王斌

[摘 要]A區(qū)是全國優(yōu)質小麥生產(chǎn)基地，但近幾年隨著經(jīng)濟社會的飛速發(fā)展，人口壓力的不斷增大，耕地問題日益顯現(xiàn)出來。如果不能及時改變這種發(fā)展狀況，勢必會影響到A區(qū)的糧食安全，反過來影響經(jīng)濟社會的建設，因此耕地保護問題成為目前研究的重點。文章針對A區(qū)的耕地利用現(xiàn)狀，介紹了A區(qū)在現(xiàn)代化城鎮(zhèn)發(fā)展中耕地利用存在的問題，并對具體問題進行了分析，然后在此基礎上提出了幾點建議。

[關鍵詞]A區(qū)；耕地保護；耕地后備資源

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2018.29.038

1 引 言

A區(qū)自古就有“膏腴之地”和“棉麥之鄉(xiāng)”的美譽，是重要的果蔬生產(chǎn)基地和畜禽養(yǎng)殖大區(qū)，也是全國的優(yōu)質小麥生產(chǎn)基地。但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，人口的逐步增加以及城鎮(zhèn)化和工業(yè)化程度的加深，導致A區(qū)大量的耕地被占用。人口不斷增多，耕地卻越來越少，再加上耕地后備資源的嚴重匱乏，給A區(qū)的糧食安全帶來了嚴重的挑戰(zhàn)，根據(jù)土地利用變更調查成果，1997—2017年，全區(qū)人口增加9.97萬人，而耕地減少1463.68公頃，全區(qū)人均耕地面積也由1996年的0.072公頃減少到了2017年的0.061公頃。受自然條件的限制，部分山區(qū)的耕地質量較差，不能滿足生產(chǎn)生活的需要。

A區(qū)這些年發(fā)展迅速，人多地少，耕地后備資源嚴重不足，而耕地又是人類獲得生存和發(fā)展的最基礎物質，必須得到科學有效的保護，只有這樣，A區(qū)才能穩(wěn)定地發(fā)展社會經(jīng)濟，社會才不會陷入混亂的局面。A區(qū)是一個具有悠久歷史的農業(yè)生產(chǎn)基地，農業(yè)發(fā)展在其社會經(jīng)濟發(fā)展中長期處于基礎性的地位，因此，保護耕地是A區(qū)經(jīng)濟發(fā)展中的重點之一。雖然，近年來政府在耕地保護上實施了較為嚴格的耕地用途區(qū)管制規(guī)則，同時也收到了一些效果，但是總體上耕地保護的形勢依然十分嚴峻，還存在很多問題要解決。因此，本文收集相關資料，通過查閱文獻，對A區(qū)耕地保護現(xiàn)狀進行了深入分析，深刻剖析了影響耕地保護的因素，并提出了相應的對策建議，為社會經(jīng)濟的發(fā)展提供堅實的保障。

2 A區(qū)概況

2.1 自然地理概況

A區(qū)總面積為1307平方千米，境內有平原、臺地、丘陵、山地等多種地貌類型，東面為太岳山脈，西接呂梁山余脈，而中部為斷陷盆地，其中汾河南北縱貫，把全區(qū)分為汾東和河西兩個對等的部分，形成東、西兩邊的山區(qū)，中間為平原的地貌。全區(qū)山地面積為623平方千米，丘陵為137平方千米，臺地133平方千米，平原414平方千米。

在氣候方面，A區(qū)全年無霜期為203天，年均降水量為550毫米，全年日照時間為2416小時，年均氣溫9～13攝氏度。其中，西山海拔高度為950～1815米，平均氣溫在8.6～10攝氏度，中部盆地平原高度為420～509米，年平均氣溫在12～12.6攝氏度。即平均氣溫分布自平原向東、西兩側山地遞減，并由南向北遞減。A區(qū)地處內陸黃土高原區(qū)，屬于暖溫帶大陸性、半干旱季風性氣候帶，四季分明、雨熱同期、干旱多、洪澇少。全年氣候干燥雨雪稀少，夏季多雨，且雨季的時間也較短，山區(qū)的降水量較平原地區(qū)略微偏多。

