□ 鄧金霞

一、問題的提出

社會治理的一個(gè)重要內(nèi)容是組織之間的分工與合作問題，在參與社會治理的組織中，事業(yè)單位是重要的組織主體，其中的行政保障類事業(yè)單位是其重要組成部分。根據(jù)2004年《國務(wù)院關(guān)于修改〈事業(yè)單位登記管理暫行條例〉的決定》，事業(yè)單位是指“國家為了社會公益目的，由國家機(jī)關(guān)舉辦或者其他組織利用國有資產(chǎn)舉辦的，從事教育﹑科技﹑文化﹑衛(wèi)生等活動的社會服務(wù)組織”。從我國事業(yè)單位的實(shí)際情況來看，除了面向社會服務(wù)的科﹑教﹑文﹑衛(wèi)﹑體五大類型和行政類事業(yè)單位，還有一種主要面向政府機(jī)關(guān)，提供輔助性﹑支持性和保障性服務(wù)的事業(yè)單位，本文統(tǒng)稱為行政保障類事業(yè)單位。從服務(wù)對象的角度區(qū)分，行政保障類事業(yè)單位主要是兩大類型:一種是主要為職能部門履職提供輔助和支持功能的機(jī)構(gòu)，如技術(shù)支持﹑政策研究以及宣傳教育等單位；另一種是主要為機(jī)關(guān)工作﹑發(fā)展提供保障功能的機(jī)構(gòu)，如培訓(xùn)﹑福利以及后勤等單位。這些機(jī)構(gòu)在整個(gè)事業(yè)單位中占有相當(dāng)?shù)臄?shù)量和規(guī)模，未來此類事業(yè)單位如何定位和改革，這是本文關(guān)心的問題。

從現(xiàn)有研究情況來看，關(guān)注行政保障類﹑行政輔助類事業(yè)單位的文獻(xiàn)比較少，理論和實(shí)際相結(jié)合開展的研究更加匱乏。大量的文章是關(guān)注事業(yè)單位改革﹑事業(yè)單位分類改革以及相關(guān)制度改革的，小部分文章關(guān)注了行政類事業(yè)單位的改革，專門關(guān)注行政保障類事業(yè)單位改革的研究更少。當(dāng)然，在以上類型的文章中，間或有提到行政保障類或輔助類事業(yè)單位，也提出一些相關(guān)的觀點(diǎn)，比如有的主張將提供準(zhǔn)公共物品的行政職能類事業(yè)單位劃歸到公益服務(wù)類事業(yè)單位，建立現(xiàn)代事業(yè)制度[1]；有的主張?jiān)鲈O(shè)“法定機(jī)構(gòu)”法人類型[2]。

科斯開創(chuàng)了組織邊界相關(guān)的研究[3]，從交易費(fèi)用﹑治理效率的視角區(qū)分業(yè)務(wù)自治還是外包，這對于事業(yè)單位分類改革特別是行政保障類事業(yè)單位的定位具有重要的理論參考價(jià)值。縱向一體化是由廠商完成投入產(chǎn)出活動，而非在公開市場的購買。與縱向一體化相對的是服務(wù)外包，一般指企業(yè)將原本由自身提供的基礎(chǔ)性﹑共性的﹑非核心的業(yè)務(wù)剝離出來交給其他合作伙伴。根據(jù)產(chǎn)業(yè)組織理論，縱向一體化受到壟斷的動機(jī)﹑產(chǎn)品的生命周期﹑復(fù)雜性程度以及不確定性等因素的影響；根據(jù)交易費(fèi)用理論，縱向一體化受到交易成本的影響，包括交易的頻率﹑不確定性和資產(chǎn)專用性，此外，主體能力﹑資金規(guī)模也是重要的影響因素。理查德·斯科特則認(rèn)為，促進(jìn)外包流行的兩個(gè)主要因素：信息與通信技術(shù)的進(jìn)步降低了搜尋成本，社會構(gòu)成﹑組織實(shí)踐和交易活動的合理化與標(biāo)準(zhǔn)化加速了新組織的出現(xiàn)[4]。

