張明明

【摘 要】新形勢(shì)下形成習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想，將有力扎實(shí)推進(jìn)政府治理能力現(xiàn)代化。加強(qiáng)推進(jìn)縣鎮(zhèn)政府治理能力是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石體現(xiàn)。注重對(duì)縣鎮(zhèn)政府治理能力的研究包括縣鎮(zhèn)政府治理能力的分析、問題的創(chuàng)新對(duì)策以及用“新時(shí)代治理觀”從而引領(lǐng)縣鎮(zhèn)政府治理能力現(xiàn)代化。

【關(guān)鍵詞】縣鎮(zhèn)政府；治理能力；新時(shí)代治理觀

新形勢(shì)下，我國社會(huì)主義建設(shè)已進(jìn)入了關(guān)鍵時(shí)期，為確保我國社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)，黨深喑環(huán)境形勢(shì)變化，準(zhǔn)確把握方向。黨的十九大會(huì)議上強(qiáng)調(diào)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平明顯提高，再一次給社會(huì)發(fā)展注入治理動(dòng)力，重在治理能力能為廣大人民群眾的需求落到實(shí)處、落到根上，這也就從側(cè)面強(qiáng)化對(duì)縣鎮(zhèn)政府治理能力殷切要求，縣鎮(zhèn)政府是傾聽廣大基層群眾心聲的“電子錄音機(jī)”、又是反應(yīng)廣大基層群眾利益訴求的“揚(yáng)聲器”。

一、縣鎮(zhèn)政府治理能力的分析

（一）縣鎮(zhèn)政府具有整體思維的治理能力

整體思維是對(duì)治理問題事情的全方位多角度的統(tǒng)一性思考處理能力，是一種全局觀思維，也是一種戰(zhàn)略思維。縣鎮(zhèn)政府整體思維治理能力的內(nèi)容有：

1.認(rèn)識(shí)理論能力。認(rèn)識(shí)能力是縣鎮(zhèn)政府整體思維的基礎(chǔ)。當(dāng)代馬克思主義充分結(jié)合我國實(shí)際，不斷深化認(rèn)識(shí)能力?？h鎮(zhèn)政府認(rèn)識(shí)黨中央建立社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)，形成“單一的公有制為主”向“以公有制為主多種分配方式并存的經(jīng)濟(jì)制度”轉(zhuǎn)變。市場經(jīng)濟(jì)應(yīng)該服務(wù)鞏固公有制經(jīng)濟(jì)，在社會(huì)主義初級(jí)階段市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行應(yīng)該有助于鞏固公有制的主體地位，有效發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)作用。[1] 在分配問題上認(rèn)識(shí)到從建國初期到改革開放前的以按勞分配為主的社會(huì)主義原則變?yōu)楦母镩_放后的以按勞分配為主題多種分配方式并存的分配制度，促進(jìn)了資本、智力、技術(shù)等要素分配，加快了經(jīng)濟(jì)發(fā)展，布局上認(rèn)識(shí)到由政治經(jīng)濟(jì)文化建設(shè)到“五位一體”發(fā)展及“四個(gè)全面”。這些認(rèn)識(shí)更好地促進(jìn)基層經(jīng)濟(jì)良性發(fā)展。

2.整體發(fā)展能力。整體發(fā)展能力是縣鎮(zhèn)政府整體思維的核心內(nèi)容。我國社會(huì)主義建設(shè)是全方位，是整體協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，以習(xí)近平同志為核心的新一屆黨中央提出五大新發(fā)展理念，在“五位一體”、“四個(gè)全面”等大國轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略的基礎(chǔ)上，進(jìn)行一系列政策實(shí)踐創(chuàng)新。[2] 根據(jù)黨中央要求，貫徹整體發(fā)展要求，實(shí)行供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，調(diào)控經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)整體發(fā)展，到2020年實(shí)現(xiàn)全面脫貧，整體邁入小康社會(huì)；縣鎮(zhèn)政府真正做到縣域五位一體建設(shè)整體發(fā)展，避免出現(xiàn)“木桶原理”效應(yīng)。

3.人民滿意認(rèn)可能力。人民滿意認(rèn)可度是縣鎮(zhèn)政府整體思維治理能力的重要標(biāo)準(zhǔn)。黨和政府以極大熱情和政治智慧努力踐行“以為人民服務(wù)為中心”的發(fā)展思想，積極開展民主參與、民主決策、民主協(xié)商，發(fā)揮人民主體地位，為治理能力現(xiàn)代化提供動(dòng)力?？h鎮(zhèn)政府治理能力要從整體考慮本區(qū)域人民實(shí)際需求，時(shí)常舉行縣鎮(zhèn)政府與本地居民代表交流會(huì)議及走訪社區(qū)居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)老百姓，獲得老百姓的心聲，將一批惠民政策落地實(shí)施，使本地人民獲得感感顯著增強(qiáng)；滿足人民認(rèn)可的重要體現(xiàn)。

