李 浩

內(nèi)容提要 院庭長入額與入額后的院庭長辦案是法官員額制改革中一個引起中央政法委和最高人民法院高度重視的問題。絕大多數(shù)院庭長來源于優(yōu)秀法官，因而院庭長入額具有正當(dāng)性。但入額后確有少數(shù)院庭長未按照要求辦疑難、復(fù)雜等難辦的案件，辦案數(shù)量達不到要求，甚至將計算在自己名下的案件交給合議庭的其他法官、法官助理來辦。為落實院庭長辦案，需要采取院長帶頭辦案、為院庭長減負、上級法院進行督查、對不按照規(guī)定辦案的院庭長采取懲戒措施、進行法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的綜合性措施。

問題的提出

在法官員額制改革過程中，院庭長是否應(yīng)當(dāng)入額①，是否應(yīng)當(dāng)全部或者絕大多數(shù)都入額這一無法回避的問題便浮現(xiàn)出來。

實行員額制意味著能夠進入員額的法官的人數(shù)要大大少于現(xiàn)有法官的人數(shù)②，其結(jié)果必然是有相當(dāng)數(shù)量的法官入不了額，而在法院中，由于領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)多、部門多，院庭長在一個法院中人數(shù)會比較多，占全院法官一定的比例。于是，在員額給定且較少的情況下，就勢必出現(xiàn)院庭長與普通法官爭搶員額指標(biāo)的問題，即一個法院的院庭長進入員額的人數(shù)越多，普通法官能夠進入員額的人數(shù)就越少。

院庭長入額之所以在員額制改革中成為問題的另一個方面的原因在于，在實行此項改革之前，我國的院庭長是不辦案或者基本不辦案的。法院的院庭長大多數(shù)是從書記員、助理審判員、審判員逐步成長起來的，然而，盡管他們在成為院庭長之前，有長期的審判經(jīng)驗，在業(yè)務(wù)方面是出類拔萃者，但一旦提拔為院庭長后，就成為法院的管理者，成為普通法官的領(lǐng)導(dǎo)者。以庭長為例，其主要的工作職責(zé)是對本庭的審判事務(wù)進行管理和監(jiān)督，具體而言是通過將屬于本庭的案件分配給庭里的各位法官，審核、簽發(fā)本庭法官的裁判文書等方式進行管理。③院庭長不辦案與我國法院長期以來實行的行政化管理有極大的關(guān)系，在原本最需要由法官依法獨立審判的法院，變成了由院長領(lǐng)導(dǎo)副院長、副院長領(lǐng)導(dǎo)分管的業(yè)務(wù)庭的庭長、庭長領(lǐng)導(dǎo)副庭長、副庭長領(lǐng)導(dǎo)法官從事案件的審理工作。④

另一方面，中國社會轉(zhuǎn)型以來法院受理案件的數(shù)量基本上處于一個不斷增長的態(tài)勢，近年來這種增長的趨勢更為明顯。⑤實行員額制的必然結(jié)果是與進行這項改革之前相比，進入員額的法官的人數(shù)要比原來有法官職稱的人數(shù)少甚至少得多。⑥在此背景下，人們很自然地會擔(dān)心進行員額制改革后，如果一方面院庭長紛紛入額，在入額人員中占較大的比例，另一方面入額后的院庭長依然只承擔(dān)管理工作或者把主要時間和精力用于管理工作，不辦案或只是象征性地審理數(shù)量很少的案件，而法院的一些原先在一線辦案的法官、助理審判員卻因為員額比例的限制、資歷尚淺等原因無從入額，法院面臨的案多人少的矛盾就會更為尖銳和突出。同時，員額制改革的公平性也會受到法院內(nèi)外的質(zhì)疑。⑦

入額的正當(dāng)性與對辦案的擔(dān)憂

盡管院庭長入額勢必會占員額的指標(biāo)，但院庭長入額又是具有正當(dāng)性的。

首先，我國法院的院庭長大多數(shù)是從書記員、助理審判員、審判員逐步成長起來的，是因為在工作中業(yè)績突出，才被選拔為院庭長的，也就是說，他們在擔(dān)任院庭長之前，曾長期從事審判工作，是具有熟練的審判技能和豐富的審判經(jīng)驗的法官。即使是那些擔(dān)任院庭長的時間已久、對辦案已經(jīng)陌生的院庭長，經(jīng)過一段時間的適應(yīng)期，辦案也不會成為問題。進一步說，我國法院中的院庭長，大多數(shù)曾是經(jīng)驗豐富的法官，讓這些經(jīng)驗豐富的院庭長回歸審判席，正是員額制改革的初衷之一。

