梁梓康 孫瀟怡

摘 要：民政工作是社會服務管理的重要組成部分，在保障和改善民生、加強和創(chuàng)新社會管理中扮演重要角色，優(yōu)化民政事業(yè)單位人才隊伍建設(shè)的激勵機制有助于解決社會服務管理問題。在簡要闡述公共部門激勵機制理論及文獻資料的基礎(chǔ)上，以某地民政廳直屬事業(yè)單位人才隊伍建設(shè)的發(fā)展現(xiàn)狀為例，系統(tǒng)分析了該地區(qū)民政事業(yè)單位人才隊伍建設(shè)過程中在激勵機制方面存在的問題，提出具有可操作性及針對性的優(yōu)化對策和措施。

關(guān)鍵詞：公共部門；人才隊伍建設(shè)；激勵機制；民政事業(yè)單位

中圖分類號：F24 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.30.035

民政事業(yè)單位作為政府提供社會服務、進行社會救助的重要部門，在不同時期承擔著黨和國家賦予的特殊任務。隨著近年來全面深化改革和事業(yè)單位分類改革的推進，經(jīng)濟社會發(fā)展新常態(tài)對民政工作提出了更高的要求。 2010年民政部印發(fā)的《全國民政人才中長期發(fā)展規(guī)劃（2010-2020年）》提出了今后一個時期民政人才隊伍建設(shè)的總體思路與措施，我國新時期的民政事業(yè)單位人才隊伍建設(shè)在政策的推動下，必將快速發(fā)展。民政事業(yè)的發(fā)展催促著民政人才隊伍的發(fā)展，當前民政事業(yè)單位人才隊伍的業(yè)務能力已不滿足民政事業(yè)快速發(fā)展的需求，必須采取有效對策進行人力資源管理體制的改革，構(gòu)建科學合理的激勵機制，從而提高民政人才隊伍的工作積極性和工作效率，促進民政事業(yè)又好又快的發(fā)展。

1 公共部門激勵機制理論及文獻綜述

1.1 公共部門的內(nèi)涵

公共部門是相對于私營部門而提出的，以公共權(quán)力為基礎(chǔ)的重要政府組織。它的公共權(quán)力具有強制性的特點，依照憲法和法律的規(guī)定管理社會公共事務。以謀求社會公共利益為目標，并對社會公眾負責，不以營利為目的。政府部門是最典型的公共部門，除此之外還包括由政府出資，在所有制形式上屬于國有的公營企業(yè)、公立學校以及公立醫(yī)院等經(jīng)濟領(lǐng)域的公共部門。

1.2 公共部門激勵機制的內(nèi)涵

公共部門激勵機制是指公共部門積極引導工作人員的行為和價值觀念，以實現(xiàn)組織共同目標，按照預定的程序和標準將公共資源分配給公共部門中公共人員的過程。公共部門由于其內(nèi)在的特殊性，與私人企業(yè)的激勵機制具有明顯區(qū)別：一方面，績效評估方式不同。另一方面，組織管理結(jié)構(gòu)存在差異。公共部門激勵機制的構(gòu)建主要存在幾個方面的制約因素：（1）公共部門的產(chǎn)出難以測量。（2）公共部門具有多重的委托—代理關(guān)系。（3）公共部門組織的目標較難確定。（4）公共產(chǎn)權(quán)具有內(nèi)在排他性。（5）公共部門的顯性激勵具有財政約束性。

1.3 公共部門激勵機制文獻綜述

國外學者對公共部門激勵機制的研究最早開始于阿克曼（Ackerman，1986）發(fā)表的關(guān)于經(jīng)濟激勵能否作用于公共部門改革的論文，而公共部門激勵機制規(guī)范研究的正式開端是梯若爾（Tirole，1994）發(fā)表的關(guān)于政府內(nèi)部激勵問題的文章，從那以后，相關(guān)方面的文章逐漸增加，并運用經(jīng)典激勵理論與合約理論的研究方法，促使理論研究更加規(guī)范，形成比較成熟的理論體系。國內(nèi)關(guān)于公共部門激勵機制的研究起步較晚。近年來，我國學者在吸納國外激勵理論的基礎(chǔ)上，結(jié)合我國特有的國情提出了適用于中國的公共部門激勵理論的新觀點。 徐曉娜（2012）、劉楓（2013）均認為公共部門人力資源激勵機制指的是公共部門通過物質(zhì)、精神獎勵或改善工作環(huán)境等方法，積極引導和規(guī)范員工的工作理念及行為，從而有效地實現(xiàn)組織共同目標的活動過程。黃再勝（2005）將公共部門激勵機制分為顯性激勵、隱性激勵、監(jiān)督激勵和內(nèi)在激勵。賈雅茹（2010）通過對公共部門與私營部門激勵機制的比較分析，提出從了解公共部門組織成員的需要、改革和完善公共部門成員的工資、福利制度以及增加負激勵機制等三個方面健全公共部門激勵機制。

