張 沖，韓興宇

(吉林省水利水電勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，吉林 長(zhǎng)春 130021)

1 我國(guó)水電移民利益共享機(jī)制的實(shí)踐

貨幣形式的利益共享機(jī)制主要包括以下幾種方式，一是建立移民發(fā)展基金。20世紀(jì)80年代初，國(guó)家開(kāi)始試行從電力工業(yè)部直屬水電站發(fā)電成本中，每發(fā)1kW·h(扣除廠(chǎng)用電)提取一厘錢(qián)作為庫(kù)區(qū)維護(hù)基金，主要用于庫(kù)區(qū)移民的生產(chǎn)、生活困難補(bǔ)助以及庫(kù)區(qū)移民的飲水工程、灌溉工程和水庫(kù)防護(hù)工程等。隨后，國(guó)家又設(shè)立了庫(kù)區(qū)建設(shè)基金和后期扶持基金[1]；二是移民享受長(zhǎng)期補(bǔ)償。在對(duì)移民進(jìn)行生活安置基礎(chǔ)上，以移民被淹沒(méi)法定承包土地(主要是耕地)前3年的農(nóng)作物平均產(chǎn)量為依據(jù)，根據(jù)當(dāng)?shù)丶Z食主管部門(mén)公布的糧食交易價(jià)格確定耕地平均年產(chǎn)值，采用貨幣形式對(duì)移民實(shí)行逐年補(bǔ)償，電站運(yùn)行1年，補(bǔ)償1年，并根據(jù)生產(chǎn)力發(fā)展或糧食市場(chǎng)交易價(jià)格上漲等原因，逐年對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行一次動(dòng)態(tài)調(diào)整[2]；三是移民入股水電開(kāi)發(fā)。移民將經(jīng)評(píng)估后的土地使用權(quán)或者被征用土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)作為資本金以原始股的形式注入到水電開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的資本金中，根據(jù)所占股份比例分享水電工程經(jīng)營(yíng)效益[3]；四是享受優(yōu)惠電價(jià)或水費(fèi)，水電企業(yè)和電網(wǎng)公司對(duì)受工程影響的地區(qū)和群眾提供優(yōu)惠電價(jià)或水費(fèi)[4]。

對(duì)于非貨幣形式的利益共享主要集中在水電工程的實(shí)施階段，一般可以持續(xù)幾年，包括拿出一定比例的建筑崗位提供給當(dāng)?shù)氐慕ㄖと耍?gòu)買(mǎi)當(dāng)?shù)氐慕ㄖ牧?、設(shè)備和服務(wù)以及在項(xiàng)目所在地修建公路等等。目前我國(guó)針對(duì)移民的非貨幣形式的利益共享方面主要是為一少部分人提供生計(jì)，而且項(xiàng)目建設(shè)完成后，這部分建筑工人還要另謀出路。大多數(shù)水電站所在地處于經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)落后的地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用裆钏较鄬?duì)較低，甚至有些地區(qū)還沒(méi)有通水通電，對(duì)于這部分人群來(lái)說(shuō)，水電工程建設(shè)所帶來(lái)的主要效益，如水資源供應(yīng)和電力服務(wù)，則沒(méi)有享受到。

2 不同利益共享機(jī)制SWOT分析

SWOT分析法即態(tài)勢(shì)分析法，是通過(guò)列出項(xiàng)目?jī)?nèi)部具有的優(yōu)勢(shì)(Strengths)與劣勢(shì)(Weakness)，以及外部環(huán)境面臨的機(jī)遇(Opportunities)與威脅(Threats)，來(lái)提醒決策者針對(duì)不同的情況制定出相應(yīng)的策略[5]。將SWOT分析法用于利益共享機(jī)制的分析中，有利于在一個(gè)清晰的框架中，識(shí)別各種不同利益共享機(jī)制的優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，以及外部面臨的機(jī)會(huì)和不利條件。