其次，如果院庭長不入額，就無法承擔(dān)審判委員會委員的職責(zé)。根據(jù)我國法院組織法的規(guī)定，各級法院都設(shè)有審判委員會。審判委員會是法院內(nèi)的領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。審判委員會的任務(wù)是總結(jié)審判經(jīng)驗，討論重大的或者疑難的案件和其他有關(guān)審判工作的問題。⑧我國法院的審判委員會委員，一般都是由院長，分管審判、執(zhí)行業(yè)務(wù)的副院長，審判庭的庭長組成。如果院庭長不入額，連員額法官都不是，憑什么再擔(dān)任審判委員會的委員呢？

再次，如果院庭長不入額，也不利于員額制改革的順利進行。員額制改革牽扯到法院中多數(shù)人的利益關(guān)系，被認為是一場動法院審判人員奶酪的改革，是最復(fù)雜、最困難、最艱巨的改革。院庭長是法院中的領(lǐng)導(dǎo)人員，盡管包括員額制在內(nèi)的本輪司法改革，是在中央政法委、最高人民法院的規(guī)劃、部署和強力推動下進行的，但具體領(lǐng)導(dǎo)本院員額制改革的，是各個法院的院庭長(主要是院一級領(lǐng)導(dǎo))。入額對于原來具有審判員職稱的人、對于從事審判工作多年因而有希望入額的助理審判員來說，既關(guān)乎其名譽，又關(guān)乎其經(jīng)濟利益。⑨如果院庭長不入額，員額制改革就會成為一項減損院庭長利益的改革，當(dāng)這一改革真的動了院庭長的奶酪，對他們的利益造成重大損害，院庭長們還會真心實意地擁護改革、積極地推進改革嗎？

所以，真正的問題不在于院庭長該不該入額，而在于入額后能否真正履行一名員額法官的職責(zé)，也就是入額后辦不辦案、辦多少案件？是形式上辦案，還是實質(zhì)性地辦案？

但另一方面，對院庭長入額后辦案方面的疑慮、擔(dān)憂絕非杞人憂天。首先，院庭長是否愿意辦案。雖然院庭長們普遍認為擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)后，對法院內(nèi)包括審判工作的各項工作進行管理，參加法院外部和內(nèi)部的各種會議，也是相當(dāng)重要的工作，比起原來在庭里審理案件，自己的責(zé)任更大、負擔(dān)更重，工作也更辛苦。但在普通法官看來，審理和裁判案件才是法院中最辛苦的工作。尤其是在案多人少的法院，在審限內(nèi)審結(jié)案件的要求給法官們帶來了巨大的壓力，法官們常常需要加班加點才能完成辦案任務(wù)。在外界看來，與辦案相比，院庭長們從事的領(lǐng)導(dǎo)、管理工作要相對輕松，否則很難解釋一些普通法官希望努力辦案成為院庭長后，從此脫離辦案的“苦?！?，也很難解釋入額后的部分院庭長依然采取種種方法規(guī)避辦案。院庭長入額后，如果他們并不愿意辦案，或者說他們利用院庭長的身份和權(quán)力規(guī)避實質(zhì)性辦案，又如何是好呢？畢竟，院庭長是法院中的領(lǐng)導(dǎo)者，如果院庭長不自覺辦案，普通法官又如何能夠?qū)λ麄冞M行有效的監(jiān)督？

其次，院庭長(尤其是院長、副院長)入額后有時間辦案嗎？我國的法院院長既是政治家、又是管理家、法律家，在員額制改革前，院長坐在審判席上十分罕見的。副院長、專委要分管法院內(nèi)的審判工作和黨務(wù)、行政工作，大部分時間用于各種各樣的會議，既要參加院外黨政機關(guān)、社會團體召開的會議，又要參加上級法院召開的各種會議，還要參加本院安排的各種會議。庭長也把相當(dāng)多的時間用于開會?？梢哉f，參加各種會議已成為院庭長們的日常工作，占用了大量的工作時間。院庭長入額后，如果依然要參加各種各樣的會議，他們又怎么可能有充分的時間辦案呢？

針對員額制改革中的這一疑慮和擔(dān)心，時任中央政法委書記的孟建柱同志在一次講話中強調(diào)：“如果領(lǐng)導(dǎo)干部入員額又不辦案，或者少辦案、掛名辦案，一線法官、檢察官就會不服氣，我們做思想工作也就沒有底氣?！雹?/p>