改革后的行政保障類事業(yè)單位與政府之間應(yīng)該是怎樣的關(guān)系？除了縱向一體化和外包之外，是否可以有其他關(guān)系模式存在呢？從企業(yè)組織的合作形式中或許可以得到一些參考。理查德森·G.B.在其產(chǎn)業(yè)組織一文的開篇就指出，公司可能被想象為市場關(guān)系之汪洋大海中進(jìn)行計(jì)劃式協(xié)調(diào)的一座座孤島，這是具有高度誤導(dǎo)性的描述。那種想象中所隱含的意思即經(jīng)濟(jì)活動中只有兩種協(xié)調(diào)方式：公司內(nèi)部計(jì)劃式的和市場上自發(fā)的價(jià)格機(jī)制。事實(shí)上在公司之間存在緊密的合作網(wǎng)絡(luò)[5]。在發(fā)現(xiàn)中間性組織普遍存在的基礎(chǔ)上，威廉姆森進(jìn)一步認(rèn)為，當(dāng)資產(chǎn)專用性﹑交易頻率和不確定性三者較高時(shí)，即交易成本較高時(shí)，科層制的治理形式具有相對效率，當(dāng)三者較低時(shí)，適合采用市場的機(jī)制，而三者居中時(shí)，混合制更佳，如此可以較好地避免有限理性和機(jī)會主義帶來的風(fēng)險(xiǎn)，在三個(gè)因素當(dāng)中，威廉姆森更強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)專用性的作用[6]。理查德·蘭遜認(rèn)為，當(dāng)召集成本低﹑內(nèi)部化成本高并且/或者參與者彼此高度信任時(shí)，不確定性﹑頻率以及特殊的資源依賴越多，這種資源依賴更可能通過組織間契約聯(lián)合來協(xié)調(diào)[7]。丸川知雄認(rèn)為，交易主體對交易的依賴程度﹑主體之間的力量對比﹑工資水平差距﹑投資風(fēng)險(xiǎn)﹑經(jīng)營靈活性都是影響到組織網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)生的因素。

本文立足歷史和現(xiàn)實(shí)，借鑒組織結(jié)構(gòu)以及組織間合作的相關(guān)理論，回顧行政保障類事業(yè)單位在以往以及正在進(jìn)行的改革中的定位，探索行政保障類事業(yè)單位未來的改革取向，探索其與政府之間可能的合作關(guān)系。

二、事業(yè)單位分類改革中行政保障類單位的政策定位

事業(yè)單位分類改革總體呈現(xiàn)出縮減規(guī)模﹑加強(qiáng)服務(wù)功能和提高績效的特點(diǎn)。2011年，《中共中央國務(wù)院關(guān)于分類推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)分類推進(jìn)事業(yè)單位改革配套文件的通知》提出，要在清理規(guī)范基礎(chǔ)上，按照社會功能將現(xiàn)有事業(yè)單位劃分為承擔(dān)行政職能﹑從事生產(chǎn)經(jīng)營活動和從事公益服務(wù)三個(gè)類別。其中，前兩類不再批準(zhǔn)設(shè)立并逐步轉(zhuǎn)化或撤銷。對從事公益服務(wù)的，要強(qiáng)化其公益屬性；根據(jù)職責(zé)任務(wù)﹑服務(wù)對象和資源配置方式等情況，將從事公益服務(wù)的事業(yè)單位細(xì)分為兩類：公益一類和公益二類。承擔(dān)義務(wù)教育﹑基礎(chǔ)性科研﹑公共文化﹑公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的，劃入公益一類；承擔(dān)高等教育﹑非營利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場配置資源的，劃入公益二類。具體由各地結(jié)合實(shí)際研究確定。

2013 年11 月，在中共十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中，開始把事業(yè)單位分類改革同政府購買公共服務(wù)銜接起來。文件指出：“加快事業(yè)單位分類改革，加大政府購買公共服務(wù)力度，推動公辦事業(yè)單位與主管部門理順關(guān)系和去行政化，創(chuàng)造條件，逐步取消學(xué)校﹑科研院所﹑醫(yī)院等單位的行政級別。建立事業(yè)單位法人治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)有條件的事業(yè)單位轉(zhuǎn)為企業(yè)或社會組織。”

總體來說，2011年以來事業(yè)改革的分類原則是：在功能分類的基礎(chǔ)上兼顧服務(wù)的公益性﹑市場配置資源的可能性和可行性的標(biāo)準(zhǔn)。此外，文件中特別提到“面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位”，而沒有提面向行政機(jī)關(guān)提供支持和服務(wù)的事業(yè)單位。

