(天津國(guó)土資源和房屋職業(yè)學(xué)院，天津 300270)

一、 引言

公私合作伙伴關(guān)系(public-private partnership，簡(jiǎn)稱PPP)因其強(qiáng)調(diào)引進(jìn)社會(huì)資本參與基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)、具有創(chuàng)新和高效的特點(diǎn)，逐漸成為一種應(yīng)用日益廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施投融資模式。PPP模式具有生命周期成本更低，合同管理更加方便、風(fēng)險(xiǎn)控制更加合理、項(xiàng)目管理更加高效、公共服務(wù)更具創(chuàng)新性等諸多優(yōu)點(diǎn)，在歐美發(fā)達(dá)國(guó)家，PPP模式已經(jīng)廣泛應(yīng)用于市政設(shè)施、交通運(yùn)輸、醫(yī)療等一系列公共服務(wù)領(lǐng)域。相關(guān)資料顯示，英國(guó)每年在公共服務(wù)領(lǐng)域的投資中，PPP項(xiàng)目的份額高達(dá)10%至14%，而且還在不斷擴(kuò)大。在當(dāng)前地方融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)急需化解、投融資體制創(chuàng)新升級(jí)、積極推動(dòng)企業(yè)“走出去”的時(shí)代背景下，大力推廣PPP模式，不僅僅是在微觀層面進(jìn)行的一次操作方式升級(jí)，更是宏觀層面的一場(chǎng)體制機(jī)制變革。

二、 中國(guó)PPP模式概念界定及類型

(一)PPP概念

目前PPP模式還沒有一個(gè)得到世界公認(rèn)的概念，世界范圍內(nèi)的不同權(quán)威機(jī)構(gòu)，如美國(guó)PPP國(guó)家委員會(huì)、英國(guó)財(cái)政部和聯(lián)合國(guó)發(fā)展計(jì)劃署，以及不同的專家對(duì)PPP模式給出了不同的定義?？偨Y(jié)這些定義后可以發(fā)現(xiàn)一些共同的特征：首先，PPP模式是公共部門和私營(yíng)部門的合作；其次，合作的目標(biāo)是提供公共產(chǎn)品或服務(wù)，包括提供基礎(chǔ)設(shè)施；再次，提高效率，實(shí)現(xiàn)共贏；最后是風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)。然而在中國(guó)，與公共部門合作的不僅有國(guó)內(nèi)私營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)，更多的是中大型國(guó)有企業(yè)。因此，通過分析不同機(jī)構(gòu)和專家的各種定義，并根據(jù)中國(guó)PPP模式實(shí)踐，本論文中將PPP定義為公共部門為了提供公共設(shè)施或服務(wù)而與具有充足資本和融資能力的各類盈利性企業(yè)建立的制度化合作關(guān)系。

(二)PPP模式的類型

PPP形式非常靈活，存在多種不同的類型，在中國(guó)情境下，以企業(yè)部門參與程度為標(biāo)準(zhǔn)可以分為圖1所示幾類。

圖1 PPP模式類別

此處的PPP有廣義和狹義兩種，其中公共部門和企業(yè)部門之間建立起了合作關(guān)系就可以稱為廣義PPP，企業(yè)部門投入資本并負(fù)責(zé)融資的情況下稱為狹義PPP。

三、 PPP在中國(guó)的發(fā)展

(一)PPP在中國(guó)的發(fā)展階段

PPP模式于上世紀(jì)80年代被引入我國(guó)，其在我國(guó)的發(fā)展歷程大致經(jīng)歷了三輪熱潮。從20世紀(jì)80年代中期至90年代末，PPP模式在我國(guó)迎來第一次發(fā)展熱潮，我國(guó)中央政府和地方政府為緩解資金壓力，在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中主要通過引進(jìn)外資的方式解決資金短缺難題，之后由于政府推行積極的財(cái)政政策，外企逐步淡出我國(guó)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，第一次PPP熱潮趨于平靜。