院庭長入額的狀況

在員額制改革中，各地法院的院庭長入額情況有所不同。如第一批進行員額制改革試點的青海省，試點方案規(guī)定在首批入額中，所有院領(lǐng)導(dǎo)暫緩入額，待全省法院員額制改革全面推開后，依照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和要求選任入額。也有一些法院在改革試點中未規(guī)定院級領(lǐng)導(dǎo)暫緩入額。不少法院的院一級領(lǐng)導(dǎo)幾乎全部入額，不僅院長、分管審判、執(zhí)行業(yè)務(wù)的副院長、專職審判委員會委員全部入額，連政治部主任、紀(jì)檢組長也都入額。從庭長這一級來說，不僅各業(yè)務(wù)庭的庭長都入了額，而且一些綜合部門(如研究室、審管辦)的庭長級的領(lǐng)導(dǎo)也都入了額。甚至連與審判活動無關(guān)的行政部門的負責(zé)人(如宣傳處、老干部處)也都入了額。

然而，如果讓非業(yè)務(wù)部門的中層或者院一級領(lǐng)導(dǎo)都入額，勢必會大量擠占原本就相當(dāng)緊張的員額指標(biāo)，會造成那些在改革前一直在辦案的普通法官反而不能入額，從而引起他們的強烈不滿。所以，最高法院下發(fā)通知，明確規(guī)定紀(jì)檢組長、政治部主任不得入額，已經(jīng)進入員額的，除非辭去領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)去審判部門工作，否則也要退出員額。

在承擔(dān)中國法學(xué)會“法官員額制改革研究”這一課題時，筆者對J省三個市的兩級法院的院庭長入額情況進行了調(diào)研，以下是調(diào)研獲得的數(shù)據(jù)。

A市兩級法院入額情況統(tǒng)計表

B市兩級法院入額情況統(tǒng)計表

C市兩級法院入額情況統(tǒng)計表

從上述三個市兩級法院法官入額的情況看，A市中院和C市中院的院領(lǐng)導(dǎo)、庭長入額率均為100%，B市中院院領(lǐng)導(dǎo)入額率為85.71%，庭長入額率為90.91%。A市10個基層法院院領(lǐng)導(dǎo)的入額率為92.86%，庭長入額率為98.28%；B市7個基層法院院領(lǐng)導(dǎo)的入額率為95.65%，庭長入額率為100%；C市7個基層法院院領(lǐng)導(dǎo)入額率為100%，庭長入額率為99.08%。上述三個市兩級法院的院庭長入額率雖然存在差異，但總體而言比例都是相當(dāng)高的。就院庭長入額占全體入額法官的比例而言，由于中級法院入額法官的總?cè)藬?shù)多于基層法院，基數(shù)比較大，所以中級法院院庭長入額數(shù)占全體法官入額總?cè)藬?shù)的比例相對較低，基層法院則由于入額總?cè)藬?shù)少，基數(shù)比較小，院庭長占的比例較高。

雖然這只是通過調(diào)研獲得的三個市的法院的信息，但據(jù)筆者了解的情況，在本次員額制改革中，固然有個別院庭長因這樣或者那樣的原因未申請入額，但絕大多數(shù)院庭長最終都選擇了入額，院庭長在入額法官中占相當(dāng)?shù)谋壤遣粻幍氖聦崱?/p>

上述數(shù)據(jù)印證了本文第二部分的結(jié)論，即在案件數(shù)量逐年上升，而入額的法官人數(shù)比原有法官數(shù)明顯減少的情況下，如果入了額的院庭長再不辦案，案多人少的壓力和矛盾就會進一步加劇，不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的入額法官就需要比員額制改革前辦更多的案件。

院庭長辦案的情況

(一)中央政法委和最高人民法院的要求

針對員額制改革中存在的問題，中央政法委于2017年3月印發(fā)了《關(guān)于嚴(yán)格執(zhí)行法官、檢察官遴選標(biāo)準(zhǔn)和程序的通知》，根據(jù)這一《通知》，最高人民法院于2017年4月下發(fā)了《關(guān)于加強各級人民法院院庭長辦理案件工作的意見(試行)》(以下稱《院庭長辦案意見》)。《院庭長辦案意見》是針對實行員額制改革后，一些地方出現(xiàn)的院庭長雖然入了額，但很少辦案或只是名義上、形式上辦案或者專挑簡單的、容易辦的案件辦的新問題下發(fā)的，旨在禁止入額后不辦案、委托辦案、掛名辦案，該《意見》明確規(guī)定不得以聽取匯報、書面審查、審批案件等方式代替辦案。

為了規(guī)范和督促院庭長辦案，首先，《院庭長辦案意見》對所辦案件的性質(zhì)、類型提出明確的要求。即“各級人民法院院庭長應(yīng)當(dāng)根據(jù)分管的審判工作，結(jié)合專業(yè)背景和個人專長辦理案件，重點審理重大、疑難、復(fù)雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件”(第2條)。作出上述規(guī)定的緣由在于：