2.1 建立移民發(fā)展基金SWOT分析

移民發(fā)展基金的設(shè)立反映政府想對(duì)移民的生產(chǎn)生活實(shí)行全周期補(bǔ)償?shù)乃悸?，但這種基金模式的成效如何并沒(méi)有后續(xù)研究來(lái)評(píng)估，利益共享資金的有效利用亦缺乏保障。盡管?chē)?guó)家對(duì)水電移民的扶持標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)以前有所提高，事實(shí)上也并未有效地消除移民因水電開(kāi)發(fā)帶來(lái)的貧困風(fēng)險(xiǎn)，而且可能會(huì)淪為一種單純的扶貧救助行為，不利于移民實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展和逐步致富的目標(biāo)。建立移民發(fā)展基金的SWOT分析矩陣見(jiàn)表1。

表1 建立移民發(fā)展基金SWOT分析

2.2 移民享受長(zhǎng)期補(bǔ)償SWOT分析

移民享受長(zhǎng)期補(bǔ)償，要“因庫(kù)制宜”。對(duì)于直接淹沒(méi)涉及人口較少，淹沒(méi)征收土地多，耕地資源十分匱乏，以土安置難度大的水電項(xiàng)目，實(shí)行該安置方式具有明顯的優(yōu)勢(shì)。首先，地方政府不必再為無(wú)地可調(diào)而面臨巨大的壓力；其次，項(xiàng)目業(yè)主也不必為移民支付一系列外遷所需費(fèi)用；再次，原遷移民去世后可以由家庭成員繼承其受償資格，保障了移民及其后代的發(fā)展權(quán)；最后，移民群眾也不必因?yàn)楦乇徽魇斩尘x鄉(xiāng)謀求生路。然而，實(shí)行長(zhǎng)期補(bǔ)償需要有長(zhǎng)期、穩(wěn)定的資金來(lái)源，對(duì)于以發(fā)電為主的水電項(xiàng)目可能有比較充足的資金，而以防洪、航運(yùn)為主的水利等公益性水電工程，其直接收入來(lái)源很少甚至沒(méi)有，就很難支付起對(duì)移民進(jìn)行長(zhǎng)期補(bǔ)償所需的費(fèi)用。移民享受長(zhǎng)期補(bǔ)償?shù)腟WOT分析見(jiàn)表2。

表2 移民享受長(zhǎng)期補(bǔ)償SWOT分析

2.3 移民入股水電開(kāi)發(fā)SWOT分析

移民入股水電開(kāi)發(fā)的安置方式需要當(dāng)?shù)氐耐恋厥袌?chǎng)發(fā)育比較完善，市場(chǎng)化程度比較高，且水電項(xiàng)目有長(zhǎng)期穩(wěn)定的收益。但是，從水電移民開(kāi)始搬遷到電站運(yùn)營(yíng)盈利的這幾年時(shí)間里，移民失去土地等基本生產(chǎn)資料，其生計(jì)來(lái)源處于空白，僅靠移民自身力量難以解決基本的生產(chǎn)生活問(wèn)題。而且，大中型水電站建設(shè)資金一大部分由銀行貸款解決，電站投產(chǎn)后的十幾年里，其工程效益主要用于償還銀行貸款，移民承擔(dān)的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)過(guò)大，如果不能獲得穩(wěn)定的收益，其基本生活難以保障。移民入股水電開(kāi)發(fā)安置方式的SWOT分析見(jiàn)表3。

表3 移民入股水電開(kāi)發(fā)SWOT分析

2.4 享受優(yōu)惠電價(jià)或水費(fèi)SWOT分析

享受優(yōu)惠電價(jià)或水費(fèi)是為項(xiàng)目區(qū)提供低于市場(chǎng)銷(xiāo)售電價(jià)或水費(fèi)并吸引投資的一種共享方式，在穩(wěn)定移民生活成本，為移民提供就業(yè)機(jī)會(huì)，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面是一種有效的措施。但是該共享方案的實(shí)施，除了需要國(guó)家政策和電力消納規(guī)劃確認(rèn)外，還要考慮區(qū)域電力輸配送的地形、技術(shù)限制，如采用直供電就需要有大規(guī)模的耗電企業(yè)的落戶(hù)，這對(duì)于西南峽谷大山地區(qū)來(lái)說(shuō)可能是相對(duì)困難的。移民享受優(yōu)惠電價(jià)或水費(fèi)安置方式的SWOT分析見(jiàn)表4。