2 G省民政廳直屬事業(yè)單位人才隊伍建設(shè)發(fā)展現(xiàn)狀及存在的問題

2.1 發(fā)展現(xiàn)狀

進入21世紀以來，G省民政廳緊跟社會發(fā)展和公共服務需求的變化，持續(xù)推進民政事業(yè)的發(fā)展：逐步完善基本設(shè)施建設(shè)；提高職工福利水平；探索市場化改革；實行社會化服務，部分廳直屬民政事業(yè)單位發(fā)展成效顯著。截至2017年，已經(jīng)建立起21個直屬事業(yè)單位，其中公益一類單位有13個，公益二類單位6個，其中還有老年報社、福利企業(yè)服務中心為從事生產(chǎn)經(jīng)營活動事業(yè)單位。擁有大約700人的職工隊伍，駐地主要分布在5個地級市。長期以來，該省民政廳牢固樹立“以民為本、為民解困、為民服務”的理念，不斷推進制度改革，加快民政事業(yè)的建設(shè)和發(fā)展，優(yōu)化社會服務質(zhì)量，基本實現(xiàn)了由救濟型向福利型、由單一功能向綜合功能、由封閉型向開放型、由供養(yǎng)型向保障型、由傳統(tǒng)型向現(xiàn)代型的轉(zhuǎn)變，在提供社會服務、解決民生問題、促進社會公平等方面發(fā)揮了重要作用。

2.2 人才隊伍建設(shè)存在的主要問題

2.2.1 編制管理模式滯后

我國的民政事業(yè)單位的編制管理實行政府核定撥款的定額編制，編制數(shù)量相對固定，申請增加編制數(shù)量需要經(jīng)過復雜且嚴格的審批程序，一般情況下編制數(shù)量在短時期內(nèi)不會變動。近年來，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展以及公民對社會保障服務需求的不斷增加，原有的民政事業(yè)單位編制管理模式已難以適應當前民政事業(yè)發(fā)展的需求。部分事業(yè)單位編制數(shù)量少，編外聘用人員也不足，制約了民政業(yè)務的正常開展，特別是專業(yè)技術(shù)人員、管理人員的編制緊缺，不利于民政事業(yè)單位人才的引進。

2.2.2 人員晉升機制僵化

民政事業(yè)單位普遍存在編制數(shù)量不足以及職位晉升缺乏統(tǒng)一、明確衡量標準的情況，單位領(lǐng)導的意志在人員晉升決策上起較大的作用，導致民政工作人員的晉升制度虛化，晉升激勵無法發(fā)揮其作用。此外，當上一級編制崗位的人員離退后，下一級的人員才有晉升的編制空位，基層工作人員長期得不到應有的職位晉升，專業(yè)人才發(fā)展空間狹小，晉升渠道單一，這種情況挫傷了民政人才工作的積極性。

2.2.3 薪酬制度缺乏彈性

民政事業(yè)單位的工資實行的是職級工資制，工資主要部分是固定的可調(diào)整部分較少，缺乏彈性。部分事業(yè)單位沒有將績效與工資進行合理掛鉤，實際操作上往往按照級別高低發(fā)放薪酬數(shù)額，級別高的績效工資就高，同一級別的工資也沒有拉開距離，存在著“平均主義”的現(xiàn)象。除此之外，薪酬的漲幅水平長期滯后，與社會生活消費水平存在一定的差距，民政事業(yè)單位員工的基本薪資只能勉強滿足日常的生活支出，薪酬制度的僵化導致薪酬激勵的作用有限。

2.2.4 專業(yè)培訓不足

民政事業(yè)單位對民政人才業(yè)務培訓的重要性認識不到位，缺乏定期的專業(yè)能力培訓，甚至無培訓，阻礙了民政人才的發(fā)展。一些民政事業(yè)單位工勤人員培訓次數(shù)嚴重不足，幾乎無培訓，普遍存在員工最近一年內(nèi)參加培訓的次數(shù)不多、脫產(chǎn)培訓不足一個月的情況，不利于人才專業(yè)素質(zhì)的提高。少數(shù)民政事業(yè)單位雖然有定期培訓，但是培訓缺乏針對性，培訓的內(nèi)容和形式落后，普遍存在培訓形式化“走過場”的現(xiàn)象，培訓內(nèi)容一般都是重理論輕實踐，專業(yè)培訓達不到人才發(fā)展的需求。