2018年3月，《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》指出，要區(qū)分情況實(shí)施公益類事業(yè)單位改革，面向社會提供公益服務(wù)的事業(yè)單位，要理順同主管部門的關(guān)系，逐步推進(jìn)管辦分離，強(qiáng)化公益屬性，破除逐利機(jī)制；主要為機(jī)關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位，要優(yōu)化職能和人員結(jié)構(gòu)，同機(jī)關(guān)統(tǒng)籌管理。這是中央文件中第一次提到主要為機(jī)關(guān)提供支持保障的事業(yè)單位。哪些屬于支持保障類？哪些屬于公益類？如何優(yōu)化？如何統(tǒng)籌？決定的落實(shí)還有一個(gè)過程。

三、事業(yè)單位分類改革中行政保障類單位的實(shí)踐定位

組織邊界是組織和環(huán)境之間的分界線，由此可以區(qū)別出組織的內(nèi)部與外部，如果說政府是一個(gè)核心節(jié)點(diǎn)的話，那么各類型事業(yè)單位在外圍形成若干個(gè)同心圓，進(jìn)而形成合作網(wǎng)絡(luò)。相對于政府來說，事業(yè)單位屬于外部，而相對于市場和社會而言，事業(yè)單位又是內(nèi)部組織。事業(yè)單位分類改革的實(shí)質(zhì)就是重新劃分政府與事業(yè)單位的組織邊界，即基于職能外包或縱向一體化的可能性和可行性，調(diào)整機(jī)構(gòu)的數(shù)量﹑類型和人員﹑財(cái)政保障的額度和方式，調(diào)整兩者的合作方式。

不過，在事業(yè)單位分類改革實(shí)際實(shí)施過程中，關(guān)于行政保障類事業(yè)單位的實(shí)際定位，一方面地方政府和中央政府﹑地方政府之間在分類標(biāo)準(zhǔn)上出現(xiàn)了一定差異，另一方面政策規(guī)定和實(shí)際執(zhí)行結(jié)果之間也有差異，總的來說，由于沒有明晰行政保障類事業(yè)單位的存在，導(dǎo)致政策實(shí)施中出現(xiàn)很多語焉不詳之處，進(jìn)而導(dǎo)致操作的困難。

（一）地方政府政策對行政保障類事業(yè)單位的不同設(shè)定

分類標(biāo)準(zhǔn)的差異主要體現(xiàn)兩個(gè)層次：地方政府與中央政府之間，以及不同地方政府之間。在依據(jù)中央精神制定本地分類標(biāo)準(zhǔn)過程中，部分地方政府明確了行政保障類事業(yè)單位的歸屬，部分省市則沒有明確定位；在明確歸屬的地方政府中，做法又稍有不同，行政保障類事業(yè)單位主要被分入公益一類和公益二類中，部分省市創(chuàng)設(shè)了新的類別。

（二）行政保障類事業(yè)單位實(shí)際歸類的多樣性

除了上述文件規(guī)定中顯示的差異外，對于同一性質(zhì)的行政保障類事業(yè)單位，各地在具體劃分中也出現(xiàn)了較大的差異。公益一類與公益二類的主要區(qū)別在于兩點(diǎn):是否是基本公益服務(wù)和是否能并且宜由市場配置資源，但是，這兩點(diǎn)的判定標(biāo)準(zhǔn)不僅在理論上，在實(shí)際操作中也是比較模糊的，就同一個(gè)地方來說，也會根據(jù)條件發(fā)生變化。以“公共資源交易中心”這一機(jī)構(gòu)為例，杭州市公共資源交易中心（杭州市政府采購中心﹑杭州市建設(shè)工程交易中心），為隸屬于杭州市行政審批服務(wù)管理辦公室（杭州市公共資源交易管理委員會辦公室）的副局級財(cái)政補(bǔ)助事業(yè)單位，而在廣東省是自收自支事業(yè)單位，此外，在廣東省內(nèi)又有不同，“目前，我省除深圳﹑湛江外，已整合組建市級公共資源交易中心19個(gè)，縣（區(qū)）一級42個(gè)，基本實(shí)現(xiàn)了管辦分離。除廣州是自收自支公益三類事業(yè)單位外，各市公共資源交易中心均為全額撥款公益一類事業(yè)單位”。[8]此類例子不勝枚舉。