表4 移民享受優(yōu)惠電價(jià)或水費(fèi)SWOT分析

2.5 非貨幣形式的利益共享SWOT分析

非直接貨幣形式的利益共享機(jī)制通常采取的形式都是將水電項(xiàng)目的部分收益轉(zhuǎn)移給受影響地區(qū)的相關(guān)機(jī)構(gòu)，目標(biāo)指向水電項(xiàng)目建設(shè)征地涉及縣區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，解決庫(kù)區(qū)的重大遺留問(wèn)題，改善庫(kù)區(qū)和安置區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施條件等，從而提高當(dāng)?shù)鼐用竦纳钯|(zhì)量。這類(lèi)政策并不是直接惠及移民，而是使其通過(guò)享受水電項(xiàng)目部分收益建立的基礎(chǔ)設(shè)施與服務(wù)等來(lái)間接獲益。非貨幣形式的利益共享SWOT分析見(jiàn)表5。

表5 非貨幣形式的利益共享SWOT分析

3 基于SWOT分析的利益共享機(jī)制實(shí)施策略

基于對(duì)不同利益共享機(jī)制的SWOT分析，可以看出，在我國(guó)水電移民利益共享機(jī)制的具體實(shí)踐中，不同的利益共享機(jī)制具有不同的優(yōu)勢(shì)和劣勢(shì)。為了保證各利益共享機(jī)制實(shí)施的有效性，對(duì)于“優(yōu)勢(shì)-機(jī)遇(SO)”的組合要加以有效利用，對(duì)于“優(yōu)勢(shì)-威脅(ST)”的因素要予以密切關(guān)注，對(duì)于“劣勢(shì)-機(jī)會(huì)(WO)”的因素要加以改進(jìn)，對(duì)于“劣勢(shì)-威脅(WT)”的因素要予以消除。

建立移民發(fā)展基金共享方式的SO、WO、ST、WT策略，見(jiàn)表6。

移民享受長(zhǎng)期補(bǔ)償利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，如表7所示。

移民入股水電開(kāi)發(fā)利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，如表8所示。

移民享受優(yōu)惠電價(jià)或水費(fèi)利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，見(jiàn)表9。

非貨幣形式利益共享方式的SO、WO、ST、WT策略，見(jiàn)表10。

表6 建立移民發(fā)展基金共享機(jī)制SWOT分析實(shí)施策略

表7 移民享受長(zhǎng)期補(bǔ)償共享機(jī)制SWOT分析實(shí)施策略

表8 移民入股水電開(kāi)發(fā)共享機(jī)制SWOT分析實(shí)施策略

表9 移民享受優(yōu)惠電價(jià)或水費(fèi)共享機(jī)制SWOT分析實(shí)施策略

表10 非貨幣形式利益共享機(jī)制SWOT分析實(shí)施策略

4 結(jié)語(yǔ)

目前我國(guó)水電項(xiàng)目采取的利益共享機(jī)制的實(shí)踐可以看作是移民分享水電收益的一個(gè)很好的嘗試，但是由于受到國(guó)家現(xiàn)有政策制度的制約，相對(duì)于國(guó)外這方面的經(jīng)驗(yàn)還不夠全面，主要表現(xiàn)在利益共享形式較為單一，對(duì)于已經(jīng)實(shí)施的幾種利益共享機(jī)制效果的檢驗(yàn)還缺乏后續(xù)跟蹤研究的案例，利益共享資金的有效利用缺乏保障等等。雖然我國(guó)水電項(xiàng)目利益共享機(jī)制的實(shí)踐還處于較為初級(jí)的階段，但是利益共享的理念正在逐漸滲透到水電開(kāi)發(fā)的研究和實(shí)踐當(dāng)中。隨著國(guó)家和地方層面加大對(duì)利益共享機(jī)制實(shí)施的政策和法律制度支持，水電項(xiàng)目開(kāi)發(fā)中的各利益相關(guān)者都能夠享受到水電工程建設(shè)的豐碩成果，適應(yīng)大壩建設(shè)所帶來(lái)的變化，并從中受益，獲得發(fā)展。