韓瑩瑩，曾子瀾，張偉華

(華南理工大學(xué) 公共管理學(xué)院，廣東 廣州 510641)

一、研究背景與問題

最大限度減少乃至消除貧困是小康社會建設(shè)進(jìn)程中必須解決的現(xiàn)實(shí)問題，日益嚴(yán)峻的城市貧困問題是一個重要的現(xiàn)實(shí)問題，理應(yīng)引起高度重視。

目前城市扶貧績效評估研究主要集中在兩個方面：一是單項(xiàng)政策績效評估研究。R. Blundell & L. Pistaferri(2003)運(yùn)用1978—1992年美國居民收入動態(tài)面板數(shù)據(jù)的研究發(fā)現(xiàn)，食品券項(xiàng)目對低收入群體具有潛在的消費(fèi)平緩保障作用[1]1032-1050；J. Stuber & K. Kronebusch(2004)通過對901位社區(qū)健康中心患者的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，1996年以來貧困家庭臨時救助政策的績效不盡如人意，其中一個重要原因是傳統(tǒng)救助的污名效應(yīng)和苛刻的政策門檻[2]509。國內(nèi)學(xué)者如祝建華(2009)[3]16-21、李紹軍(2008)[4]7-9、趙曼(2010)[5]129-139和鄧宏乾(2015)[6]100-110等，分別對城市低保、就業(yè)培訓(xùn)、住房補(bǔ)貼和其他政策進(jìn)行了績效評估。二是城市扶貧整體績效評估研究。Ben-Shalom, Y., R.A.Moffitt. & J.K.Scholz(2011)對美國社會救助政策(包括困難家庭臨時補(bǔ)助、食品券計(jì)劃、補(bǔ)充保障、醫(yī)療救助和住房救助等)績效的研究發(fā)現(xiàn)，社會救助對社會總體貧困率的降低產(chǎn)生了較大影響，但政策偏好遠(yuǎn)離最低收入者和較高收入者，導(dǎo)致深度貧困指數(shù)提高[7]307-311；R. Breitkreuz(2012)對加拿大20世紀(jì)90年代福利政策改革績效的研究發(fā)現(xiàn)：“從福利到工作”的政策改革并未明顯改善低收入群體的境遇[8]660-689；C. Behrendt(2002)對德、瑞、英社會救助績效的研究發(fā)現(xiàn)：瑞典最高，英國和德國次之[9]269-271。國內(nèi)代表性成果有：張建華在《貧困測度與政策評估——基于中國轉(zhuǎn)型時期城鎮(zhèn)貧困問題研究》(2010)中將城鎮(zhèn)扶貧政策分為三大類即宏觀政策(就業(yè)、財(cái)政)、開放政策(外國投資、出口)和救助性政策(城市低保、醫(yī)療救助)，進(jìn)而對各項(xiàng)政策績效進(jìn)行評估[10]；董云芳在《當(dāng)前中國城市扶貧政策的實(shí)施效果評析》(2005)中將城市扶貧政策分為預(yù)防性政策、救治性政策和開發(fā)性政策，進(jìn)而分析了不同類型政策的績效及提升策略[11]14-18。不難發(fā)現(xiàn)，國內(nèi)學(xué)者的研究本質(zhì)上仍是單項(xiàng)政策績效評估?；诖?，本文聚焦于中國語境下城市扶貧整體績效評估，并以廣東省為考察對象開展實(shí)證研究，主要研究問題是：城市扶貧整體績效評估指標(biāo)應(yīng)如何構(gòu)建？廣東省城市扶貧整體績效(2000—2015)持續(xù)提升了嗎？進(jìn)一步改善的路徑有哪些？

二、研究設(shè)計(jì)