第一，院庭長在擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)前，一般都擔(dān)任過法官、辦過案，并且是由于工作出色才走上領(lǐng)導(dǎo)崗位的，這是院庭長應(yīng)當(dāng)入額的最有力的理由。既然院庭長們有豐富的審判經(jīng)驗、業(yè)務(wù)能力強，入額后所辦的案件當(dāng)然也就應(yīng)當(dāng)與普通法官有所區(qū)別。

第二，即使實行了員額制改革，院庭長依然是法院中的領(lǐng)導(dǎo)，在實行隨機分案為主、指定分案為輔的分案機制下，院庭長有可能利用其地位、權(quán)力把一些簡單的、容易辦的案件留給自己。負責(zé)分案的人也可能為了照顧院庭長，刻意把一些好辦的案件分給他們。

第三，相對于不擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的法官，院庭長們的辦案數(shù)量要少，尤其是院長、副院長要比普通法官少得多。在辦案數(shù)量本來就少的情況下，再去辦簡單、容易的案件，實在是說不過去，在法院內(nèi)也很難服眾。

其次，《院庭長辦案意見》還對基層法院和中級法院院庭長辦案的數(shù)量提出要求。基層、中級人民法院的庭長每年辦案量應(yīng)當(dāng)達到本部門法官平均辦案量的50%～70%；基層人民法院院長辦案量應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的5%～10%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的30%～40%；中級人民法院院長辦案量應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的5%，其他入額院領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)當(dāng)達到本院法官平均辦案量的20%～30%。高級人民法院和最高人民法院院庭長辦案數(shù)量的最低標(biāo)準(zhǔn)，分別由高級人民法院和最高人民法院規(guī)定。

《院庭長辦案意見》還對加大對院庭長辦案直播的力度，院庭長辦案應(yīng)當(dāng)接受監(jiān)督，上級法院應(yīng)當(dāng)對院庭長辦案開展督查等作出規(guī)定。應(yīng)當(dāng)說，該《意見》是充分考慮和平衡了各方面的因素而制定的?！兑庖姟穼υ和ラL辦案的要求可謂是全面、明確、具體、細致。

(二)院庭長辦案的情況

員額制改革后，多數(shù)法院的院庭長入額后能夠按照要求積極主動地回歸法官角色，作為審判長甚至作為承辦人審理案件，所辦的案件也是那些重要的、難辦的案件。2017年11月1日，周強院長在向全國人大常委會作法院司法體制改革的報告中稱：各級法院堅持“入額必辦案”，建立院、庭長辦案剛性約束和監(jiān)督保障機制。2017年1至9月，全國法院院、庭長人均辦案量同比增長32.3%。但不可否認的是，也確有部分院庭長依然習(xí)慣于法院領(lǐng)導(dǎo)的角色，把辦案看作是普通法官的事，不樂意、不情愿辦案，即使辦也不是真正從事案件的審理和裁判文書的寫作，而是在別人寫好的裁判文書上簽上自己的名字。存在的主要問題是：

1.非實質(zhì)性辦案

由于最高法院對中、基層法院的院庭長辦案的數(shù)量有明確要求，所以一般而言，院庭長們會按照要求完成規(guī)定的辦案數(shù)量，有的甚至?xí)^規(guī)定的數(shù)量，因而如果僅從辦案數(shù)量看，入額后院庭長辦案并不存在問題，達到了改革的預(yù)期。

然而，一些法院的法官對此問題并不那么樂觀，在他們看來，一些案件雖然歸在院庭長名下，但真正的審理者、裁判者并不是在裁判文書上簽名的院庭長，而是合議庭的其他法官或者是法官助理。也就是說，盡管中央政法委、最高法院三令五申要求院庭長辦案，但在一些法院依然存在著部分院庭長有辦案之名而無辦案之實的問題。

2.辦簡單案件

盡管《院庭長辦案意見》明確要求院庭長重點審理重大、疑難、復(fù)雜、新類型和在法律適用方面具有普遍指導(dǎo)意義的案件，但有的院庭長還是專挑簡單、容易的案件辦，如果隨機分案分到的是疑難、復(fù)雜等難辦的案件，他們就會想方設(shè)法地將其調(diào)整為交通肇事、物業(yè)費糾紛等容易辦的案件。

(三)非實質(zhì)性辦案解析

要說明為什么會出現(xiàn)院庭長非實質(zhì)性辦案，或者要解釋非實質(zhì)性辦案為什么行得通，就需要對司法實務(wù)中辦案的形式做具體分析，就需要界分哪些是法官應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作，哪些是法官助理應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作。

院庭長辦案，有三種不同的形式。第一種是參加合議庭，僅作為合議庭的成員和審判長；第二種同樣是參加合議庭，但既擔(dān)任審判長又是承辦人；第三種作為獨任制法庭的法官辦案。

