趙剛欽

【摘 要】目前，我國生態(tài)環(huán)境問題日益嚴(yán)重，土地利用總體規(guī)劃上與生態(tài)環(huán)境保護(hù)有著緊密的聯(lián)系。本文主要從土地總體規(guī)劃的重要性出發(fā)，對基于生態(tài)理念的土地利用總體規(guī)劃措施進(jìn)行探討。

【關(guān)鍵詞】生態(tài)理念；土地利用；總體規(guī)劃；土地規(guī)劃

土地利用規(guī)劃是對一定區(qū)域未來土地利用超前性的計劃和安排，是指在土地利用規(guī)劃的過程中，為了一定的目標(biāo)，對各種用途的土地進(jìn)行結(jié)構(gòu)布局調(diào)整或配置的長遠(yuǎn)計劃和安排，是按照區(qū)域內(nèi)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展和土地自然特性在時空上對土地資源和利用進(jìn)行合理分配和組織的一項綜合技術(shù)經(jīng)濟(jì)措施。我國目前環(huán)境問題主要是水土流失、土地沙化、荒漠化、植被退化等，且此類環(huán)境問題日益嚴(yán)重，很大程度上是由于忽視了質(zhì)量與生態(tài)維護(hù)、忽略環(huán)境效益而一味追求經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而導(dǎo)致建設(shè)用地增長速度過快，后備土地資源開發(fā)數(shù)量偏重，做好土地利用規(guī)劃勢在必行。

一、土地利用總體規(guī)劃調(diào)整的必要性

土地利用規(guī)劃具有加強(qiáng)的政治經(jīng)濟(jì)屬性，而不同國家的經(jīng)濟(jì)體制、政治等有一定的區(qū)別，因此，在進(jìn)行土地利用規(guī)劃時也表現(xiàn)出不同的特點。當(dāng)前土地利用規(guī)劃存在以下幾點問題：（1）社會的發(fā)展、人口的增長導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)部的行政規(guī)劃范圍將逐步擴(kuò)大，許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)將進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速使得當(dāng)前土地利用規(guī)劃的一些措施不再適應(yīng)社會的發(fā)展。因此進(jìn)行及時有效的土地利用規(guī)劃調(diào)整，合理地規(guī)劃平衡城鎮(zhèn)建設(shè)用地與其他類型用地，達(dá)到可利用資源的最大化是十分必要的。（2）傳統(tǒng)的老城區(qū)隨著城市化的影響，致使以往舊的土地資源在分配利用時產(chǎn)生了極大的浪費現(xiàn)象。因此調(diào)整完善土地利用總體規(guī)劃，對土地資源進(jìn)行合理配置，對有效利用和保護(hù)土地是十分必要的。（3）經(jīng)濟(jì)的發(fā)展將帶來產(chǎn)業(yè)的升級，不適宜發(fā)展的產(chǎn)業(yè)被淘汰，這使得我國產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)發(fā)生變化。因此優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，已成為社會發(fā)展的需要和必經(jīng)之路。區(qū)域內(nèi)農(nóng)業(yè)、工業(yè)等產(chǎn)業(yè)占比的變化不可避免，如何處理好工業(yè)、農(nóng)業(yè)用地的比重，如何達(dá)到土地利用與土地保護(hù)的平衡，促使著土地利用規(guī)劃的調(diào)整。可見合理科學(xué)地進(jìn)行土地利用總規(guī)劃調(diào)整的重要性和必要性。因此，合理調(diào)整土地利用總體規(guī)劃，對區(qū)域內(nèi)各項社會資源進(jìn)行優(yōu)化配置，最大程度地促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展是時代發(fā)展的必然。