進(jìn)入21世紀(jì)后的十多年間，中國(guó)迎來了第二輪PPP熱潮。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)快速發(fā)展，為滿足國(guó)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)日益增加的投資需求，2004年，建設(shè)部頒布并實(shí)施了《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，將特許經(jīng)營(yíng)的概念正式引入市政公用事業(yè)。在國(guó)家政策調(diào)控及國(guó)內(nèi)資本增加的背景下，PPP項(xiàng)目開始由外資向內(nèi)資轉(zhuǎn)化，包括北京地鐵四號(hào)線及北京盧溝橋污水處理廠項(xiàng)目一期工程等一系列具有代表性的PPP項(xiàng)目相繼完成。

自2013年以來，PPP模式取得了長(zhǎng)足發(fā)展。2014年4月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定，推出了80個(gè)規(guī)劃布局合理、有利于促進(jìn)轉(zhuǎn)型升級(jí)的示范項(xiàng)目，并面向社會(huì)公開招標(biāo)；同年5月正式設(shè)立了PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組；同年12月，國(guó)家層面的PPP管理中心獲財(cái)政部批準(zhǔn)而正式設(shè)立，同時(shí)發(fā)布了首批30個(gè)PPP示范項(xiàng)目名單和操作指南；2015年政府工作報(bào)告中則明確指出要在基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等領(lǐng)域積極推廣PPP模式，PPP發(fā)展的第三輪浪潮即將到來。

(二)PPP在中國(guó)的發(fā)展成熟度

PPP模式在中國(guó)的持續(xù)升溫意味著公共部門對(duì)這一模式寄托了許多期許，然而，與英國(guó)和澳大利亞等PPP模式發(fā)展成熟的國(guó)家相比，可謂是任重而道遠(yuǎn)。

《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》信息部在2011年對(duì)亞太地區(qū)國(guó)家的PPP進(jìn)行了調(diào)查分析并對(duì)國(guó)家的PPP發(fā)展程度以及PPP法律環(huán)境進(jìn)行了評(píng)分，中國(guó)的PPP發(fā)展程度仍與菲律賓、泰國(guó)等為伍，屬于新興發(fā)展期，法律評(píng)分在30至60分之間，距離評(píng)分在80至100分的發(fā)展成熟期還相距甚遠(yuǎn)。同年，德勤會(huì)計(jì)事務(wù)所提出PPP模式成熟度模型，將PPP模式的成熟度劃分為三個(gè)階段，如表1所示。

表1 PPP發(fā)展階段的判定標(biāo)準(zhǔn)

綜合分析《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》信息部和德勤會(huì)計(jì)事務(wù)所的分類標(biāo)準(zhǔn)，可以分別從法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)和公眾參與三個(gè)維度，對(duì)PPP模式的成熟度進(jìn)行分析。

1. PPP法律法規(guī)成熟度

自從PPP模式在上世紀(jì)九十年代在中國(guó)開始采用以來，中國(guó)在PPP實(shí)踐上逐漸走入世界前列，相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，00-09年間中國(guó)共實(shí)施614個(gè)PPP項(xiàng)目，居世界首位。但在法律法規(guī)上進(jìn)步緩慢，并且法律法規(guī)建設(shè)逐步變成中國(guó)PPP項(xiàng)目發(fā)展的一個(gè)障礙。

在國(guó)家政府層面上，當(dāng)前缺乏一套針對(duì)于PPP的完整的法律法規(guī)體系，現(xiàn)行法律效力不高，很多政策仍局限在部委規(guī)章層面，而制定完善的法律、法規(guī)是社會(huì)資本參與市政工程、公共服務(wù)、交通、環(huán)保、水利等基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域投資的保障。而在地方政府層面上，現(xiàn)階段中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目基本上都是由地方政府發(fā)起。但各地所自行制定的管理辦法內(nèi)容不夠詳盡，并沒有明確地規(guī)定PPP項(xiàng)目中存在的諸多關(guān)鍵問題，且往往存在法律效力低，持續(xù)性差等問題。亞洲發(fā)展銀行在2011年對(duì)亞太地區(qū)15個(gè)的國(guó)家PPP模式法律法規(guī)成熟度進(jìn)行了調(diào)查和打分，中國(guó)的法律建設(shè)和泰國(guó)、哈薩克斯坦等國(guó)家程度接近，僅排在第11位。

