體的利益。二是需要建立土地流轉(zhuǎn)基金，尤其是對利用經(jīng)營權(quán)抵押貸款等方式放活經(jīng)營權(quán)的，一定要建立相應(yīng)的擔(dān)?；鸹蝻L(fēng)險(xiǎn)基金，防止因承包地經(jīng)營權(quán)抵押或貸款失敗而給農(nóng)民帶來經(jīng)濟(jì)損失。三是要嚴(yán)格土地用途管制，防止承包地的非農(nóng)化使用，尤其是要加強(qiáng)土地管理部門的責(zé)任，千方百計(jì)保障耕地紅線。

3.政府的監(jiān)管問題

在農(nóng)地“三權(quán)分置”中，合理發(fā)揮政府的作用很重要。因?yàn)檎粌H是“三權(quán)分置”改革中制度體系的構(gòu)建者，還是“三權(quán)”權(quán)能主體行為的監(jiān)督者。實(shí)踐中出現(xiàn)了一些政府監(jiān)管和服務(wù)缺失難以保證土地流轉(zhuǎn)履約的案例。土地流轉(zhuǎn)確實(shí)有利于實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，為此，一些地方政府為了政績，脫離地方的實(shí)際情況，以政府行政的方式強(qiáng)行進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)。同時(shí)政府對于資本下鄉(xiāng)的工商企業(yè)的實(shí)際情況，比如是經(jīng)濟(jì)實(shí)力、經(jīng)營項(xiàng)目等沒有進(jìn)行嚴(yán)格的把關(guān)，最后導(dǎo)致“棄耕毀約”的情況出現(xiàn)。

因此，在承包地“三權(quán)分置”改革中，尤其是土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中一定要規(guī)范政府行為。一方面，充分發(fā)揮政府在土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)中的積極作用，通過建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼制度、完善社會保障制度、強(qiáng)化土地用途管制、完善流轉(zhuǎn)糾紛解決方式等做好土地經(jīng)營權(quán)的有序流轉(zhuǎn)，避免風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。另一方面，規(guī)范政府的自身行為，土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)要充分尊重農(nóng)民意愿，不搞誘導(dǎo)，不搞強(qiáng)迫，尊重承包地要素市場中各類主體的選擇。

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Abstract： The "three rights separation structure" of contracted land is an important theoretical innovation in the reform of farmland property right system in China. The main content of the reform is to carry out the ownership， to stabilize the contracted right and to release the management right. This paper clarifies the theoretical connotations of "three rights separation" by means of commentary， and analyzes the property right basis of three different types of "three rights split" practice models， namely， government leading， share cooperation and market leading， by combining with practical cases. The governance model and economic performance， and the basis of property rights of "three rights separation"， the definition of property right， the relation of "three rights"， the risk prevention of management right circulation and the government behavior standard in the reform of "three rights separation structure" are further discussed.

Key words： three rights separation； "three powers" relationship； governance structure； economic performance

CLC number：F321.1 Document code： A Article ID： 1674-8131（2018）04-0012-10

（編輯：易 淼）