二、土地規(guī)劃利用存在的問題

（一）缺乏科學(xué)的土地規(guī)劃， 土地利用率低

在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，農(nóng)村人口逐步向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，很多鄉(xiāng)村空無一人，閑置大量的土地和房舍，荒廢很多優(yōu)質(zhì)耕地，從而導(dǎo)致土地使用布局不合理、征地范圍過大等混亂情況出現(xiàn)在農(nóng)村土地規(guī)劃中，土地資源得不到充分利用，出現(xiàn)“農(nóng)村不像農(nóng)村，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不像鄉(xiāng)鎮(zhèn)”的現(xiàn)象，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平達(dá)不到預(yù)期目標(biāo)。2011年以來，全國共對233.7萬畝的農(nóng)村閑置、散亂、粗放建設(shè)用地進(jìn)行了整理，對150萬畝城鎮(zhèn)低效用地進(jìn)行了改造開發(fā)，從而使城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)得到優(yōu)化，促進(jìn)了節(jié)約集約用地。但隨著十八屆五中全會中以人為核心的新型城鎮(zhèn)化工作的推進(jìn)，預(yù)“十三五”期間我國戶籍人口城鎮(zhèn)化率將達(dá)到45%，這將進(jìn)一步擴(kuò)大土地閑置面積，需要各級政府對土地資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，盤活荒廢土地，節(jié)約集約用地，提高土地利用率。與此同時，我國部分農(nóng)村地區(qū)缺乏較高的文化素養(yǎng)，農(nóng)業(yè)呈現(xiàn)出落后的發(fā)展水平，雖然農(nóng)村地區(qū)的現(xiàn)代化生產(chǎn)模式取得一定成效，但農(nóng)業(yè)生產(chǎn)呈現(xiàn)分散的布局，在一定程度上也導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地的粗放性。在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，受滯后工業(yè)化和自然地理環(huán)境影響，工業(yè)用地呈現(xiàn)出偏高的比例，第二、第三產(chǎn)業(yè)缺乏協(xié)調(diào)的用地比例和合理的用地結(jié)構(gòu)，這些問題在短時間內(nèi)很難得到集中解決，從而降低了城鎮(zhèn)化建設(shè)土地利用率。

（二）管理水平有待改進(jìn)

土地管理工作十分復(fù)雜， 其內(nèi)容涵蓋至農(nóng)田水利工程、農(nóng)業(yè)工程、林業(yè)工程、環(huán)境工程、道路橋梁工程、建筑工程、農(nóng)業(yè)設(shè)施工程等多個方面， 要求土地管理人員必須具備過硬的綜合素質(zhì)與實踐經(jīng)驗。但是， 由于各類因素的影響， 當(dāng)前土地管理隊伍的專業(yè)性還有待提升， 實踐經(jīng)驗也有待豐富。

（三）規(guī)劃周期過長

相關(guān)法律法規(guī)規(guī)定， 我國現(xiàn)階段土地利用總體規(guī)劃的編制周期為15年， 屬于長期規(guī)劃。然而， 隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展， 隨著長期規(guī)劃周期的時間跨度越長， 越容易出現(xiàn)反映客觀現(xiàn)實不夠?qū)崟r、不夠準(zhǔn)確等問題， 難以跟上社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的時代步伐；還有， 在進(jìn)行土地利用總體規(guī)劃的編制過程中， 由于范圍太廣、程序過于復(fù)雜繁瑣， 規(guī)劃期已過半了， 規(guī)劃的編制還沒有最終完成。除此之外，由于制定規(guī)劃的部門不同， 在制訂過程中， 部門均是以自身發(fā)展需要來制定規(guī)劃的， 容易導(dǎo)致相關(guān)規(guī)劃之間出現(xiàn)協(xié)調(diào)問題或者矛盾， 難以實現(xiàn)“多規(guī)合一”。盡管在規(guī)劃的調(diào)整完善過程中， 盡可能地融入其他規(guī)劃， 但在具體操作中還是容易受到編制規(guī)范和基礎(chǔ)數(shù)據(jù)等因素的影響， 相關(guān)規(guī)劃在形式上貌似實現(xiàn)了銜接， 但在成果上卻難以實現(xiàn)真正的融合。