(一)核心概念

改革開放前，城市貧困人口主要是傳統(tǒng)“三無人員”。20世紀(jì)90年代以來，隨著國企改革不斷深入以及城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)，城市貧困人口規(guī)模不斷擴(kuò)大、結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜。就調(diào)研情況來看，目前廣東省城市貧困人口主要有四類：第I類是城市傳統(tǒng)“三無人員”(即無生活來源、無勞動能力、無法定撫養(yǎng)義務(wù)人)，長期依靠民政部門救濟(jì)，其致貧原因主要是個人殘疾或家庭特殊情況。第II類是因企業(yè)虧損和當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的下崗人員或長期失業(yè)的無業(yè)人員、企業(yè)停產(chǎn)或半停產(chǎn)被拖欠工資而被迫“放長假”的生活特困職工(其中部分是處于半失業(yè)狀態(tài))、收入低的退休職工，同時還包括這四類人員所贍養(yǎng)的家屬。這兩類是傳統(tǒng)意義上的城市貧困人口，屬于城市低保覆蓋對象。第III類是農(nóng)村進(jìn)入城市、靠打短工謀生，但經(jīng)常處于失業(yè)、半失業(yè)狀態(tài)的農(nóng)民工。由于教育程度不高、缺乏專業(yè)技能，他們中的大多數(shù)無固定工作、無固定收入、無固定居所，生活貧困，但由于戶籍限制，又不屬于城市扶貧政策的覆蓋對象。這部分人又被稱為城市“新三無人員”，嚴(yán)重威脅著城市社會治安(有數(shù)據(jù)表明，珠三角有些城市約80%的治安、刑事案件是流動人口所為)。第IV類是其他特殊貧困人口，包括因病、因殘致貧，因意外事故或?yàn)?zāi)害致貧，以及刑滿釋放人員，吸毒、賭博致貧人員等。這部分人通常也不屬于城市低保對象、但生活非常困難，他們被稱為低保臨界人員(如順德)或低收入人群/城市邊緣人群(如廣州、陽江、汕頭和韶關(guān)等)[12]6-9。

表1 廣東省城市扶貧政策及覆蓋對象

廣東省城市扶貧政策體系主要由四大類型政策構(gòu)成，不同類型扶貧政策的覆蓋對象不盡相同(表1)：(1)社會救助，即城市居民最低生活保障制度，其覆蓋對象是家庭人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)的城鎮(zhèn)戶籍居民。2016年，廣東省出臺了《廣東省人民政府關(guān)于進(jìn)一步健全特困人員救助供養(yǎng)制度的實(shí)施意見》，將農(nóng)村五保供養(yǎng)制度、城市“三無人員”救濟(jì)制度等整合為特困人員救助供養(yǎng)制度；(2)醫(yī)療救助。《廣東省城鄉(xiāng)特困居民醫(yī)療救助暫行辦法》(2012)規(guī)定：對救助對象在扣除各種醫(yī)療政策性補(bǔ)償、補(bǔ)助、減免及社會指定醫(yī)療捐贈后仍難以負(fù)擔(dān)的合規(guī)醫(yī)療費(fèi)用，給予適當(dāng)比例補(bǔ)助；(3)臨時救助。如《廣東省臨時救助暫行辦法》(2015)規(guī)定：對于遭遇意外事件、突發(fā)重大疾病、生活必需支出突然增加或其他特殊困難，導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)暫時嚴(yán)重困難的家庭或個人，依申請給予臨時救助；更為重要的是，臨時救助的涵蓋對象開始拓展到非城市戶籍人群；(4)就業(yè)幫扶。如《廣東省實(shí)施〈中華人民共和國就業(yè)促進(jìn)法〉辦法》(2010)，其目標(biāo)是幫助就業(yè)困難的大學(xué)生、下崗失業(yè)人員實(shí)現(xiàn)再就業(yè)。

(二)分析框架

20世紀(jì)80年代以來，組織邊界問題引起了管理學(xué)、政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)和社會學(xué)等多學(xué)科關(guān)注。尼爾·保爾森(Neil Paulsen)和托·赫尼斯(Tor Hernes)在《組織邊界治理：多元化觀點(diǎn)》一書中從三個層面理解組織邊界：物理邊界由具體實(shí)體構(gòu)成(包括不同規(guī)章制度)，主要作用是提供某種穩(wěn)定性和空間，且在時空上對組織資源構(gòu)成限制，在內(nèi)部形成了一種約束效應(yīng)；社會邊界可以使組織成員區(qū)分于其他組織，確定了成員的行為準(zhǔn)則和行事風(fēng)格；心理邊界用來描述那些幫助群體交流的行為及加深成員對特定事物的理解的特定術(shù)語和符號。[13]99-104