表1 部分地方政府事業(yè)單位分類辦法中的行政保障類事業(yè)單位

由此可見，事業(yè)單位分類改革的復(fù)雜性，現(xiàn)實(shí)當(dāng)中的事業(yè)單位類型多樣，如果忽視大量存在的行政保障類事業(yè)單位，行政類﹑公益一類﹑公益二類和經(jīng)營類的分類辦法恐怕難以一以貫之。

四、行政保障類事業(yè)單位與政府購買服務(wù)

政府購買服務(wù)的目的主要在于兩個(gè)方面：一是改變供給方式，提供更優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)；二是促進(jìn)社會力量的發(fā)育，進(jìn)而承擔(dān)起市場和社會的責(zé)任，此外，政府購買服務(wù)是推動事業(yè)單位改革的一種方式，與事業(yè)單位分類改革高度相關(guān)，從中央到地方的文件都體現(xiàn)了這一點(diǎn)，即要堅(jiān)持與事業(yè)單位改革相銜接，推進(jìn)政事分開。

政府購買服務(wù)的推進(jìn)，將縮小公共財(cái)政直接生產(chǎn)公共服務(wù)的范圍，或者將部分事業(yè)單位推向市場和社會，或者將部分事業(yè)單位由全額保障變?yōu)椴铑~補(bǔ)貼，或者將財(cái)政支付的方式由直接撥款變?yōu)殚g接支付，從“養(yǎng)人”向“養(yǎng)事”轉(zhuǎn)變。推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的過程同時(shí)也是考察事業(yè)單位業(yè)務(wù)是否“能并且宜由市場配置資源”的一個(gè)過程。盡管本輪事業(yè)單位改革并不以甩包袱為任務(wù)和目的，如果政府購買公共服務(wù)執(zhí)行到位，客觀上會減少財(cái)政全額直接撥款的事業(yè)單位的數(shù)量。

（一）國家政策對行政保障類事業(yè)單位參與政府購買的規(guī)定

根據(jù)相關(guān)文件，政府購買服務(wù)要與事業(yè)單位改革相互銜接，參照公務(wù)員法管理﹑具有行政管理職能的事業(yè)單位可以作為購買主體，承擔(dān)義務(wù)教育﹑基礎(chǔ)性科研﹑公共文化﹑公共衛(wèi)生及基層的基本醫(yī)療服務(wù)等基本公益服務(wù)，不能或不宜由市場配置資源的公益一類事業(yè)單位，既不屬于政府購買服務(wù)的購買主體，也不屬于承接主體，不得參與承接政府購買服務(wù)。文件中沒有對行政保障類事業(yè)單位作出明確的定位，混亂的源頭仍舊是分類改革中沒有正視此類事業(yè)單位的存在。

表2 國家關(guān)于政府購買公共服務(wù)相關(guān)文件中涉及事業(yè)單位的內(nèi)容

落實(shí)《關(guān)于做好事業(yè)單位政府購買服務(wù)改革工作的意見》，現(xiàn)實(shí)中仍然存在諸多障礙和困難。第一，如何科學(xué)地分類是一個(gè)難題，需要進(jìn)行深入的理論研究，特別是進(jìn)行跨學(xué)科的理論研究，借鑒企業(yè)管理理論的基礎(chǔ)上體現(xiàn)公共部門的特點(diǎn)；第二，從行業(yè)部門到地方，還有很多事業(yè)單位沒有完成分類工作，同一業(yè)務(wù)性質(zhì)的事業(yè)單位所屬的類別也有不同；第三，對于提高行政保障類事業(yè)單位人員待遇來說，是否有足夠財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障；第四，政策出臺并不等于落地，從文件的發(fā)布到全面貫徹落實(shí)仍然有一個(gè)過程，需要有一個(gè)過渡時(shí)期，需要建立相應(yīng)的配套措施﹑實(shí)施細(xì)則以及執(zhí)行反饋機(jī)制。

