吐孫古·達毛拉

【摘 要】社會福利是為了增加多數(shù)社會成員“適存度”和針對特殊人群提供物質與精神幫助的制度安排

【關鍵詞】福利起源；福利制度；福利結構；福利體系

一、引言

2015年《中共中央關于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》提出全面建成小康社會新的目標要求和發(fā)展理念。從“堅持共享發(fā)展，增進人民福祉”方面，提出要增加公共服務供給、實施脫貧攻堅工程，提高教育質量，促進就業(yè)創(chuàng)業(yè)，縮小收入差距等宏偉目標?！笆濉睍r期，國家在社會救濟，社會保險和社會福利領域再度加大投入并采取多種推進措施，人民群眾在就業(yè)，教育，文化，社保，醫(yī)療，住房等方面得到更多實惠，生活水平和生活質量穩(wěn)步提高。但是，由于某些因素社會福利在調節(jié)收入分配，縮小收入差距和改善民生狀況方面的作用依然十分有限，甚至可能在局部產(chǎn)生了某些扭曲效果。

二、我國當前社會福利結構的社會效應及其局限

隨著社會的巨大轉型，市場交換成為經(jīng)濟資源配置的主要方式。社會福利的本質功能已經(jīng)發(fā)生了很大變化。社會福利體系除了為個人和家庭的生存提供最基本的保護功能之外，在提高社會成員生存質量方面的改善功能越來越突出。各種福利內(nèi)容在很大程度上成為一種正常生活之上的“疊加部分”，也是市場分配方式之外轉移給個人和家庭的重要財富。

（一）地方疊加福利形成替代性收入

基于地方政府財力的地方疊加福利形成替代性收入，放大了區(qū)域之間的貧富差異。如果用地方財政一般預算收入、地方財政社會保障和就業(yè)支出和城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入分別作為衡量地方政府財力、地方疊加福利水平和居民福利性收入的替代指標，可以比較直觀的揭示出地方政府財力、地方社會福利水平與當?shù)鼐用袷杖朐黾又g的正向相關性。

以北京、陜西為例，從2010年到2014年北京市的地方財政一般預算收入從2353.93億元連年遞增到4027.16億元，地方財政社會保障和就業(yè)支出也從275.90億元逐年連續(xù)增長到509.01億元，城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入也實現(xiàn)了“三級跳”，分別從2010年8434.80元躍升到2011年的10075.20元和2012 年的10993.50元。同期，陜西的地方財政一般預算收入從958.21億元遞增到1890.46億元時，地方財政社會保障和就業(yè)支出也從315.61億元遞增到54140.40億元，城鎮(zhèn)居民人均轉移性收入從4225.80元遞增到5907.10元。顯然，地方財力越強大，地方提供的社會保障力度越大，城鎮(zhèn)居民獲得的轉移性收入也隨之加大。地方疊加福利無形當中成為居民貧富差異的“放大器”。

（二）“多龍治水”和“制度分割”的社會福利體制

“多龍治水”和“制度分割”的社會福利體制，削弱了社會福利在扶貧中的綜合效益。在現(xiàn)行社會福利管理體制中，民政部門負責宏觀層面的福利管理，涉及城鄉(xiāng)最低生活保障、城鄉(xiāng)醫(yī)療救助、臨時救助、優(yōu)撫安置、殘疾人福利、老年人福利、兒童福利和災民救濟等。人力資源和社會保障部門管理職業(yè)福利，負責城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險、基本養(yǎng)老保險、失業(yè)保險、工傷保險、生育保險，城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險等。衛(wèi)生部門主管新型農(nóng)村合作醫(yī)療和基本公共衛(wèi)生服務。住房和建設部門主管保障性住房和房公積金制度。教育部門負責教育福利，主管教育福利和教育救助。婦聯(lián)、工會、殘聯(lián)等社會團體又各自負責某一特定群體的福利。部門之間相互封閉且銜接性較差，體系內(nèi)部時常存在著掣肘、內(nèi)耗甚至選擇性執(zhí)行，嚴重削弱了社會福利的對口性、對應性和專業(yè)性。