2.2 社會經(jīng)濟概況

2017年A區(qū)常住人口達到了94.4萬人，生產(chǎn)總值達到了247.9億元，財政收入為32.8億元，而社會消費品零售為163.9億元。在人均收入方面，城鎮(zhèn)人均收入已達到21614元，農民居民人均收入為8912元。2017年，A區(qū)三次產(chǎn)業(yè)比例達到3.8∶32.5∶63.7，其中第一產(chǎn)業(yè)上，A區(qū)一直就有“膏腴之地”“棉麥之鄉(xiāng)”的美譽，是重要的果蔬生產(chǎn)和畜牧養(yǎng)殖基地，也是全國小麥的生產(chǎn)基地之一。A區(qū)以服務百萬人口城市為目標，打造“米袋子”“菜籃子”和“果園子”等工程。10萬畝蔬菜地、30萬畝核桃和15萬畝水果三大生產(chǎn)基地初具規(guī)模。堯都生態(tài)產(chǎn)業(yè)園區(qū)占地5000余畝，以花卉苗木、光伏發(fā)電、物流交易、休閑娛樂為主的功能區(qū)，已成為現(xiàn)代農業(yè)的示范基地。

2.3 土地利用現(xiàn)狀

2017年A區(qū)耕地面積為52407.83公頃（占全區(qū)總面積的40.08%），園地面積為1368.95公頃，林地35892.40公頃，草地17584.95公頃，城鄉(xiāng)建設用地17852.53公頃，交通等基礎設施用地1208.59公頃，水域及水利設施用地2591.30公頃，未利用土地1837.74公頃，具體如下圖所示。

2017年A區(qū)耕地總面積約為52407.83公頃，其中，水澆田面積約為11.98公頃，水澆地面積約為22186.04公頃，其中，旱地面積約為30209.81公頃。而到2015年，耕地總面積凈減少了203.94公頃（總面積為52203.89公頃，下同）。其中，水澆地面積約減少了130.98公頃（22055.06公頃），旱地面積減少約了72.96公頃（30136.85公頃）。具體如下表所示。

2017年A區(qū)耕地分布變化的情況：水澆地主要分布在中部主城區(qū)周邊的平原地區(qū)，旱地主要分布在東、西兩邊的山區(qū)里；耕地減少地區(qū)也主要分布在中部主城區(qū)外緣的周邊，耕地增加地區(qū)分布較為分散和均勻。

3 A區(qū)耕地保護存在的問題

3.1 耕地數(shù)量、質量下降

由以上分析可知A區(qū)水澆地和旱地都有所減少，分布范圍也存在縮減，主要分布在主城區(qū)周邊。這說明這段時間耕地的減少以建設用地占用耕地為主。另外，本區(qū)礦產(chǎn)資源較豐富，由于長期的礦產(chǎn)開采及其相關的洗煤、選礦、煉焦、煉鐵等行業(yè)的發(fā)展建設，從而在枕頭、河底、一平垣、土門、劉村、金殿等部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)造成土地被挖損、塌陷、壓占的現(xiàn)象，導致了土地數(shù)量和質量下降。同時，A區(qū)國民經(jīng)濟、城鎮(zhèn)化的建設速度、工業(yè)化發(fā)展的速度明顯加快，并且，人口的快速增長對于土地資源的需要大大增加。很明顯，工業(yè)化發(fā)展、城鎮(zhèn)化建設、新型農村的建設等各項基本設施建設不可避免地都要擠占大量的土地資源，進而導致土地數(shù)量明顯減少。并且，由于耕地資源流失和損毀導致了人均的耕地面積不斷下降，進而加劇了人地矛盾。與此同時，農民的文化素質大多較低，導致耕地資源保護意識缺乏，通常以追求耕地高產(chǎn)量的方式來提高家庭年收入，從而過量施用各種農藥、化肥等，這些都造成土壤污染嚴重，導致耕地的質量下降比較明顯，單位面積內耕地的產(chǎn)出也呈減少趨勢。而且，由于近年來外出務工人員增加，在一些較為偏僻的地段甚至出現(xiàn)棄耕的現(xiàn)象，進一步加劇了耕地數(shù)量和質量下降的趨勢。

3.2 耕地后備資源不足

耕地后備資源不足是A區(qū)耕地復墾存在較大困難的原因之一，相對于A區(qū)人口增長和工業(yè)化發(fā)展的步伐來說，目前A區(qū)后備耕地的數(shù)量還是存在明顯的不足，不能滿足人口增長和建設的需要。不但A區(qū)耕地資源數(shù)量不足，而且耕地后備資源的質量也存在較大的問題。雖然土地具備宜更性，但是土地普遍缺乏抵御自然災害的能力。

耕地流失大多，城市化建設占用，重點工程項目占用，村民私自挪用以及污染等原因導致不能使用，這些流失都是不可逆的轉化。而耕地的增加來源主要為土地整理和復墾，開發(fā)難度較高，土地干旱，種植困難，這就造成了其質量上更難以與減少的耕地質量達成平衡，從而致使A區(qū)耕地數(shù)量和質量整體下降。另外，目前A區(qū)農用地資源需求不高，建設用地需求大，開發(fā)后備土地受到生態(tài)環(huán)境的制約，因此導致了后備資源的不足。