2. PPP管理機(jī)構(gòu)成熟度

直至2014年5月，財(cái)政部才受國(guó)務(wù)院委托成立了我國(guó)第一個(gè)PPP工作領(lǐng)導(dǎo)小組，負(fù)責(zé)全面管理我國(guó)的PPP業(yè)務(wù)。在此之前，各個(gè)PPP項(xiàng)目均同時(shí)受到多個(gè)部委的共同管理，造成了多頭管理、權(quán)責(zé)不清的問題，容易導(dǎo)致部委間互相推諉或是各自為政。這些問題一旦發(fā)生就會(huì)造成行政管理混亂，嚴(yán)重影響PPP項(xiàng)目的實(shí)施效率。

地方政府處于PPP項(xiàng)目的具體操作層面上，但各地方政府在發(fā)起基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目時(shí)，普遍沒有組建專職的PPP行政監(jiān)管部門來負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的行政審批及監(jiān)管工作，也沒有成立PPP專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)來為PPP項(xiàng)目提供咨詢、培訓(xùn)、總結(jié)等服務(wù)工作。常常出現(xiàn)地方政府過度干預(yù)企業(yè)部門運(yùn)作，或是任由企業(yè)部門自行運(yùn)作的極端現(xiàn)象。

由于PPP管理機(jī)構(gòu)的缺位，中國(guó)中央政府投資主管部門尚未發(fā)布相應(yīng)的PPP操作手冊(cè)和技術(shù)指南，中國(guó)目前對(duì)PPP項(xiàng)目的業(yè)績(jī)考核或評(píng)價(jià)更是無從談起。

3. PPP公眾參與成熟度

在PPP模式中參與方不只有政府和企業(yè)，還有公眾作為消費(fèi)者和監(jiān)督者。公眾參與對(duì)PPP項(xiàng)目的監(jiān)督，發(fā)揮媒體的監(jiān)督作用，可以防止那些沒有條件的項(xiàng)目也采用PPP模式，以及防止采用PPP模式給服務(wù)質(zhì)量帶來下降情況的發(fā)生。為了繁榮PPP市場(chǎng)，必須要有更多的參與者加入進(jìn)來，通過公眾參與創(chuàng)造的透明的程序也可以吸引更多的私人部門，由此政府可以選擇更有能力和技術(shù)的合作者，并為消費(fèi)者提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，這是一個(gè)良性的循環(huán)過程。

我國(guó)各地的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目，極少邀請(qǐng)公眾參與到項(xiàng)目的決策階段，同時(shí)公眾意見的反饋渠道也沒有建立，造成公眾的意見難以表達(dá)，公眾的需求難以反映。在信息公開方面，中國(guó)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的信息公開程度普遍低下，均未建立PPP項(xiàng)目的官方網(wǎng)站來向公眾公開項(xiàng)目的運(yùn)作信息，從而接受公眾的監(jiān)督。

四、 中國(guó)PPP發(fā)展趨勢(shì)及建議

伴隨著中國(guó)PPP模式發(fā)展的第三輪浪潮，中國(guó)將會(huì)在以下幾方面有所作為，使中國(guó)PPP模式發(fā)展走向成熟。

(一)設(shè)置完善的PPP管理機(jī)構(gòu)

政府機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)對(duì)PPP運(yùn)作流程進(jìn)行管理。2014年5月，財(cái)政部正式成立了政府和社會(huì)資本合作(PPP)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，辦公室設(shè)在金融司。中國(guó)PPP管理機(jī)構(gòu)的建設(shè)邁出了第一步。