表3 部分地方政府購買公共服務(wù)相關(guān)文件中涉及事業(yè)單位的相關(guān)內(nèi)容

（二）地方政策對行政保障類事業(yè)單位參與政府購買的規(guī)定

地方政府改革的相關(guān)文件也突出了政府購買服務(wù)與事業(yè)單位改革的有機(jī)銜接，但是對于行政保障類事業(yè)單位是否可以參加政府購買，各地的規(guī)定有相同之處，也有差異，總體上對公益一類態(tài)度模糊，比較而言，上海的相關(guān)規(guī)定更為嚴(yán)格，不僅限定了可以作為購買主體的事業(yè)單位范圍，而且限定了可以作為承接主體的事業(yè)單位范圍。河北省則提出了過渡性的措施。

在政府購買服務(wù)的目錄中，除了面向社會提供的基本公共服務(wù)，還有一項(xiàng)比較重要的就是政府履職的輔助類服務(wù)，這類服務(wù)和行政保障類事業(yè)單位高度相關(guān)，有的原本由行政保障類事業(yè)單位提供。作為政府購買服務(wù)的內(nèi)容，這將意味著部分由行政保障類事業(yè)單位提供的服務(wù)將逐步引入競爭機(jī)制由社會力量提供，也意味著行政保障類事業(yè)單位不僅可以為主管部門提供服務(wù)，還能參與承接其他政府部門發(fā)包的輔助類服務(wù)。

表4 地方政府購買內(nèi)容中關(guān)于輔助類服務(wù)的界定

五、行政保障類事業(yè)單位參與政府購買服務(wù)的利弊分析

根據(jù)政府購買公共服務(wù)的相關(guān)文件，公益一類事業(yè)單位包括部分行政保障類事業(yè)單位既不屬于購買主體也不屬于發(fā)包主體，這一點(diǎn)與現(xiàn)實(shí)狀況是有差異的?！鞍凑宅F(xiàn)行政策，改革后的公益一類事業(yè)單位突出社會效益，不得參與營利性經(jīng)營活動。但是，由于歷史原因，部分公益一類事業(yè)單位改革前有營利性經(jīng)營收入，改革后短時(shí)間內(nèi)難以取消，兩者之間存在矛盾，需要進(jìn)一步明確。”[9]此外，一些被劃入公益一類的行政保障類事業(yè)單位名義上是全額撥款，實(shí)際上財(cái)政撥款長期不足，默許此類單位進(jìn)行經(jīng)營性活動獲取部分收入。還有一部分原因是同一類型事業(yè)單位被劃入不同的類型，如上海市就業(yè)促進(jìn)中心是參公管理的事業(yè)單位，而區(qū)縣對應(yīng)的就促中心是公益一類事業(yè)單位。行政保障類事業(yè)單位參與政府購買服務(wù)既有其存在的原因﹑優(yōu)點(diǎn)，也會帶來一些負(fù)面的影響。

（一）行政保障類事業(yè)單位參與政府購買服務(wù)的優(yōu)點(diǎn)

行政保障類事業(yè)單位參與政府購買服務(wù)，作為發(fā)包者或者承接者，具有一定的優(yōu)勢，可以部分滿足社會發(fā)展的需求：

首先，行政保障類事業(yè)單位集中了大量的專業(yè)技術(shù)人員，相對而言，專業(yè)力量充足，基礎(chǔ)設(shè)施完善，可以有效滿足購買方的需要，實(shí)現(xiàn)資源的跨部門﹑跨地區(qū)整合，部分解決既往的“信息孤島”和“部門利益”問題。

其次，相對于政府機(jī)關(guān)﹑行政類事業(yè)單位﹑參公管理的事業(yè)單位﹑公益二類事業(yè)單位﹑經(jīng)營類事業(yè)單位以及國企，部分公益一類的行政保障類事業(yè)單位工作人員的工資收入較低，各種津補(bǔ)貼等福利較少，這類事業(yè)單位參與承接服務(wù)，可以在一定程度上提高員工的收入，穩(wěn)定隊(duì)伍，吸引較高層次人才的加入。

最后，在編制管理比較嚴(yán)格的情況下，行政保障類事業(yè)單位參與政府購買服務(wù)可以解決編制不足﹑人手有限﹑工作任務(wù)繁重的問題，從而也可以更好地滿足社會的需求。