2.2.5 外聘人員管理困難

民政事業(yè)單位由于核定編制少，無法滿足日益增長的業(yè)務需求，需要聘用編外人員協(xié)助相關(guān)工作。外聘人員主要分為兩種，一種是聘用制人員，另一種是通過社會購買服務的勞務派遣人員。民政事業(yè)單位的保潔員、保安等崗位都是通過購買社會服務的勞務派遣人員，普遍存在著責任心不強、缺乏歸屬感的情況。由于是購買社會服務，購買單位只有使用權(quán)沒有管理權(quán)，無法對這部分編外人員進行有效的監(jiān)管，導致其工作積極性不高。非在編人員每年為單位創(chuàng)造高額的利潤，做出了巨大的貢獻，但是薪資、晉升、培訓等方面的基本權(quán)利沒有得到相應的保障，非在編人員的管理漏洞仍然是民政事業(yè)單位的短板。

2.2.6 招聘難和留人難問題并存

民政事業(yè)單位專業(yè)人才緊缺現(xiàn)象較為明顯，特別是復退軍人醫(yī)院、康復中心和社會福利院等特殊事業(yè)單位長期缺乏相應的專業(yè)醫(yī)師。專業(yè)人才缺乏的現(xiàn)象，一方面是長期以來缺乏相關(guān)的專業(yè)標準，專業(yè)建設(shè)缺乏依據(jù)，而且服務對象特殊，工作需求量少，專業(yè)人才得不到有效的實踐操作。另一方面是由于這類事業(yè)單位的經(jīng)濟效益偏低，薪資福利較少，無法吸引專業(yè)技術(shù)人才。再者是因為地理位置偏僻，交通不暢。難以留住現(xiàn)有人才，是民政事業(yè)單位人才隊伍建設(shè)過程中的另一個重要問題。造成人才流失的原因是多方面的，主要體現(xiàn)在晉升渠道單一，薪資福利少，發(fā)展前景渺茫等。部分民政事業(yè)單位績效工資低，福利、補貼少，工資結(jié)構(gòu)不合理，導致在職員工調(diào)任或者直接離職，人才流失現(xiàn)象比較突出。

2.2.7 檢查監(jiān)督缺失

G省的民政事業(yè)單位普遍存在著檢查監(jiān)督不到位的情況。例如某民政事業(yè)單位的領(lǐng)導和下屬工作地點不同，長期分隔兩地，單位職工之間的團結(jié)力度不夠，缺乏組織凝聚力。該單位的日常工作缺乏檢查監(jiān)督，員工普遍缺乏紀律性和上進心，而且對單位未來發(fā)展的方向感到擔憂。許多民政事業(yè)單位用人制度不夠規(guī)范，選人用人制度不合理，存在人浮于事的現(xiàn)象。在職的工作人員數(shù)量超出業(yè)務需求，工作量不飽和，甚至無事可做，造成了人力資源和資金的浪費。

3 優(yōu)化民政事業(yè)單位人才隊伍建設(shè)激勵機制的對策建議

3.1 科學規(guī)劃編制管理

民政事業(yè)單位編制管理需要進行科學的規(guī)劃，逐步推進事業(yè)單位編制科學化、規(guī)范化、法制化管理。根據(jù)各個不同類型事業(yè)單位的實際情況實施不同的編制管理，在合理控制編制總量的基礎(chǔ)上，適度增加編制數(shù)量以滿足民政業(yè)務發(fā)展的需求，充分發(fā)揮現(xiàn)有編制的效用，不斷優(yōu)化編制管理結(jié)構(gòu)，實行有增有減的動態(tài)管理長效機制，用好用活現(xiàn)有編制資源。逐步探索對事業(yè)單位的部分崗位通過購買服務的方法，合理減少機構(gòu)設(shè)置和人員編制，減少直接聘用人員的數(shù)量，降低人力資源管理成本。

3.2 多種方式拓寬晉升渠道

在國家有關(guān)政策規(guī)定范圍內(nèi)，具體崗位控制數(shù)經(jīng)上級部門批準后，根據(jù)民政事業(yè)單位的具體情況，對達到一定工作年限且工作考核表現(xiàn)優(yōu)秀的職員予以相應的崗位等級晉升。采用選派專技人員到企業(yè)掛職或者參與項目合作、兼職創(chuàng)新或者在職創(chuàng)辦企業(yè)、離崗創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，在事業(yè)單位中設(shè)置創(chuàng)新型崗位等多種方式對專技人員在創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)上給予支持，開闊新的晉升渠道，滿足專業(yè)人才的多向發(fā)展需求。