PPP管理中心的設(shè)置需要重點(diǎn)考慮兩個(gè)方面的問題。一是牽頭部委與其他政府部門的分工關(guān)系和設(shè)置寬度。二是上下各級(jí)管理中心之間分工關(guān)系和設(shè)置深度。在牽頭部委設(shè)立的國(guó)家PPP管理中心發(fā)揮統(tǒng)籌全局、協(xié)調(diào)各方的作用，除此之外，還可在相關(guān)的行業(yè)部委局設(shè)立PPP協(xié)調(diào)小組，承擔(dān)各部委局管轄范圍的項(xiàng)目初選推薦，統(tǒng)計(jì)發(fā)布各行業(yè)公共部門績(jī)效基準(zhǔn)指標(biāo)(PSC)等工作，并發(fā)揮PPP項(xiàng)目實(shí)施主體的職能。在地方政府的PPP管理小組設(shè)置深度方面，省級(jí)(含直轄市、計(jì)劃單列市)政府應(yīng)設(shè)置PPP管理中心，地級(jí)市政府允許設(shè)置協(xié)調(diào)小組，由于縣級(jí)政府的PPP項(xiàng)目數(shù)量少、規(guī)模小，且考慮操作PPP項(xiàng)目相關(guān)專業(yè)能力的要求，縣級(jí)政府原則上不設(shè)置協(xié)調(diào)小組。

另外還需重點(diǎn)考慮PPP管理中心的職能設(shè)計(jì)。根據(jù)世界銀行的一項(xiàng)專門研究，PPP管理中心主要有四個(gè)方面的管理職能：一是PPP的流程管理；二是促進(jìn)政府內(nèi)部對(duì)PPP的認(rèn)知；三是協(xié)助政府機(jī)構(gòu)實(shí)施PPP項(xiàng)目；四是作為民營(yíng)企業(yè)和金融機(jī)構(gòu)的溝通媒介。

中央政府PPP管理中心應(yīng)該具備最全面的職能，即政策研究、標(biāo)準(zhǔn)制訂、項(xiàng)目篩選、專家支持、項(xiàng)目評(píng)估、融資支持、統(tǒng)計(jì)分析等。各行業(yè)部委局以及地方政府的PPP管理中心則應(yīng)重點(diǎn)發(fā)揮項(xiàng)目篩選評(píng)估、專家支持、統(tǒng)計(jì)分析、融資支持等幾個(gè)方面的職能。

(二)制定與完善PPP法律法規(guī)

當(dāng)前我國(guó)缺乏專門的PPP法律，相關(guān)法律層次低，交叉嚴(yán)重，與PPP存在不兼容，立法制度環(huán)境對(duì)于PPP的發(fā)展起到至關(guān)重要的作用。PPP法律法規(guī)建設(shè)需著重考慮以下兩點(diǎn)：

1. PPP專門法

我國(guó)作為大陸法國(guó)家，相較普通法國(guó)家的法制傳統(tǒng)，我國(guó)更需要出臺(tái)正式的PPP法律法規(guī)，使政府具備簽訂PPP合同的權(quán)力，因此PPP立法具有顯而易見的必要性和重要性。簡(jiǎn)而言之，只有PPP專門立法，政府與民營(yíng)部門簽定特殊合同才有法可依，PPP運(yùn)作與現(xiàn)行法律之間的協(xié)調(diào)也便于進(jìn)行，為私有資本進(jìn)入和參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)建立了具有激勵(lì)作用的法律基礎(chǔ)和制度預(yù)期。

2. 與其它法律的關(guān)系

由于PPP作為一套制度創(chuàng)新，改變了以往由政府提供公共產(chǎn)品的機(jī)制，因此PPP法律法規(guī)必然會(huì)和其他法律法規(guī)產(chǎn)生沖突，進(jìn)而產(chǎn)生協(xié)調(diào)銜接問題。需要PPP專門法銜接的法律法規(guī)大致有城鄉(xiāng)規(guī)劃法、政府采購(gòu)法、預(yù)算法、擔(dān)保法、招標(biāo)投標(biāo)法、國(guó)有資產(chǎn)管理法、價(jià)格法和環(huán)境保護(hù)法等。