院庭長辦案的通常情況是參加合議庭辦理案件，這不僅是由于中級和中級以上法院審理的第一審案件原本就沒有采用獨任制的簡單的案件，而且即使是基層人民法院的院庭長，如果他們按照要求辦那些難辦的案件，也要采用合議制的方式進行審理。按照訴訟法關(guān)于審判組織的規(guī)定，合議庭的審判長由院長或者庭長指定審判員一人擔(dān)任，院長或者庭長參加審判的，由院長或者庭長擔(dān)任審判長。也就是說，院庭長只要是參加合議庭審理案件，就一定是作為審判長。

對于審判長的職責(zé)，最高人民法院在《關(guān)于完善人民法院司法責(zé)任制的若干意見》(以下稱《司法責(zé)任制意見》)的“明確司法人員的職責(zé)與權(quán)限”部分中專門作出了規(guī)定，即合議庭審理案件時，審判長除承擔(dān)由合議庭成員共同承擔(dān)的審判職責(zé)外，還應(yīng)當(dāng)履行以下審判職責(zé)：(1)確定案件審理方案、庭審提綱、協(xié)調(diào)合議庭成員庭審分工以及指導(dǎo)做好其他必要的庭審準(zhǔn)備工作；(2)主持、指揮庭審活動；(3)主持合議庭評議；(4)依照有關(guān)規(guī)定和程序?qū)⒑献h庭處理意見分歧較大的案件提交專業(yè)法官會議討論，或者按程序建議將案件提交審判委員會討論決定；(5)依法行使其他審判權(quán)力。就上述具體規(guī)定的四個方面的審判長的職責(zé)而言，除了確定案件審理方案、庭審提綱具有實質(zhì)性內(nèi)容之外，其他都是一些程序性的事項。因此，當(dāng)院庭長作為審判長參加合議庭審理案件，是否實質(zhì)性辦案，主要看他們在開庭前是否由本人閱讀、研究案件材料，并在此基礎(chǔ)上擬定審理方案和審理提綱。如果在開庭前并未查看與研究案件材料，庭審方案和審理提綱是交給合議庭的其他成員或者法官助理完成的，自己在開庭時僅僅作為審判長履行一些程序性權(quán)力，在合議時也因為不熟悉案件只是附和合議庭其他成員的意見，那就很難稱作實質(zhì)性辦案。

當(dāng)院庭長擔(dān)任合議庭中的承辦人(又稱“承辦法官”)時，情況又有所不同。承辦人并不是一個法律上的概念，無論是在法院組織法還是在訴訟法中均找不到承辦人這一概念，但在審判實務(wù)中，我國法院在合議庭中逐漸產(chǎn)生了承辦人的做法。根據(jù)最高人民法院2010年發(fā)布的《關(guān)于進一步加強合議庭職責(zé)的若干規(guī)定》第3條為承辦法官確定的職責(zé)，承辦人的具體工作是：(1)主持或者指導(dǎo)審判輔助人員進行庭前調(diào)解、證據(jù)交換等庭前準(zhǔn)備工作；(2)擬定庭審提綱，制作閱卷筆錄；(3)協(xié)助審判長組織法庭審理活動；(4)在規(guī)定期限內(nèi)及時制作審理報告；(5)案件需要提交審判委員會討論的，受審判長指派向?qū)徟形瘑T會匯報案件；(6)制作裁判文書提交合議庭審核；(7)辦理有關(guān)審判的其他事項。

不難看出，相對于合議庭的其他成員而言，承辦人在對所承辦的案件承擔(dān)更多責(zé)任的同時也要付出更多的辛勞。也正是因為如此，最高法院在《院庭長辦案意見》中提出各級人民法院院庭長應(yīng)當(dāng)作為承辦法官辦理一定數(shù)量的案件。J省法院則根據(jù)合議庭成員承擔(dān)工作量的大小，規(guī)定了不同的權(quán)重。各合議庭成員的工作量分別按審判長30%、主審法官50%、參審法官20%的比例分攤。主審法官同時擔(dān)任審判長的，按照審判長(主審法官)、參審法官、參審法官60%、20%、20%的比例分攤。因此，如果院庭長不僅作為審判長而且作為承辦法官參與案件的審理，他們在合議庭中承擔(dān)的工作就要多得多。院庭長在擔(dān)任承辦人時，如果把作為承辦人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的工作交給合議庭成員或者法官助理來完成，那當(dāng)然也屬于非實質(zhì)性辦案。

