陳興晶

摘 要：隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，城市流動(dòng)攤販數(shù)量逐漸增多，活躍經(jīng)濟(jì)的同時(shí)，也伴隨著外部負(fù)效應(yīng)。以重慶市榮昌區(qū)為例，對(duì)其城市流動(dòng)攤販治理現(xiàn)狀、特征及原因等多方面進(jìn)行了分析，并根據(jù)榮昌區(qū)城市治理的現(xiàn)狀，結(jié)合國(guó)內(nèi)其他一些大城市的治理經(jīng)驗(yàn)，就攤販治理問題提出了相關(guān)對(duì)策和建議。

關(guān)鍵詞：流動(dòng)攤販；城市管理；行政執(zhí)法；治理

中圖分類號(hào)：D9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：Adoi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.28.058

1 問題的提出

流動(dòng)攤販?zhǔn)前殡S著經(jīng)濟(jì)發(fā)展而形成的產(chǎn)物，他們廣泛存在于在我國(guó)的各個(gè)城市，不管是繁華熱鬧的大都市，還是靜謐偏遠(yuǎn)的小鎮(zhèn)，都能夠發(fā)現(xiàn)他們擺攤的身影。筆者在學(xué)習(xí)期間觀察發(fā)現(xiàn)，流動(dòng)攤販在榮昌區(qū)長(zhǎng)期存在而且比較集中在固定的地方擺攤。最近在繁華或人流量較大的地方，筆者發(fā)現(xiàn)城市管理執(zhí)法人員比以往增多，流動(dòng)攤販為了躲避城管執(zhí)法人員的執(zhí)法而東躲西藏，流動(dòng)攤販已經(jīng)成為社會(huì)中的一個(gè)不小的群體，對(duì)流動(dòng)攤販的管理不僅關(guān)系到他們自身的生存和生活，而且有利于整個(gè)社會(huì)的和諧穩(wěn)定。因此，筆者希望通過對(duì)其他城市的流動(dòng)攤販治理的研究，借鑒其經(jīng)驗(yàn)并用于治理榮昌區(qū)的流動(dòng)攤販，同時(shí)改進(jìn)城市管理的現(xiàn)狀。

2 榮昌區(qū)流動(dòng)攤販特點(diǎn)與治理現(xiàn)狀

2.1 流動(dòng)攤販特點(diǎn)

2.1.1 經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容具有多樣性

筆者在榮昌區(qū)的繁華鬧市和校園周邊觀察發(fā)現(xiàn)，這些地方聚集的流動(dòng)攤販較多，他們經(jīng)營(yíng)的內(nèi)容豐富而且比較全面，基本能滿足大眾平民的簡(jiǎn)單需求，攤販們主要售賣方便快捷的小吃，比如炒飯、燒烤、麻辣燙等，也會(huì)有一些特價(jià)水果和時(shí)蔬進(jìn)行販賣，同時(shí)還有流動(dòng)衣物飾品販賣、廢舊品回收與折舊換新以及少量的修鞋、修表等服務(wù)。

2.1.2 經(jīng)營(yíng)的時(shí)間具有集中性

流動(dòng)攤販的經(jīng)營(yíng)時(shí)間隨著經(jīng)營(yíng)地點(diǎn)、經(jīng)營(yíng)內(nèi)容的不同而發(fā)生相應(yīng)的變化，但他們的營(yíng)業(yè)時(shí)間都集中在某個(gè)特定的時(shí)間段。比如，學(xué)校周邊的攤販會(huì)選擇在學(xué)生上學(xué)、放學(xué)的時(shí)間出來擺攤，尤其是中午和晚間，而提供修鞋、修表服務(wù)的攤販則會(huì)選擇相對(duì)固定的地點(diǎn)全天經(jīng)營(yíng)。

2.1.3 流動(dòng)攤販被周圍的民眾的廣泛認(rèn)可和接受

筆者發(fā)現(xiàn)流動(dòng)攤販的存在便利了民眾的日常生活。主要是因?yàn)樗麄冞@一群體所從事的行業(yè)基本上是與居民日常生活密切相關(guān)的服務(wù)行業(yè)，他們所經(jīng)營(yíng)的產(chǎn)品和提供的服務(wù)與超市、商場(chǎng)相比具有較大的價(jià)格優(yōu)勢(shì)，能夠滿足購(gòu)買力較低的普通人群的消費(fèi)需求。