（二）行政保障類事業(yè)單位參與政府購買服務(wù)的弊端

同時(shí)，行政保障類事業(yè)單位參與政府購買服務(wù)也存在不足之處，會造成一些負(fù)面影響：

首先，不利于釋放社會力量成長的空間。目前，政府購買仍處于發(fā)展的初期，市場和社會發(fā)育不足﹑購買服務(wù)制度不完善，為了避免或減少風(fēng)險(xiǎn)，購買主體習(xí)慣于選擇體制內(nèi)的組織作為承接主體，在客觀上限制了社會力量的成長。

其次，存在利害關(guān)系和尋租風(fēng)險(xiǎn)。政府購買服務(wù)的主要目的是為了更有效地提供服務(wù)，但是，在發(fā)包和承接政府購買服務(wù)的過程中，不排除會出現(xiàn)購買主體與承接主體相互勾結(jié)﹑鉆政策空子﹑變相支出國家財(cái)政撥款的情況，影響政府和事業(yè)單位的公共形象，背離政府購買的初衷。

最后，破壞組織文化，影響公益服務(wù)的質(zhì)量。在制度不完善﹑財(cái)政經(jīng)費(fèi)不到位的情況下，部分行政保障類事業(yè)單位追逐承接服務(wù)帶來的收入，運(yùn)營模式向公司靠攏，然而又名不正言不順，影響組織員工的心理感受，不利于組織團(tuán)結(jié)和公益目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

以上弊端與改革潮流﹑時(shí)代發(fā)展的趨勢以及行政保障類事業(yè)單位存在價(jià)值相悖，因此，規(guī)范行政保障類事業(yè)單位參與政府購買甚或退出部分政府購買服務(wù)領(lǐng)域勢在必行。

六、行政保障類事業(yè)單位的未來發(fā)展定位

無論是事業(yè)單位分類改革，還是政府購買公共服務(wù)，對于行政保障類事業(yè)單位的存在﹑從屬和取向問題，在改革過程中都必須加以重視，要在國內(nèi)外理論研究的基礎(chǔ)上，結(jié)合中國的實(shí)際情況，創(chuàng)新理論，既體現(xiàn)管理的一般規(guī)律，又兼顧公共性，在此基礎(chǔ)上采取切實(shí)有效的辦法。

（一）市場化與一體化

所有權(quán)性質(zhì)不同的單位，組織目標(biāo)不同，行為模式相異，不能因?yàn)榉?wù)能夠由市場或社會配置就完全將其推出去，要在既有財(cái)政條件下處理好“養(yǎng)人”和“養(yǎng)事”的關(guān)系，既不能只“養(yǎng)人”，也不能只“養(yǎng)事”，關(guān)鍵是定職能；此外，還應(yīng)該在尊重和發(fā)揮市場資源配置主體作用的同時(shí)，推進(jìn)行政保障類事業(yè)單位的制度供給側(cè)改革，激發(fā)活力?，F(xiàn)有行政保障類事業(yè)單位的確存在效率低下﹑機(jī)制不靈活的問題，有的甚至成為發(fā)展的阻力，抑制了社會力量的成長。正如某地區(qū)委書記沈曉明所言：政府下面有個(gè)“大拖斗”，就是事業(yè)單位，這個(gè)“拖斗”無論是絕對數(shù)量還是相對數(shù)量都是很大的。有不少政府職能并沒有真正轉(zhuǎn)讓給市場和社會，而是轉(zhuǎn)讓給了這些“拖斗”。這些“拖斗”有一部分已經(jīng)成為“紅頂中介”，戴著市場的帽子，拿著政府的鞭子，收著企業(yè)的票子，供著領(lǐng)導(dǎo)干部兼職的位子。[10]但是，政府購買不是萬能的，存在各種交易成本，如信息搜集﹑談判﹑監(jiān)督等成本，還存在失敗﹑腐敗以及被“敲竹杠”的風(fēng)險(xiǎn)。與此相對，行政保障類事業(yè)單位還存在提高績效的余地，與政府之間存在默會知識﹑合作慣例，溝通協(xié)調(diào)成本較低。因此，即便行政保障類事業(yè)單位提供的服務(wù)在一定程度上可以由市場進(jìn)行配置，此類單位在目前的情況下還具有存在的必要性，影響因素包括社會力量發(fā)育情況﹑信用以及信息披露制度供給情況﹑相關(guān)主體合作習(xí)慣﹑合作能力以及財(cái)政規(guī)模等方面，也許這也是各地實(shí)踐中存在差異的原因。