基層法院的院庭長辦案還可能作為獨任法官進行辦案。當(dāng)他們作為獨任法官辦案時，是否實質(zhì)性辦案就要看院庭長們是否真正履行了審判的核心職責(zé)。司法權(quán)是審判權(quán)，按照這一權(quán)力的屬性，查閱與研究當(dāng)事人提交的訴訟資料，開庭審理案件，通過庭審認定事實和適用法律作出裁判，撰寫裁判文書便是司法權(quán)的核心功能。在我國未引入法官助理之前，院庭長要是作為獨任法官審理案件，不履行審判的這些核心職責(zé)的可能性比較小，因為在引入法官助理之前，獨任審判是“一審一書”的模式，院庭長一般不太可能讓書記員來調(diào)解案件、提出審理方案、寫裁判文書。

但是，在引入法官助理這一制度后，問題變得復(fù)雜起來。由于法官與法官助理的職責(zé)并未得到清晰的界分，如何判斷院庭長是否辦案也就變得相當(dāng)困難。比如調(diào)解、撰寫裁判文書是否可以由助理來做？如果記在院庭長名下的案件，但卻是由助理調(diào)解結(jié)案的，這樣的案件是否應(yīng)當(dāng)算作是院庭長辦理的案件？

撰寫裁判文書的問題更為復(fù)雜。對于撰寫裁判文書，實踐中至少存在以下三種模式：完全由院庭長自己寫，助理只是幫助做一些準(zhǔn)備工作，如檢索上級法院同類案件的判決，整理雙方當(dāng)事人的訴辯意見、雙方律師的代理意見，查找擬適用于本案的法律與司法解釋，校對裁判文書等,但裁判文書依然是由法官本人撰寫。第二種是院庭長在向助理口述判決結(jié)果、裁判思路后，由助理來起草判決書，然后由法官審閱、修改后簽發(fā)。第二種方式也是允許的，在最高人民法院發(fā)布的《司法責(zé)任制意見》中，專門對司法人員的責(zé)任和權(quán)限作出過規(guī)定，就裁判文書而言，獨任法官既可以自己制作裁判文書，也可以指導(dǎo)法官助理起草裁判文書然后由自己直接簽發(fā)。第三種則是幾乎完全把制作裁判文書的工作交給助理來完成，院庭長只是在已經(jīng)制作好的裁判文書上簽字。這實際上是作為法官的院庭長在把制作裁判文書的工作轉(zhuǎn)嫁給助理的同時，把裁判權(quán)一并讓渡給助理，助理成為實質(zhì)上的法官，法官僅空有其名而已。這便是典型的“掛名辦案”。雖然在理論上可以把第二種方式界定為實質(zhì)性辦案，把第三種方式界定為非實質(zhì)性辦案，但由于院庭長與助理之間的關(guān)系具有高度的內(nèi)部性，外界很難獲得院庭長究竟采用的是哪一種方式的信息。助理雖然最清楚院庭長是否實質(zhì)性地進行了指導(dǎo)工作，但鑒于助理與院庭長之間的特殊關(guān)系，他們不太可能向外界披露這方面的信息。

院庭長為什么不辦案

入額的院庭長不實質(zhì)性辦案，不按照規(guī)定承辦難辦的案件，究其原因也相當(dāng)復(fù)雜。大致可以歸納為以下幾種情況：

第一，因能力和水平而無法勝任辦案。我國法院的院庭長雖然多數(shù)擔(dān)任過書記員、審判員，有辦案能力和辦案經(jīng)驗，但也不盡然。也有個別或少數(shù)之前并未審理過案件。未系統(tǒng)接受過法學(xué)專業(yè)的教育、不具備法律專業(yè)知識的院長也不是沒有。

第二，因時間所限而無法辦案。在改革前，我國法院的院庭長(尤其是法院的院一級領(lǐng)導(dǎo))把相當(dāng)多的工作時間用于參加各種各樣的會議，這些會議既有法院外部召開的，也有上級法院召開的，還有本院安排的各種會議。眾多的會議占用了院庭長大部分工作時間，導(dǎo)致他們對辦案有心無力。

第三，因不習(xí)慣而不積極辦案。古人云“由儉入奢易，由奢入儉難”，院庭長辦案也是如此。普通法官升任院庭長后，不再辦案，而是領(lǐng)導(dǎo)、監(jiān)督普通法官辦案，參加各種會議，在會議上發(fā)表講話，這樣的角色轉(zhuǎn)換是比較容易適應(yīng)的，更何況有的年輕法官努力辦案的目的原本就是為了升任院庭長后脫離辦案的“苦海”。但是，長期擔(dān)任院庭長后，突然又要像普通法官那樣去審理案件，這樣的角色回轉(zhuǎn)要適應(yīng)起來卻并非易事。