2.2 對(duì)流動(dòng)攤販的治理現(xiàn)狀

筆者觀察發(fā)現(xiàn)榮昌區(qū)城管執(zhí)法人員在執(zhí)法過程中態(tài)度較為溫和，對(duì)大多數(shù)的流動(dòng)攤販在剛開始時(shí)都是以言語進(jìn)行說服教育，同時(shí)告訴他們與這種行為密切相關(guān)的法律規(guī)章制度，引導(dǎo)他們自覺主動(dòng)地去改正隨意擺攤、違法占道的行為，在面對(duì)經(jīng)過三番五次勸說仍然屢教不改的攤販時(shí)，城管執(zhí)法人員才會(huì)使用嚴(yán)厲的手段，用強(qiáng)制措施使他們“乖乖就范”，進(jìn)行暫扣物品并立案查處。同時(shí)，城管局會(huì)在一些重點(diǎn)路段增加人員配置，進(jìn)行監(jiān)管。區(qū)政府采取引導(dǎo)占道經(jīng)營(yíng)戶進(jìn)市場(chǎng)、進(jìn)門面，結(jié)合路段實(shí)際制定整治方案，由區(qū)城管局開展整治行動(dòng)。雖然城市管理執(zhí)法隊(duì)伍在執(zhí)法過程中取得了一定的成效，但亂擺攤的現(xiàn)象仍然存在，而且部分?jǐn)傌湆医滩桓模@讓城管執(zhí)法難度進(jìn)一步加大。

3 原因分析

3.1 流動(dòng)攤販長(zhǎng)期存在的原因

榮昌區(qū)的流動(dòng)攤販長(zhǎng)期存在，其數(shù)量沒有減少反而增多，筆者經(jīng)過長(zhǎng)期觀察和詢問，總結(jié)出流動(dòng)攤販這個(gè)群體很長(zhǎng)時(shí)間沒有消亡和減少可能存在下列原因：①城市流動(dòng)性人口的數(shù)量上升。由于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的向前發(fā)展，經(jīng)濟(jì)的變革也引起科技的革新，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水準(zhǔn)逐漸上升，原本需要依靠農(nóng)民親手勞動(dòng)才能完成的任務(wù)日益被現(xiàn)代化的農(nóng)用機(jī)械所取代，導(dǎo)致很多農(nóng)民失業(yè)，這些閑散的勞動(dòng)力不得不外流，涌向繁華的城市來謀求生活的出路。②就業(yè)壓力不斷加大。隨著現(xiàn)代科技的進(jìn)步和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的繁榮，兩者逐漸結(jié)合起來，許許多多的技術(shù)含量高的高新產(chǎn)品投入到產(chǎn)品的生產(chǎn)過程中，原本的勞動(dòng)力生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榇笠?guī)模的機(jī)器大生產(chǎn)，大量的社會(huì)人員失業(yè)，就業(yè)空缺增大，但是政府提供的就業(yè)機(jī)會(huì)極為有限，這些失業(yè)人員不得不選擇創(chuàng)業(yè)或者重新?lián)駱I(yè)，而這都需要資金。所以這一大部分的社會(huì)失業(yè)人員把擺流動(dòng)攤當(dāng)成獲取資金的渠道和手段。③擺攤的優(yōu)勢(shì)驅(qū)動(dòng)。擺攤所需的成本低廉、投資較少、風(fēng)險(xiǎn)小而且收效快，并且免去了繳納稅收和租店面的費(fèi)用，市場(chǎng)生存能力強(qiáng)，流動(dòng)攤販只要肯多吃些苦，比別人稍微多付出一些努力和勤勞的汗水，差不多就能夠滿足他們最基本的生活需要。④市場(chǎng)需求。市場(chǎng)具有調(diào)節(jié)供給和續(xù)需求平衡的重要作用.民眾需求的多元化，導(dǎo)致商品的豐富化，而流動(dòng)攤點(diǎn)憑借低廉的價(jià)格優(yōu)勢(shì)、靈活的經(jīng)營(yíng)方式，能夠在很大程度上滿足部分消費(fèi)群體的需求.從而長(zhǎng)時(shí)間占據(jù)市場(chǎng)。

3.2 治理效果不明顯的原因

3.2.1 相關(guān)法律體系落后，執(zhí)法依據(jù)不足

我國(guó)目前的法律體系內(nèi)還沒有一部具體獨(dú)立的管理流動(dòng)攤販的法律法規(guī)，因此“借法執(zhí)法”的現(xiàn)象普遍存在，其他機(jī)構(gòu)部門的相關(guān)法律法規(guī)是城管執(zhí)法依據(jù)的主要來源，這就導(dǎo)致了對(duì)攤販管理的主管單位不統(tǒng)一，同時(shí)法律體系中也缺乏流動(dòng)攤販的食品安全規(guī)范，沒有具體的監(jiān)管主體，導(dǎo)致相關(guān)部門相互逃避責(zé)任，造成了執(zhí)法的低效率。