3.3 全面深化改革薪酬制度

民政事業(yè)單位薪酬制度的改革，一方面要通過多種方式適度提高公職人員的薪酬水平，另一方面薪酬應該與績效掛鉤，兩者綜合才能發(fā)揮薪酬激勵的作用。政府應該通過財政撥款加大支持力度，根據(jù)民政事業(yè)發(fā)展的規(guī)劃逐步增加資金投入，同時采取多種形式、多種渠道進行民政事業(yè)發(fā)展資金的籌措。積極營造寬松的投資環(huán)境，降低和放寬民政領(lǐng)域社會資本準入條件，發(fā)揮政府資金的引導作用和放大效應，帶動社會資金大量投入。在資金保障的同時還需要將薪酬與績效掛鉤，以制度規(guī)定并嚴格執(zhí)行，工資結(jié)構(gòu)在基本工資基礎(chǔ)上增加績效工資，績效水平越高，績效工資就越多，績效工資是對公職人員付出勞動的認可，在確保公平的同時也能調(diào)動他們的工作積極性。

3.4 提高專業(yè)培訓的數(shù)量和質(zhì)量

民政事業(yè)單位人才隊伍建設(shè)在專業(yè)培訓方面，首先，要通過管理制度使員工擁有定期的專業(yè)能力培訓，確保工作人員的專業(yè)培訓數(shù)量。其次，對民政各事業(yè)單位的員工進行培訓前的培訓需求評估，了解員工在日常工作中在哪些方面的能力需要加強。在培訓需求評估基礎(chǔ)上，制定針對不同崗位的培訓項目標準，采取個人自學、交流考察、脫產(chǎn)培訓、崗位培訓等多種形式，有目標、有針對性地進行系統(tǒng)的專業(yè)培訓，提高專業(yè)培訓的精準度和有效性。最后，加強對培訓的實施過程的有效監(jiān)管，對培訓實施效果進行全面考核，并及時反饋培訓的效果以及不足之處。

3.5 規(guī)范管理編外人員

規(guī)范管理編外人員，首先，應該嚴格控制編外人員數(shù)量，根據(jù)事業(yè)單位實際用工需求，核定編外人員的招聘額度。其次，應該將編外人員納入民政事業(yè)單位職工隊伍建設(shè)，保障個人的基本權(quán)利和薪資福利，鼓勵編外人員為單位的發(fā)展建言獻策，提高他們的歸屬感。對編外人員的工作和生活中遇到的困難給予關(guān)心和幫助，支持和鼓勵他們通過自主學習、培訓等方式提高自身的知識水平和專業(yè)技能。再次，通過宣傳教育的方式，引導編外人員學習和維護組織文化，通過組織文化在編外人員隊伍中樹立正確的核心價值觀，激發(fā)他們對民政工作的認同感和責任感。

3.6 建立健全用人機制

在意識層面，一方面著重提高各事業(yè)單位領(lǐng)導對民政人才隊伍建設(shè)的重視程度，另一方面增進社會公眾對民政工作的了解，為民政人才隊伍建設(shè)創(chuàng)造良好的內(nèi)外部發(fā)展環(huán)境。在具體用人機制層面具體包括以下幾個方面：（1）規(guī)范人才引進審核制度，確保人才選拔過程公平合理。在此基礎(chǔ)上，對短缺的高級專業(yè)人才在制度范圍內(nèi)適當放寬引進標準，增加相應的薪資福利以吸引人才。（2）做好人才儲備工作。注重專業(yè)人才的培養(yǎng)，通過與高校合作，搭建事業(yè)單位與高校實習流動交流平臺。（3）營造良好的用人環(huán)境。嚴格規(guī)范專業(yè)人才晉升制度，績效考核堅持公開透明的原則，在工作和生活上給予親切的關(guān)懷，讓人才在良好的用人環(huán)境中找到歸屬感，提高工作滿意度，增強他們的向心力。

3.7 強化監(jiān)督管理功能

民政事業(yè)單位的發(fā)展需要加強監(jiān)督管理，明確各部門和個人的工作職責權(quán)限，確保民政工作的高效有序運行。首先，要完善日常工作的考勤制度，按照制度要求對公職人員的工作時間和工作狀態(tài)進行實時考勤。其次，制定科學的績效考核制度，實施有針對性的全面的績效考核標準，根據(jù)不同部門、不同職級、不同崗位制定相應的考核標準，提高績效考核的精準度和可操作性。再次，完善績效考核的程序，對績效考核的整個過程進行監(jiān)督。考核前制定科學合理的考核標準，考核過程中嚴格執(zhí)行考核程序，經(jīng)過多層次的考核主體對被考核對象進行考核評估，考核結(jié)束后的結(jié)果要及時公布并反饋考核的效用，為后續(xù)的績效考核提供經(jīng)驗和參考。

參考文獻

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