落實院庭長辦案的若干建議

第一，重點抓好院長辦案。在我國法院，院長既是行政負責(zé)人，又是黨組書記，可謂位高權(quán)重，對整個法院工作有極大的影響力。院長對某項工作是否重視，直接關(guān)系到該項工作完成的質(zhì)量。對于院庭長辦案來說也是如此，如果院長本人能夠嚴(yán)格按照中央政法委和最高法院的要求，完成甚至超額完成規(guī)定的辦案數(shù)量，并且是按照要求辦那些難辦的案件，院長在全院就能夠起到良好的帶頭作用、示范作用，副院長、庭長們就會向院長學(xué)習(xí)，按照規(guī)定去辦理案件，院庭長辦案問題就會比較容易得到解決。相反，如果院長自己不帶頭辦案，不完成辦案任務(wù)，在對副院長、庭長提出這方面要求時就沒有底氣，甚至不好意思對他們提出要求。

第二，采取切實有效措施為院庭長減負。入額的院庭長未能按照要求辦案，也有他們的苦衷。這主要表現(xiàn)為由于司法去地方化的改革滯后，院庭長們依然要參加地方黨委、政府召開的各種會議，開會擠占了院庭長辦案的時間。對于這一問題，中央政法委早有察覺。2017年8月25日，中共中央和國務(wù)院于發(fā)布了《保護司法人員依法履行法定職責(zé)規(guī)定》，該《規(guī)定》第3條強調(diào)：“任何單位或者個人不得要求法官、檢察官從事超出法定職責(zé)范圍的事務(wù)。人民法院、人民檢察院有權(quán)拒絕任何單位或者個人安排法官、檢察官從事超出法定職責(zé)范圍事務(wù)的要求。”地方黨委、政府如能夠嚴(yán)格按照這一規(guī)定辦，要求法院領(lǐng)導(dǎo)參加的會議就會大為減少，院庭長也就能夠有充分的時間來履行他們的審判職能。

第三，上級法院進行專項督察。院庭長辦案僅僅靠本人自覺顯然是不夠的，法院內(nèi)其他員額法官的監(jiān)督也不足以解決此問題，實踐證明，上級法院的監(jiān)督也是解決此問題的必要途徑。2017年4月中旬至5月初，J省高級人民法院組織全省法院對貫徹落實司法責(zé)任制改革情況及案件繁簡分流工作進行了一次全面督察。督察采取分級督察方式進行，省法院對13個中級法院進行督察，并抽查各中院所轄1～2個基層法院情況；各市中級法院對所轄基層法院進行督察。對督察中發(fā)現(xiàn)的問題即時向有關(guān)法院進行反饋，并提出整改建議。

在J省法院開展的這次督察中，包括了院庭長辦案的內(nèi)容。從督察情況看，全省各級法院院庭長辦案的總體情況良好，2017年1～5月，全省法院的院庭長已審理案件403335件，占全部審理案件數(shù)的41.17%。但在督察中也發(fā)現(xiàn)，一些法院院領(lǐng)導(dǎo)辦案數(shù)量較少，院領(lǐng)導(dǎo)直接作為承辦人主審案件的數(shù)量更少，個別院領(lǐng)導(dǎo)辦案數(shù)量只有1～2件。另一方面，院庭長辦理簡單案件、系列案件、程序性審查案件現(xiàn)象在各地不同程度存在，還存在“湊數(shù)字”的現(xiàn)象，沒有體現(xiàn)辦理重大、疑難、復(fù)雜案件的示范引領(lǐng)作用。

第四，采取必要的懲戒措施。對那些長期未能完成辦案任務(wù)的院庭長僅僅是批評、教育顯然還不足以真正解決問題，只有輔之于一定的懲戒措施，才能真正引起他們的重視。東北某省的省高院在這個問題上動了真格，把完成規(guī)定的辦案數(shù)量作為法官等級晉升的必要條件之一，對那些未能按照要求辦案的院長，在等級晉升時不予批準(zhǔn)。該省高院的這一做法，既贏得了普通法官的好評，又對那些未完成辦案任務(wù)的院庭長起到了警醒作用。

對確實無法完成辦案任務(wù)的院一級領(lǐng)導(dǎo)，也有必要采取讓其退出員額的措施。采取此種措施之所以必要，是由于在入額的院領(lǐng)導(dǎo)中，確實也有個別原本既無法律方面的專業(yè)知識，也無辦案的經(jīng)歷，也就是說由于先天不足未辦過案件的。這樣的院領(lǐng)導(dǎo)，并不符合入額的條件，但由于這樣或者那樣的原因也入了額。這樣的院領(lǐng)導(dǎo)，顯然無法按照規(guī)定完成辦案任務(wù)，退出員額既有利于他們本人，也是對案件的當(dāng)事人負責(zé)，同時也有利于法院的司法責(zé)任制、員額制改革，退出員額是有利于各方的最佳選擇。