3.2.2 城管及其執(zhí)法人員素質(zhì)較低，缺乏權(quán)威性

雖然榮昌區(qū)近年來流動(dòng)攤販和城管執(zhí)法人員之間的強(qiáng)烈沖突逐漸減少，不文明執(zhí)法的執(zhí)法現(xiàn)象也較少，但仍然存在部分城管執(zhí)法人員素質(zhì)較低，蔑視攤販甚至進(jìn)行言語攻擊。同時(shí)，依據(jù)國(guó)務(wù)院法制辦的相關(guān)規(guī)定，相關(guān)執(zhí)法人員的身份必須是公務(wù)員，但是榮昌區(qū)目前多數(shù)執(zhí)法人員卻是勞務(wù)派遣制的“臨時(shí)工”，從而導(dǎo)致城管執(zhí)法行為缺乏足夠的權(quán)威。

3.2.3 相關(guān)職能部門缺失綜合管理

流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)的商品種類十分多樣，包括小吃夜宵類、瓜果蔬菜類、小商品類等。因此，治理流動(dòng)攤販會(huì)牽扯到工商、食品藥品檢疫局、公安局等多個(gè)部門。但筆者通過調(diào)查發(fā)現(xiàn)目前榮昌區(qū)流動(dòng)攤販的治理仍然主要是憑借城管局，其他相關(guān)職能部門缺乏參與性，沒有切切實(shí)實(shí)地參與到流動(dòng)攤販治理中來，治理主體單一，綜合管理能力缺失，弱化了治理效果。

3.2.4 城管執(zhí)法缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制

在執(zhí)法監(jiān)督體系方面，監(jiān)督機(jī)構(gòu)分工不清，各個(gè)職能部門開展執(zhí)法活動(dòng)缺乏時(shí)效性，導(dǎo)致相關(guān)工作開展不順暢。行政管理部門與執(zhí)法部門的相互監(jiān)督制約機(jī)制沒有真正建立起來，導(dǎo)致在執(zhí)法過程中經(jīng)常出現(xiàn)城管執(zhí)法部門用收取罰款的形式取代對(duì)流動(dòng)攤販的治理等問題，導(dǎo)致該受到處罰而沒有處罰的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生。

4 對(duì)策研究

4.1 制訂專門的針對(duì)流動(dòng)攤販治理的法律規(guī)章制度，經(jīng)營(yíng)規(guī)范化

制定專門的流動(dòng)攤販法律或者地方性的法規(guī)，內(nèi)容要具體而廣泛，不僅僅要包含對(duì)流動(dòng)攤販經(jīng)營(yíng)的具體時(shí)間、地點(diǎn)、方式和內(nèi)容的限制，還要規(guī)定違規(guī)經(jīng)營(yíng)需要接受的懲罰，需要明確執(zhí)法者在所擁有的職能和應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，確保執(zhí)法者和被執(zhí)法者都能找到法律依據(jù)，有法可依，通過法律途徑維護(hù)各自利益不會(huì)被侵犯。因此，要處理好流動(dòng)攤販難治理的問題，最先需要解決的就是必須加快制訂流動(dòng)攤販治理工作的專門法律規(guī)章制度，從法律層面上明確而具體清晰地規(guī)定流動(dòng)攤販治理主體的地位、職能范圍、手段等。

4.2 提高城管和執(zhí)法隊(duì)伍人員素質(zhì)，增強(qiáng)威信

根據(jù)執(zhí)法和實(shí)際情況的需要，加入流動(dòng)擺攤的明確的進(jìn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過公考和其他渠道把文化水準(zhǔn)相對(duì)較高的社會(huì)人員納入到執(zhí)法隊(duì)伍中來，不斷強(qiáng)化他們的專業(yè)素養(yǎng)和工作技能，而且還必須要滿足流動(dòng)攤販這個(gè)群體的基本薪資要求，免除他們的后顧之憂，使他們更加專注于工作，減少他們從執(zhí)法隊(duì)伍中離職的可能性，從而增強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的穩(wěn)定性。同時(shí)，執(zhí)法人員更加要注重提高自身的素養(yǎng)和本領(lǐng)，努力培養(yǎng)把人放在第一位的思想，更要把這種思想落實(shí)到實(shí)際的執(zhí)法過程中，做到執(zhí)法行為的文明性和規(guī)范性。

4.3 多部門綜合治理，推進(jìn)自主管理

流動(dòng)攤販治理關(guān)聯(lián)到多個(gè)部門，僅僅依靠城管局無法取得良好的效果。因此，要采取綜合治理的辦法，進(jìn)行整體性的多部門聯(lián)合治理，整合包括城管、衛(wèi)生、公安等部門的職能，建立協(xié)同的運(yùn)行機(jī)制，形成綜合治理的強(qiáng)勁力量。同時(shí)也要提高流動(dòng)攤販自我管理的能力，以轄區(qū)為基本單位，由社區(qū)、街道引導(dǎo)，把本轄區(qū)內(nèi)的流動(dòng)攤販集中起來，組建自治性的社會(huì)團(tuán)體，通過他們自己內(nèi)部選出代表，負(fù)責(zé)管理本范圍內(nèi)的流動(dòng)攤販，努力推進(jìn)流動(dòng)攤販們實(shí)現(xiàn)自我服務(wù)、自我管理、自我監(jiān)督。