從組織行為視角看，任何組織都有邊界；而組織邊界有時是清晰的，有時是不清晰的，甚至還會發(fā)生變動。組織目標(biāo)或任務(wù)需要通過一系列活動/行為來實(shí)現(xiàn)，主要包括資源投入—管理—產(chǎn)出—效果；這些活動/行為有時發(fā)生在組織內(nèi)部，有時發(fā)生在組織外部。而組織績效正是在這個邏輯過程中形成的，組織活動/行為鏈條上每個要素都會對組織績效產(chǎn)生直接或間接的影響(圖1)。依據(jù)組織邊界理論，可將政府及其部門視為開放的組織體系來考察城市扶貧整體績效。從組織績效形成的邏輯過程看，城市扶貧績效主要由兩部分組成：一是組織內(nèi)部績效，即在既定資源條件下，政府投入資源開展城市扶貧所實(shí)現(xiàn)的產(chǎn)出，體現(xiàn)了扶貧績效的效率維度；二是組織外部績效，即政府開展城市扶貧所達(dá)到的效果，體現(xiàn)了扶貧績效的效益維度。對于以公共價值為導(dǎo)向的政府來說，外部績效往往比內(nèi)部績效更重要。迪莫克(Marshall E.Dimock,1936)認(rèn)為：“對于政府工作人員來說，‘滿足公眾的共同需求就是對他們行動的最終檢驗(yàn)和評價’?！盵14]133哈特瑞(Harry P. Hatry, 1977)同樣認(rèn)為：“效率與效益是政府績效的核心，它們相互依賴。如果以犧牲公共服務(wù)質(zhì)量(效益)為代價來降低單位產(chǎn)出的成本——或相反，即提高單位投入的產(chǎn)出——這種效率的提高實(shí)際上扭曲了政府績效的真正內(nèi)涵?！盵15]4

(三)指標(biāo)的構(gòu)建與篩選

根據(jù)城市扶貧整體績效評估分析框架，結(jié)合廣東省城市扶貧政策體系，在對現(xiàn)有文獻(xiàn)進(jìn)行梳理分析的基礎(chǔ)上，從貧困基礎(chǔ)、社會救助、養(yǎng)老醫(yī)療和就業(yè)援助四個維度，初步構(gòu)建了廣東省城市扶貧整體績效評估的指標(biāo)筐(表2)；然后采用不同的方法對指標(biāo)筐進(jìn)行兩輪分析和篩選。

第一輪篩選是運(yùn)用專家評價法對初始指標(biāo)筐進(jìn)行篩選。綜合專家意見：“城鎮(zhèn)化率(A7)”和“城鎮(zhèn)醫(yī)療保險參保人數(shù)(C8)”表征的是城市居民整體生活水平而不是城市貧困人口生活水平，“人均GDP(A8)”表征的是廣東省整體經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平而不是城市貧困人口經(jīng)濟(jì)水平，建議刪除這三項(xiàng)評估指標(biāo)。第二輪篩選是基于數(shù)據(jù)可獲得性原則進(jìn)行的篩選，A9、B8、B9、C9、D6、D7和D8七項(xiàng)指標(biāo)由于無法獲得相關(guān)數(shù)據(jù)而予以刪除或替代，例如我們使用“失業(yè)人員再就業(yè)人數(shù)(D2)”替代“失業(yè)人員經(jīng)培訓(xùn)后再就業(yè)率(D6)”。

表2 廣東省城市扶貧整體績效評估指標(biāo)體系

(四)數(shù)據(jù)來源

本文數(shù)據(jù)來源于《中國統(tǒng)計(jì)年鑒》(2005—2016)、《廣東統(tǒng)計(jì)年鑒》(2005—2016)、《廣東民政統(tǒng)計(jì)年鑒》(2005—2016)、《廣東教育年鑒》(2005—2016)、《廣東社會服務(wù)業(yè)統(tǒng)計(jì)季報》(2005—2016)、廣東省人社廳等相關(guān)單位的公開數(shù)據(jù)以及廣東省城市貧困人口現(xiàn)狀調(diào)查與分析課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)。根據(jù)研究需要，我們還對相關(guān)數(shù)據(jù)進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)處理。此外，考慮到相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)中的貧困人口與本文中關(guān)于貧困人口的界定存在出入的情況，我們的處理辦法是使用廣東省城市低收入群體(最底層20%收入群體)的數(shù)據(jù)來表征城市貧困人口群體。

三、研究發(fā)現(xiàn)與討論

(一)統(tǒng)計(jì)分析

根據(jù)累計(jì)貢獻(xiàn)率大于85%的原則，對貧困基礎(chǔ)、社會救助、醫(yī)療救助和就業(yè)援助4個評估項(xiàng)目分別提取主成分，主成分累計(jì)貢獻(xiàn)率均大于85%(表3)。