三、我國工業(yè)化進程中的社會福利體系改革路徑

我國在改革之前和之后的一段時間實施的政府高度干預社會、小政府責任的補缺型社會福利，是一種典型的工業(yè)主義范式。隨著中國的工業(yè)化進程加速，工業(yè)主義范式的社會福利體系在一定時期內(nèi)必將逐步轉向公民權利范式，形成一種組合式普惠型社會福利制度。

（一）工業(yè)化前期按照現(xiàn)行的“小福利”模式

工業(yè)化前期按照現(xiàn)行的“小福利”模式，形成政府、職業(yè)機構和家庭共同支撐，職業(yè)福利、社會福利及個人和家庭儲蓄相結合的福利結構。作為個人的“社會保護傘”，政府主要對窮人和有特殊需求者承擔社會保障和社會救助責任，幫助其維持最低限度生活需求。職業(yè)機構提供年金等福利，使得雇員能夠“勞有所得”并為更高的生活目標而努力工作。個人和家庭在經(jīng)濟條件許可的前提下為退休之后的舒適生活再做努力。

（二）工業(yè)化中后期借鑒經(jīng)合組織（OECD）國家在福利體系建設

工業(yè)化中后期借鑒經(jīng)合組織（OECD）國家在福利體系建設方面的經(jīng)驗，兼顧養(yǎng)老制度的廣覆蓋性和可持續(xù)性、福利的成本效益，將社會保障視作一種投資。按照“富人群體靠自己，中間群體靠社會，弱勢群體靠政府”的權責機制，建立起公平、可持續(xù)的組合式普惠型社會福利體系（圖3）。這種組合式普惠型社會福利體系，總體上以經(jīng)濟社會發(fā)展水平為基礎，以增進公共福利（社會福利的同義語）和私人福利為行動目標，在內(nèi)部結構上形成社會福利、職業(yè)福利和個人福利共同疊加的格局。鼓勵個人和企事業(yè)單位積極參與社會福利事業(yè)并為增進私人福利采取行動，同政府共同促進醫(yī)療衛(wèi)生、教育培訓、生產(chǎn)活動、住房保障、退休養(yǎng)老及其他領域的福利形成。公共福利為私人福利提供基礎平臺，公共福利擴展帶動私人福利空間的不斷增大。

四、政策建議與結論

（一）在頂層設計上，重視福利體系的整合性

努力實現(xiàn)“十個整合”，即社會福利管理整合、社會福利制度整合、社會福利政策整合、社會福利類型整合、社會福利主體整合、社會福利機制整合、社會福利經(jīng)辦機構整合、社會保障信息系統(tǒng)整合、社會福利體系城鄉(xiāng)整合以及社會福利監(jiān)控機制整合等。

（二）在福利結構上，發(fā)揮個人福利、職業(yè)福利和社會福利的疊加效應

盡可能增加國家基本福利，減少地方疊加福利，慎用人群疊加福利。針對不同階層的特點，采取不同的制度安排，形成富人在制度安排下自己解決，窮人在制度安排下由政府解決，一般人在制度安排下由政府和其他社會力量解決的機制。確定中央財政對國家基本福利的支出責任，減少由于地方貧富差距和投入不足帶來的發(fā)展水平差異。引導和幫助窮人進行資產(chǎn)積累和“資產(chǎn)建設”，實現(xiàn)自身發(fā)展走出貧困境地。

（三）在推進措施上，提高保障項目的精準性

考慮因地制宜、因時制宜確定具體社會福利項目的實施順序，“摒棄簡單的類比和直接的模仿，注意觀察社會福利項目背后的人口的、地理的、自然環(huán)境的、文化的、歷史的、經(jīng)濟的、政治的、社會的等多種制約因素?！崩纾谌丝诹鲃恿看蟮牡貐^(qū)，優(yōu)先考慮為就業(yè)者提供居住便利，優(yōu)先發(fā)展公共住房保障，改善生活條件。在老、少、邊、窮地區(qū)，優(yōu)先安排社會投資項目，優(yōu)先發(fā)展教育和培訓，增加居民人力資本投資。

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