第五，通過法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，減少院庭長職數(shù)，增加普通員額法官的人數(shù)。黨的十九大報告提出：“要深化司法體制綜合配套改革”，對于法院來說，僅僅進行司法責(zé)任制、員額制改革顯然是不夠的，還不足以使司法改革達到預(yù)期的目標(biāo)，也無法真正把員額制改革的正能量充分釋放出來。法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革就是當(dāng)下亟待進行的配套改革。

我國法院內(nèi)設(shè)機構(gòu)過多是司法體制改革必須直面的問題。以正在進行這一改革的成都中院為例，原來有25個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，實行大部制改革后，這些機構(gòu)并為9個部。在25個內(nèi)設(shè)機構(gòu)中，直接從事審判工作的有14個庭，實行大部制后，針對審判與執(zhí)行，只設(shè)立7個部，分別為刑事、民事、商事、行政審判管理部，訴訟保障部、訴訟監(jiān)督部、司法執(zhí)行部。

實行大部制后，庭這一行政架構(gòu)被取消，相應(yīng)的，庭長、副庭長這一職位在法院內(nèi)部實際上也隨之實際消亡。大部制的負責(zé)人由院一級領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任，如四個審判業(yè)務(wù)部的部長分別由四位副院長兼任。原來的庭長、副庭長作為員額法官，分別進入審判團隊，擔(dān)任審判團隊的主任法官、副主任法官，但主任法官、副主任法官已不再是一種行政職務(wù)。

我國法院的管理存在著法院內(nèi)部管理行政化、層級多、效率低的問題。實行大部制改革后，實際上取消了庭長、副庭長這個管理層級，變成了副院長直接管理大部，管理的層級減少了，管理的效率提高了。這一改革對于院庭長辦案的意義在于，它使得原來的庭長變成了員額法官，減少了法院領(lǐng)導(dǎo)的數(shù)額，增加了全職辦案的員額法官的數(shù)額。當(dāng)庭長這一職位在法院內(nèi)部被取消時，庭長辦案的問題也就釜底抽薪地得到了解決?！脖疚氖艿街袊▽W(xué)會課題“法官員額制改革研究”(項目號：CLS(2015)ZDWT35)資助〕

①本文之所以只討論法院的院長、庭長，而未把副庭長作為研究的對象，是由于在我國的法院中，副庭長雖然也是法院的中層領(lǐng)導(dǎo)，但副庭長在法院中也是辦案的主力，尤其是在中、基層法院，所以，在員額制改革中，副庭長入額和入額后辦案是順理成章的，不會成為問題。

②中央政法委確定的比例是入額法官的總?cè)藬?shù)為法院內(nèi)現(xiàn)有的中央政法編制人數(shù)的39%。

③在實行隨機分案為主后，這項權(quán)力的行使僅限于少量需要對隨機分案的結(jié)果進行調(diào)整的案件。

④黨的十八大以來的新一輪司法改革，是歷次司法改革中力度最大的。這輪司法改革的重點和亮點之一就是去行政化，明確提出要實行司法責(zé)任制，讓審理者裁判、讓裁判者負責(zé)。

⑤2016年全國法院受理案件數(shù)達到了創(chuàng)紀(jì)錄的2300余萬件。據(jù)最高人民法院審判管理辦公室提供的數(shù)據(jù)，2017年上半年全國法院共受理案件1458.6萬件，與2016年上半年相比，全國法院受理案件數(shù)量上升11.29%。參見喬文心《最高法院發(fā)布今年上半年審判執(zhí)行數(shù)據(jù)，全國法院受理案件數(shù)突破1400萬》，《人民法院報》2017年8月1日。

⑥據(jù)權(quán)威部門公布的數(shù)據(jù)，入額前，全國法院有法官職稱的人數(shù)接近20萬，實行員額制改革后，入額法官人數(shù)為12萬左右。不過考慮到原有的20萬法官有一部分并不在審判崗位，員額制改革后實際辦案人數(shù)與原先相比差距不會那么大。

⑦員額制改革有多重目標(biāo)，但其直接目標(biāo)是要把優(yōu)質(zhì)的審判資源配置于審判一線，從而提高司法的公正性、權(quán)威性和效率。

⑧參見《人民法院組織法》第10條。

⑨員額制改革是建立在對司法人員進行分類管理的前提下的，即把法院內(nèi)司法人員區(qū)分為司法審判人員、司法輔助人員、司法管理人員，雖然在改革中，三類人員的工資待遇都會有所增加，但員額法官增加的數(shù)量是最多的。

⑩轉(zhuǎn)引自葉竹盛《法官員額制：尋找可復(fù)制的經(jīng)驗》，《南風(fēng)窗》2015年第14期。