主成分分析的具體操作是：以“貧困基礎(chǔ)”為例，用提取到的主成分1、主成分2、主成分3代替6個原始指標(biāo)，由各指標(biāo)在主成分矩陣中的系數(shù)計(jì)算得到新指標(biāo)的線性組合：

主成分1=(-0.207)*A1+(0.193)*A2+(-0.364)*A3+(0.372)*A4+(-0.066)*A5+(0.298)*A6

主成分2=(-0.371)*A1+(0.013)*A2+(0.088)*A3+(-0.230)*A4+(0.740)*A5+(-0.085)*A6

主成分3=(0.107)*A1+(0.943)*A2+(0.299)*A3+(0.091)*A4+(0.032)*A5+(-0.138)*A6

然后利用主成分貢獻(xiàn)率計(jì)算“貧困基礎(chǔ)”的歷年得分：Z=主成分1*0.49213+主成分2*0.21948+主成分3*0.14912。

表3 主成分對變量的解釋及主成分矩陣系數(shù)

依此方法，分別計(jì)算得出“社會救助”“養(yǎng)老與醫(yī)療”和“就業(yè)幫扶”的歷年得分。在各項(xiàng)目得分基礎(chǔ)上，計(jì)算出廣東省城市扶貧整體績效的歷年得分，進(jìn)而可以折線圖的形式予以呈現(xiàn)(圖2)。

(二)研究發(fā)現(xiàn)與討論

1.總體而言，廣東省城市扶貧整體績效(2005—2015)呈下降態(tài)勢。可能的解釋是：(1)地方政府財(cái)力不均衡。廣東省雖然是全國經(jīng)濟(jì)第一大省，但發(fā)展嚴(yán)重不均衡，粵東西北地區(qū)的城市雖然也出臺了一系列扶貧政策，但囿于有限的財(cái)力，城市扶貧資源“僧多粥少”是常態(tài)。訪談中有街道干部無奈地表示：“由于當(dāng)?shù)卣苤朴谖锪?、?cái)力限制，低收入戶不得不輪流領(lǐng)取城市低保。”(2)扶貧政治(上訪保、關(guān)系保)。課題組在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)：粵東西北地區(qū)的許多城市普遍存在“城市低保常年占用”等不良現(xiàn)象，給城市貧困人口脫貧工作帶來了更大困難。

2.貧困基礎(chǔ)惡化。主要體現(xiàn)在：(1)貧富差距持續(xù)擴(kuò)大。2005年廣東省城市低收入家庭人均可支配收入為6600元，中等收入家庭(城市中層20%)人均可支配收入13319元，前者是后者的49.56%；2015年，低收入家庭人均可支配收入為14598元，雖然絕對收入有了較大提高，但同時中等收入戶家庭人均可支配收入提高為33971元，前者占后者的比例下降至42.97%；(2)教育文化支出較少。有數(shù)據(jù)顯示：廣東省城市貧困人口的教育文化支出由2005年的14.39%滑落至2015年的9.7%，呈“L”型走勢。國際經(jīng)驗(yàn)表明，教育文化對貧困問題而言是根本性的解決之道，如果不能有效提升城市貧困人口的教育文化水平，城市扶貧政策最終難免淪落為“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”的權(quán)宜之計(jì)。

3.社會救助績效呈下降態(tài)勢。可能的解釋是：(1)財(cái)政支出占比下降直接導(dǎo)致社會救助績效下降。雖然城市低保資金支出絕對量逐年增加，但城市低保資金支出占財(cái)政支出比例卻逐漸下降，從2005年的0.17%降至2015年的0.12%(圖3)。由此進(jìn)一步導(dǎo)致城市低保覆蓋率的下降，由2005年的1.03%下降至2015年的0.64%；城市低保家庭戶均受保人數(shù)由2000年的2.81人下降至2015年的1.95人；(2)農(nóng)村扶貧的持續(xù)升溫相對擠占了城市扶貧資源的投入。城市低保資金支出占城鄉(xiāng)低保資金支出比重逐年下降，從2005年的48.25%降至2015年的28.85%。我們的調(diào)查發(fā)現(xiàn)：處于低保標(biāo)準(zhǔn)/低保臨界內(nèi)的人群有22%應(yīng)保對象沒有領(lǐng)到城鎮(zhèn)低?；虻捅ＥR界補(bǔ)助金，而實(shí)際應(yīng)保漏保對象所占比例可能更高。