(三)政府加強(qiáng)政策指引作用

PPP模式的發(fā)展，中央政府政策的指引發(fā)揮的作用十分重大。

1. 制定國(guó)家PPP規(guī)劃

我國(guó)國(guó)家層面和地方層面的基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)和更新改造計(jì)劃，已經(jīng)包含在了中央政府和地方政府制定的各行各業(yè)專項(xiàng)規(guī)劃中。所以，可以認(rèn)為中國(guó)已經(jīng)做好各行各業(yè)的中長(zhǎng)期基礎(chǔ)設(shè)施規(guī)劃，但是尚且需要補(bǔ)充以下內(nèi)容，一是基礎(chǔ)設(shè)施投資需求與提供機(jī)制、用戶可負(fù)擔(dān)性之間、財(cái)政可承受力的權(quán)衡，二是對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施形成的公共服務(wù)需求規(guī)劃。政府管理部門可以進(jìn)一步按照國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展目標(biāo)的相關(guān)規(guī)劃、項(xiàng)目的可行性以及財(cái)政能力，對(duì)全國(guó)的PPP項(xiàng)目進(jìn)行篩選，編制國(guó)家“PPP五年發(fā)展規(guī)劃”。

2. PPP操作指引和其他指引

PPP操作指引用于明確PPP模式的適用范圍，對(duì)各種PPP模式給出明確的定義，對(duì)PPP項(xiàng)目全生命期的流程運(yùn)作給出明確的要求，使PPP項(xiàng)目運(yùn)作趨于規(guī)范化和標(biāo)準(zhǔn)化，為實(shí)施單位掌握PPP的基本運(yùn)作方法和程序提供依據(jù)，最終提高PPP項(xiàng)目的質(zhì)量。

《PPP手冊(cè)/指引》起到規(guī)范PPP全生命期運(yùn)作流程的作用，除《PPP手冊(cè)/指引》之外，還需要針對(duì)PPP采購(gòu)流程指引、社會(huì)公眾參與程序指引、企業(yè)自提式PPP開發(fā)流程指引、中期評(píng)估操作指引、PPP示范合同指引等重點(diǎn)步驟制定另外幾份特殊的操作指引。

(四)完善公眾參與機(jī)制

建立公開透明及時(shí)的信息發(fā)布機(jī)制，發(fā)動(dòng)公眾以合理的方式為公共決策提供咨詢建議，并發(fā)表自己的意見，使得公眾的力量得以充分體現(xiàn)，公眾訴求得到充分尊重，發(fā)揮公眾對(duì)PPP模式健康發(fā)展的促進(jìn)作用。主要有以下幾種方式：1)信息公開：在專門的網(wǎng)站或網(wǎng)站板塊上及時(shí)公開以下信息：PPP項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫、項(xiàng)目采購(gòu)公告、中標(biāo)公告、研究報(bào)告、可公開的項(xiàng)目合同、各種統(tǒng)計(jì)資料等；2)組建全國(guó)PPP協(xié)會(huì)；3)組織高校師生和專家學(xué)者進(jìn)行PPP論文競(jìng)賽等相關(guān)學(xué)術(shù)活動(dòng)；4)組織全國(guó)PPP行業(yè)年度評(píng)選；5)廣泛利用媒體促進(jìn)PPP相關(guān)知識(shí)和新聞的傳播，如開發(fā)APP、創(chuàng)辦微信公眾號(hào)、官方微博和Linked in機(jī)構(gòu)帳號(hào)等。

(五)PPP制度框架

PPP的各項(xiàng)制度要素雖然不可能在短期內(nèi)迅速發(fā)展成熟，但基于對(duì)我國(guó)PPP現(xiàn)狀及趨勢(shì)的分析以及國(guó)際上的經(jīng)驗(yàn)，中國(guó)會(huì)通過逐步的探索與實(shí)踐，逐步建立起自己的PPP制度框架，如圖2所示。

圖2 PPP制度框架結(jié)構(gòu)圖

其中，PPP專門法律和監(jiān)管體系確立清晰的長(zhǎng)期價(jià)值導(dǎo)向和發(fā)展目標(biāo)，由專門的立法機(jī)關(guān)制定，是整個(gè)PPP制度框架的基礎(chǔ)和核心。PPP政策反映政府任期內(nèi)的施政目標(biāo)，有可能隨政府換屆或施政重點(diǎn)變化而發(fā)生變化，主要包括PPP項(xiàng)目的目標(biāo)、范圍、實(shí)施原則等中期政策方案。PPP項(xiàng)目的公共管理體系則由行政治理結(jié)構(gòu)、公共財(cái)政管理、項(xiàng)目的流程以及管理機(jī)構(gòu)職責(zé)構(gòu)成。