3.3 耕地利用效率低

耕地大都分布在山區(qū)，坡度較大，面臨交通條件差、水資源短缺、水土流失等問題。同時農村青壯年勞動力以進城外出務工為主，主要是60歲以上的老年人從事農業(yè)生產(chǎn)，由于從事農業(yè)勞動者綜合素質偏低，這就導致對耕地的利用水平偏低，甚至出現(xiàn)撂荒現(xiàn)象。

4 耕地保護問題原因的分析

4.1 耕地保護意識淡薄

在日常社會經(jīng)濟活動中，農民是耕地利用和經(jīng)營管理的直接主體，在維持耕地數(shù)量和耕地質量建設工作中起著至關重要的作用。然而，在當今市場經(jīng)濟利益驅動下，耕地帶來的收入在農民年度總收入中只占很小部分，且呈逐年下降的趨勢。由此導致農民對耕地保護不夠重視，棄耕拋荒現(xiàn)象嚴重，出現(xiàn)耕地資源嚴重流失現(xiàn)象。而且，在A區(qū)大部分年輕的農民為了增加家庭收入，改善生活質量，將用于農作物種植的耕地轉變?yōu)轲B(yǎng)殖業(yè)、林業(yè)等用地。還有些農民在自家承包地內私自搭建棚舍，在耕地上建房、取土、建墳造墓等，不同程度上導致耕地資源流失現(xiàn)象十分嚴重。

與此同時，地方政府土地管理部門對耕地資源保護的宣傳工作不到位，基本沒有采取措施強調耕地資源保護的重要性，間接上導致農民基本沒有保護耕地資源的意識。而且，很少采取有效的處罰或收回等措施制止農民私自占用耕地、變更土地用途等違法行為。

4.2 管理和監(jiān)管不力

當前我國實行的是最嚴格的耕地保護制度，但在落實過程中存在一定問題。通過調查，為促進當?shù)亟?jīng)濟社會健康快速發(fā)展，地方政府逐漸成為耕地占用的大戶，這就產(chǎn)生政府既是“裁判員”，又是“運動員”的尷尬情況，導致耕地保護方面管理和監(jiān)管方面不到位。

4.3 市場機制失靈

一方面，A區(qū)從經(jīng)濟建設的高度出發(fā)，著力打造區(qū)域重要的能源基地、煤化工基地、鑄造業(yè)基地、倉儲物流樞紐和高新技術產(chǎn)業(yè)基地，將全區(qū)建成區(qū)域最大的城市物流中心和最強經(jīng)濟體，導致對于農業(yè)的投入相對較少，而土地整理和復墾需要大量的資金支持。

另一方面，A區(qū)的礦產(chǎn)資源相當豐富，由于長期的礦產(chǎn)開采導致耕地質量下降，而相關企業(yè)又沒有及時給予補償，這也在一定程度上加劇了耕地問題的嚴重性。

5 耕地保護對策

5.1 強化耕地保護意識

耕地是最為重要的自然資源和社會資源之一，具有生產(chǎn)、生活、生態(tài)、景觀等多重功能，不僅是國家糧食安全的基礎，更是生態(tài)環(huán)境戰(zhàn)略落實的重要基石。各級政府及國土部門都要高度重視耕地保護，嚴格落實最嚴格的耕地保護制度，大力宣傳耕地保護的嚴峻性和重要性，引起全社會的重視，培養(yǎng)保護耕地的全民意識，形成切實可行的耕地保護機制。

5.2 加強耕地保護的法律法規(guī)建設

耕地保護是一個社會系統(tǒng)工程，其基礎是提高全民的法律意識，從法律的角度來保護耕地。政府要建立健全耕地保護的有關法律體系，制定諸如《集體土地流轉法》《耕地管制法》《征地法》等的各類土地利用法律法規(guī)。加強土地執(zhí)法監(jiān)察力量，對違反區(qū)土地利用總體規(guī)劃的用地行為依法追究法律責任。

5.3 加大耕地保護資金支持力度

逐步建立政府為主導，社會各方多渠道參與的耕地保護融資模式，首先，嚴格落實對耕地尤其是基本農田保護的補貼機制，充分調動地方政府保護耕地的積極性和主動性；其次，嚴格執(zhí)行上級關于新增建設用地土地有償使用費的使用和管理要求，確保新增建設用地土地有償使用費收入全部用于耕地和基本農田建設和保護、土地整理、耕地開發(fā)等支出；最后，要面向社會多方籌集資金，尤其是積極引導社會資金投入到國家、省、市、縣的重點整治項目，確保重點工程相關費用足額到位，按時保質保量完成項目實施，保證耕地數(shù)量有效增加，質量實質性提高。

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