4.養(yǎng)老與醫(yī)療救助績效不斷提升?？赡艿慕忉屖牵?1)廣東省近年來大力推進(jìn)醫(yī)療保險尤其是大病醫(yī)療救助，財(cái)政投入逐年增大：2015年廣東省城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險覆蓋率已達(dá)到86.18%，遠(yuǎn)超過全國平均水平48.87%；(2)廣東省醫(yī)療水平在全國處于較高水平，為廣東省城市養(yǎng)老醫(yī)療救助提供了有力支撐。以廣州為例，目前廣州市共有三甲醫(yī)院54家，在全國省會城市中位居第三。

5.就業(yè)幫扶績效呈下降態(tài)勢。針對廣東省城市貧困人口的問卷調(diào)查顯示：城鎮(zhèn)貧困人口中的絕大多數(shù)人都有失業(yè)經(jīng)歷或目前正處于失業(yè)狀態(tài)。在導(dǎo)致城市貧困的前五項(xiàng)致貧因素中，居然有三項(xiàng)是貧困人口自身的因素即“年齡太大不好找工作”“文化程度低不好找工作”和“沒有專業(yè)技能”。然而，廣東省就業(yè)幫扶政策的效果并不理想。以政府提供的靈活就業(yè)崗位[注]就業(yè)形式主要有三種：一是自營勞動者，包括自我雇傭者(自謀職業(yè))和以個人身份從事職業(yè)活動的自由職業(yè)者等；二是家庭幫工，即那些幫助家庭成員從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的人員；三是其他靈活就業(yè)人員，主要是指非全時工、季節(jié)工、勞務(wù)承包工、勞務(wù)派遣工、家庭小時工等一般勞動者。來看：2005年提供的靈活就業(yè)崗位是60391個，至2009年崗位數(shù)達(dá)到峰值75981個之后逐年下降，而2015年僅為53028個。再以政府安排“四殘人員”[注]“四殘”是指盲、聾、啞及肢體有其他殘疾的人。崗位來看，2005年安排“四殘人員”崗位6266個，2015年降至5310個。

四、可能的政策啟示

國內(nèi)外經(jīng)驗(yàn)表明：城市貧困是一個長期的、動態(tài)的、綜合性的社會問題，絕不能將城市貧困問題簡單化甚至化約為經(jīng)濟(jì)貧困，奢想速戰(zhàn)速決。城市貧困的存在既有宏觀經(jīng)濟(jì)社會的原因，又有微觀的家庭和個人原因，必須從經(jīng)濟(jì)、社會、心理、文化、家庭和個人等多維視角進(jìn)行系統(tǒng)反思和政策改進(jìn)。

(一)加強(qiáng)“大扶貧”頂層設(shè)計(jì)

一是秉持“大救濟(jì)”思路，按照相同或相似職能進(jìn)行整合的原則，對民政、農(nóng)業(yè)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、人社、工會、婦聯(lián)和共青團(tuán)等部門的扶貧職能進(jìn)行梳理分析，將經(jīng)濟(jì)扶貧職能、醫(yī)療扶貧職能、教育扶貧職能和就業(yè)扶貧職能進(jìn)行歸類整合，避免各部門間的職能交叉重疊；二是擴(kuò)大城市扶貧政策覆蓋范圍。截至2015年年底，廣東全省城市流動人口有3495萬人，居住5年以上的有552萬人，其中有一部分就是城市“新三無人員”。在條件許可時，應(yīng)加大財(cái)政投入力度，將符合條件(如在粵工作年限、社保和納稅記錄等)的貧困流動人口納入城市扶貧覆蓋范圍；三是健全“精準(zhǔn)扶貧”核查機(jī)制。在當(dāng)前城市扶貧工作中，對貧困家庭或個人的經(jīng)濟(jì)狀況核查很多時候是一筆糊涂賬。如民政部門并不知道低保人員(家庭)從婦聯(lián)、共青團(tuán)、工會或慈善組織等獲得了多少資助，導(dǎo)致重復(fù)資助甚至過度資助問題?；诖耍煽紤]由中央或省級政府出面，協(xié)調(diào)公安、民政、房管、銀行、稅務(wù)和證券等部門，健全城市居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制；四是完善醫(yī)療救助政策。當(dāng)前醫(yī)療救助尤其是大病醫(yī)療救助尚存在重要缺陷，如大病醫(yī)療保險中的“大病”是按病種、以列舉方式進(jìn)行界定；一個普遍的慢性病可能一次性費(fèi)用不高，但長期積累的費(fèi)用可能非常高。因此，可考慮按醫(yī)療費(fèi)用累計(jì)支出而不是以病種作為“大病”的界定標(biāo)準(zhǔn)，這不失為一種更加科學(xué)合理的選擇。