4.4 構(gòu)建監(jiān)督體系，提升城市管理執(zhí)法效果

開展形式多樣的社會(huì)監(jiān)督，構(gòu)建全面的立體的監(jiān)督體系。可以通過多種途徑向社會(huì)公眾公開相關(guān)執(zhí)法部門及工作人員的聯(lián)系方式，同時(shí)發(fā)揮相關(guān)媒體的輿情監(jiān)督作用、居民對(duì)城管執(zhí)法工作的監(jiān)督作用。流動(dòng)攤販的治理，需要廣大民眾通過各種方式參與到治理工作中來，比如在人流量較多的地方開設(shè)民意箱、張貼投訴電話等方式，構(gòu)建暢通的參與流動(dòng)攤販治理的渠道，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并立即舉報(bào)流動(dòng)攤販違法經(jīng)營(yíng)的行為。

4.5 創(chuàng)新執(zhí)法形式，采取人性化管理措施

（1）鼓勵(lì)特色經(jīng)營(yíng)，提高安全標(biāo)準(zhǔn)。

鼓勵(lì)攤販?zhǔn)圪u榮昌當(dāng)?shù)氐奶厣a(chǎn)品，如安富陶瓷、折扇、鹵鵝等；政府要明確規(guī)定攤販在經(jīng)營(yíng)時(shí)必須保持經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所整潔干凈、所經(jīng)營(yíng)的食品衛(wèi)生安全、經(jīng)營(yíng)占地不影響正常交通通行等；與此同時(shí)，政府還要不定期地組織衛(wèi)生檢查，并對(duì)違規(guī)行為進(jìn)行罰款處罰。流動(dòng)攤販有其存在和發(fā)展的合理性與正當(dāng)性，不能一味封堵，要將消滅流動(dòng)攤販者的解決思想轉(zhuǎn)變?yōu)橐龑?dǎo)他們步入規(guī)范化經(jīng)營(yíng)的思路，合理疏導(dǎo)流動(dòng)攤販。

（2）方法上要區(qū)別對(duì)待攤販群體的違規(guī)行為。

對(duì)于60歲及其以上的老年流動(dòng)攤販，應(yīng)該采取以宣傳教育為主的方式，溫和人性的對(duì)待，在程序方法上應(yīng)該盡量減少對(duì)流動(dòng)攤販進(jìn)行處罰；針對(duì)的的確確生活難以為繼的攤販群體，幫助這部分人轉(zhuǎn)換崗位，在合乎法律底線的范圍內(nèi)謀求生活的出路；對(duì)于那些觸犯法律規(guī)章制度、挑釁城管執(zhí)法人員地位和尊嚴(yán)、造成嚴(yán)重執(zhí)法障礙且多次教育仍然本性不改的頑固流動(dòng)攤販，應(yīng)該進(jìn)一步加大懲罰的力度，進(jìn)行嚴(yán)重的處罰，以維護(hù)社會(huì)良好的經(jīng)濟(jì)秩序。堅(jiān)持引攤?cè)胧?，治?biāo)又治本。榮昌區(qū)城管局可以綜合考慮市民的消費(fèi)需求，循序漸進(jìn)地構(gòu)建一些暫時(shí)性的市場(chǎng)，引導(dǎo)流動(dòng)攤販進(jìn)入正規(guī)化的市場(chǎng)，并安排執(zhí)法人員進(jìn)行交替值班。

5 結(jié)論

榮昌區(qū)流動(dòng)攤販的治理面臨著和其他大中城市同樣的問題，在治理過程中要借鑒其他城市管理的成功經(jīng)驗(yàn)，需要不斷完善執(zhí)法體系，提高執(zhí)法人員素質(zhì)，完善監(jiān)督體系，避免城管執(zhí)法的單一模式。同時(shí)，還需要社會(huì)民眾的廣泛參與和不懈努力，才能推動(dòng)攤販問題的妥善解決。在治理流動(dòng)攤販的問題上，我們要始終把握好嚴(yán)格管理和人性治理的度，尋求一個(gè)最佳的利益平衡點(diǎn)，只有這樣，城市管理工作才能得到廣大人民群眾的信任和支持，取得真正的成效。真正將人本化的理念落實(shí)到城市管理工作的方方面面，有利于提升榮昌區(qū)城市流動(dòng)攤販治理能力，完善城市管理體系，推進(jìn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化，從而減輕攤販經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的和諧與穩(wěn)定。

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