三、生態(tài)文明建設(shè)下的土地利用總體規(guī)劃策略

（一）建立一套完善的環(huán)評體制

由于我國不同地區(qū)，其氣候、地理環(huán)境等各方面條件均不盡相同，故為確保土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價的合理性，并切實發(fā)揮影響評價的真正效用。各地均應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H建立一套有針對性的環(huán)境評價體制。當(dāng)然，在此過程中，相關(guān)部門應(yīng)積極貢獻(xiàn)自身力量并針對實地展開調(diào)查，來為評價體制的建立搜集數(shù)據(jù)，如此方能在凸顯環(huán)境評價體制作用的同時確保土地利用總體規(guī)劃環(huán)境影響評價工作的有效落實。

（二）加強(qiáng)規(guī)劃編制后生態(tài)環(huán)境影響評價

在編制好土地利用總體規(guī)劃后，要認(rèn)真落實生態(tài)環(huán)境影響的評價工作。在評價時，需要建立一套完善、協(xié)調(diào)的土地利用規(guī)劃體系，以便在規(guī)劃實施時能夠通過生態(tài)環(huán)境影響評價來了解該區(qū)域地質(zhì)結(jié)構(gòu)體積生態(tài)系統(tǒng)的動態(tài)情況，并再次基礎(chǔ)上分析規(guī)劃對區(qū)域內(nèi)的各種資源所帶來的影響。針對規(guī)劃中對自然生態(tài)系統(tǒng)的不利影響因素，規(guī)劃部門必須要不斷的對其進(jìn)行動態(tài)調(diào)整，結(jié)合當(dāng)?shù)氐牡刭|(zhì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

（三）調(diào)整土地規(guī)劃實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)

我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展大流會繼續(xù)調(diào)整轉(zhuǎn)型，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)果的優(yōu)化升級。因此區(qū)域內(nèi)可以通過調(diào)整完善土地利用總規(guī)劃與生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)這一目標(biāo)。具體來說就是通過規(guī)劃和統(tǒng)一土地的整治和置換工作整合土地資源后，依據(jù)發(fā)展的實際情況進(jìn)行第一二三產(chǎn)業(yè)不同領(lǐng)域的配制劃分，這樣可以從減少依靠資源消耗的傳統(tǒng)發(fā)展模式，實現(xiàn)精細(xì)化發(fā)展，從而真正優(yōu)化土地資源開發(fā)利用格局，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的深化發(fā)展。

（四）建立完善的生態(tài)保護(hù)機(jī)制

我國目前尚未建立起完善的生態(tài)保護(hù)機(jī)制，應(yīng)針對當(dāng)前出現(xiàn)的層次不明確等問題建立完善嚴(yán)謹(jǐn)?shù)纳鷳B(tài)保護(hù)機(jī)制，將各個層面的管理工作結(jié)合在一起，避免出現(xiàn)層次不清晰或各層次分離的現(xiàn)象。與此同時，國家及政府應(yīng)大力宣傳對生態(tài)環(huán)境保護(hù)和土地整治規(guī)劃工作的相關(guān)知識理論，將生態(tài)環(huán)境保護(hù)意識深入到每個民眾心里，減少因民眾環(huán)保意識較差而產(chǎn)生的耕地減少現(xiàn)象。

四、結(jié)語

土地利用總體規(guī)劃需要將生態(tài)理念貫穿于整個規(guī)劃過程中，堅持理論與實踐結(jié)合，及時發(fā)現(xiàn)規(guī)劃實施過程中出現(xiàn)的問題，然后不斷改進(jìn)與完善，以完成總體的土地規(guī)劃。在進(jìn)行總體規(guī)劃時，要以生態(tài)保護(hù)為基礎(chǔ)，在保證土地資源合理利用的同時，實現(xiàn)社會、自然、人三方面的和諧發(fā)展。

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