(二)強(qiáng)化教育和就業(yè)幫扶

多數(shù)研究表明，受教育程度低是城市貧困的一個主要原因，也是貧困代際遺傳的最主要影響因素[16]24-29。因此，政府應(yīng)在現(xiàn)有免除學(xué)雜費(fèi)等教育幫扶政策的基礎(chǔ)上，因地制宜加大城市貧困家庭未成年子女教育的幫扶力度。如果說教育幫扶是解決城市貧困問題最為根本的長期戰(zhàn)略，那么就業(yè)幫扶則是解決城市貧困問題的中期戰(zhàn)略。一旦解決了就業(yè)問題，貧困人口就能實(shí)現(xiàn)有效脫貧。為此：一是要提升貧困人口的求職主動性。我們的調(diào)查表明：城市貧困人群的求職意愿明顯偏低，有高達(dá)46.5%的貧困人口從來沒有求職行為。政府可通過加強(qiáng)輿論宣傳和思想引導(dǎo)，提升貧困群體的就業(yè)意愿；二是加大就業(yè)培訓(xùn)力度，通過加大就業(yè)培訓(xùn)的宣傳和財(cái)政投入力度，提升貧困人口再就業(yè)能力。三是理性對待創(chuàng)業(yè)幫扶。我們的調(diào)查顯示：廣東省城市貧困人口中，曾經(jīng)嘗試創(chuàng)業(yè)者僅占貧困人口總數(shù)的4.8%。這說明政府不應(yīng)該試圖通過創(chuàng)業(yè)扶持政策幫助城市貧困人口脫貧，而應(yīng)把主要精力和財(cái)力投入到技能培訓(xùn)、職業(yè)介紹等更加切實(shí)有效的工作上。

(三)加強(qiáng)社會支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)

已有研究表明，貧困家庭/人口由于經(jīng)濟(jì)上的貧困而更加容易陷入與社會隔離的自我封閉狀態(tài)，強(qiáng)化貧困的心理文化認(rèn)同，由此進(jìn)一步導(dǎo)致貧困人口社會資本的削弱(如人際關(guān)系弱化、發(fā)展機(jī)會喪失等)。因此，加強(qiáng)貧困人口的社會支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，是城市扶貧中亟待加強(qiáng)的重要內(nèi)容。重點(diǎn)有二：一是加強(qiáng)成年貧困人口的社會支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。通過社區(qū)、社會組織等途徑，組織開展各種社交活動，引導(dǎo)貧困人口積極參與其中，以此提升其社會資本及適應(yīng)社會的信心和能力；二是加強(qiáng)貧困家庭未成年子女的社會支持網(wǎng)絡(luò)建設(shè)。可通過專職社工、志愿者和心理咨詢師等專業(yè)人才，加大對貧困家庭未成年子女的心理輔導(dǎo)和價值引導(dǎo)，增強(qiáng)他們努力學(xué)習(xí)知識和本領(lǐng)的主動性和積極性。

(四)形成城市扶貧合作治理格局

2015年11月27日，習(xí)近平總書記在中央扶貧開發(fā)工作會議上提出：“要解決好‘誰來扶’的問題，加快形成中央統(tǒng)籌、省(自治區(qū)、直轄市)負(fù)總責(zé)、市(地)縣抓落實(shí)的扶貧開發(fā)工作機(jī)制?！背鞘蟹鲐毶婕敖?jīng)濟(jì)、教育、就業(yè)和心理等多個層面，僅僅依靠政府自身是無法勝任的。因此，一方面要發(fā)揮政府在城市扶貧中的主導(dǎo)作用，加大財(cái)政投入、健全制度設(shè)計(jì)；另一方面充分調(diào)動社工組織、志愿者、企業(yè)和貧困人口自身等各方力量，加快形成良性的城市扶貧多元合作治理格局。