（二）單一化與多樣化

組織形式和結(jié)構(gòu)遠(yuǎn)非科層與市場那么簡單，在兩者之外有更多豐富的形式，如中間組織﹑混合組織以及組織網(wǎng)絡(luò)等。這種組織形式能夠?qū)⒓袥Q策與分散決策的優(yōu)點(diǎn)結(jié)合起來，參與主體既相對穩(wěn)定又具有一定的進(jìn)出自由，能夠以比較彈性的方式調(diào)節(jié)主體行為以適應(yīng)具有風(fēng)險(xiǎn)和不確定的環(huán)境，且協(xié)調(diào)成本與激勵(lì)成本較低。伴隨著公共服務(wù)需求的多樣化，政府與行政保障類事業(yè)單位的合作方式也必然要進(jìn)行相應(yīng)的變革，相比以往界限清楚的政府﹑市場和社會三分法，未來組織之間的邊界會趨于模糊，跨界合作成為常態(tài)，對政府的治理能力也提出了挑戰(zhàn)。行政保障類事業(yè)單位的發(fā)展取向無非是科層類﹑合作網(wǎng)絡(luò)類以及市場社會類三種。較之于所有權(quán)統(tǒng)一﹑清晰的層級節(jié)制命令服從關(guān)系以及市場自由交換，合作網(wǎng)絡(luò)類的中間組織類型多樣，治理機(jī)制更加復(fù)雜，對合作規(guī)范的要求更高，需要區(qū)別對待﹑精細(xì)管理?！霸趶?fù)雜的企業(yè)網(wǎng)絡(luò)中通常存在四種社會機(jī)制——受限制的交易機(jī)會或通道機(jī)制﹑宏觀文化機(jī)制﹑集體制裁機(jī)制和聲譽(yù)機(jī)制, 它們一起對企業(yè)網(wǎng)絡(luò)內(nèi)的交易起著重要的協(xié)調(diào)和保護(hù)作用。”[11]有的行政保障類﹑輔助類事業(yè)單位適合“行政化”，通過層級節(jié)制提高效率；有的適合“市場化”，在臨時(shí)性項(xiàng)目上展開合作；有的則應(yīng)該建立混合組織形式。從目前的情況看，可以借鑒企業(yè)組織的經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步創(chuàng)新行政保障事業(yè)單位與相關(guān)政府以及政府部門之間的合作形式，采用戰(zhàn)略聯(lián)盟﹑合作網(wǎng)絡(luò)﹑供需鏈管理甚至虛擬組織的形式。在各種不同組織類型內(nèi)部，可以正式契約和關(guān)系契約并存﹑層級組織和伙伴關(guān)系同在﹑傳統(tǒng)技術(shù)和智能化手段一起發(fā)揮作用。行政保障類單位內(nèi)部有多種不同的類型，政府購買的“服務(wù)”也有不同的類型，采用“一刀切”的方式雖然便于管理，卻也不利于充分發(fā)揮行政保障類事業(yè)單位的長處，不利于與其他組織合作的開展，如果能解決合作中的資金管理的問題﹑逐利問題，可以考慮列舉例外情況。

總之，在事業(yè)單位分類改革過程中，行政保障類事業(yè)單位的存在不容忽視，其歸屬和取向不能一刀切，現(xiàn)行分類標(biāo)準(zhǔn)存在精細(xì)化的空間。隨著政府職能轉(zhuǎn)變和政府購買服務(wù)的推進(jìn)，行政保障類事業(yè)單位存在的必要性將面臨一次比較大的檢驗(yàn)，尤其對于那些自身業(yè)務(wù)能夠并且適宜由市場和社會承接的輔助類事業(yè)單位來說，將不可避免地面臨縮減，當(dāng)然，其中最重要的考量因素是“適宜”。公共部門與企業(yè)組織存在一些不同，不只受到交易成本﹑管理成本的影響，不僅要考慮目前的形勢，還要考慮長遠(yuǎn)的需要，不僅要考慮經(jīng)濟(jì)效益，還要考慮社會效益，行政保障類事業(yè)單位的改革不可避免，但不能簡單地推向社會，組織的分工與合作是社會繁榮和進(jìn)步的重要載體，需要不斷創(chuàng)造﹑豐富和完善組織的結(jié)構(gòu)和運(yùn)行機(jī)制，尋找更有效﹑更彈性的合作方式。