（二）縣鎮(zhèn)政府治理能力的必要性

1.縣域人民現(xiàn)實(shí)需求。我國13億多人口中大部分處在縣鎮(zhèn)的廣大農(nóng)村，而縣鎮(zhèn)政府是貼近老百姓最近的服務(wù)組織；縣鎮(zhèn)政府努力踐行為本地人民謀福利的要求，樹立治理能力利民便民思想。人民的需求由對(duì)人民日益增長的物質(zhì)文化的需要轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)日益增長的美好生活需求，人民開始注重對(duì)美好生活質(zhì)的要求。縣鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變自身治理能力，提升對(duì)本地五位一體的建設(shè)，滿足縣域內(nèi)公民全面性的發(fā)展要求。人民的需求是全面的高質(zhì)量的，政府治理現(xiàn)代化也要有整體性思維，以便有效滿足人民美好生活愿望。

2.解決縣域基層實(shí)際問題的需要。我國社會(huì)主義建設(shè)取得重大進(jìn)展，全面建成小康社會(huì)即將實(shí)現(xiàn)，但發(fā)展中的實(shí)際矛盾依然突出，必須認(rèn)識(shí)到發(fā)展不平衡不充分已成為制約人民日益增長的美好生活需要的因素。縣鎮(zhèn)政府深入執(zhí)行“五位一體”建設(shè)、著力推行“五大發(fā)展理念”、有效落實(shí)“四個(gè)全面”，確保全面建成小康社會(huì)，針對(duì)性解決縣域發(fā)展不平衡、不充分問題（縣鎮(zhèn)道路、農(nóng)貿(mào)市場、商品信息交流平臺(tái)、醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、城鎮(zhèn)村的娛樂文化基礎(chǔ)設(shè)施等），推進(jìn)縣與縣之間合作發(fā)展、資源協(xié)調(diào)共享、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生產(chǎn)要素跨區(qū)域流動(dòng)，創(chuàng)建大眾創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)平臺(tái)?？h鎮(zhèn)政府對(duì)于社會(huì)環(huán)境治理與企業(yè)發(fā)展措施等問題，這都需要縣鎮(zhèn)政府治理實(shí)際問題時(shí)系統(tǒng)考慮、全面協(xié)調(diào)處理。

3.提高縣鎮(zhèn)政府自身能力的需求。政府治理能力現(xiàn)代化整體思維要從理論引導(dǎo)、工作能力上提高。國家治理現(xiàn)代化的過程是國家職能轉(zhuǎn)變的過程，是對(duì)馬克思主義國家職能學(xué)說的重要?jiǎng)?chuàng)新，進(jìn)入了社會(huì)主義社會(huì)后國家的重心將從專政職能逐步轉(zhuǎn)變過渡為公共服務(wù)和社會(huì)管理職能。[3] 與此同時(shí)，縣鎮(zhèn)政府要轉(zhuǎn)變職能、轉(zhuǎn)變發(fā)展方式、“以顧客為導(dǎo)向”的新公共管理理論，學(xué)習(xí)“無縫隙政府”和“無邊界”企業(yè)型政府和夸部門跨職能的協(xié)同，用理論來自指導(dǎo)其能力和理論素養(yǎng)?？h鎮(zhèn)政府在工作中強(qiáng)化服務(wù)意識(shí)與水平，達(dá)到工作服務(wù)高質(zhì)量。

二、縣鎮(zhèn)政府治理能力的挑戰(zhàn)

（一）縣鎮(zhèn)公共服務(wù)供給總量不足，效率較低

對(duì)于縣鎮(zhèn)政府公共服務(wù)有：（1）服務(wù)設(shè)施供給不合理。根據(jù)國家對(duì)農(nóng)村發(fā)展建設(shè)投入要求，村莊都設(shè)置了健身器械以及文化娛樂設(shè)施。但是這些設(shè)施一般都被設(shè)置在了行政村的辦公場所附近，村民難以有效的使用；而村文化室的設(shè)備比較簡陋、書籍雜志較少種類比較單一、農(nóng)村醫(yī)療專業(yè)人員較少和服務(wù)條件設(shè)施簡陋。鎮(zhèn)村基層有文化活動(dòng)室，平時(shí)基本不對(duì)村民開放，只在上級(jí)訪問檢查時(shí)才讓村民到活動(dòng)室進(jìn)行活動(dòng)。國家投入縣鎮(zhèn)基層大量資金設(shè)施的文化娛樂場所其作用卻沒有得到充分的發(fā)揮，正如農(nóng)村的俗話“花錢做擺設(shè)”。（2）農(nóng)民對(duì)于政府公共服務(wù)的參與度低。歷史傳統(tǒng)上百姓跟政府的關(guān)系往往比較分散，百姓對(duì)于縣鎮(zhèn)政府的信任度較低也就習(xí)以為常。有學(xué)問的知識(shí)分子到好一點(diǎn)城市發(fā)展居住、大學(xué)生常年又在外地上學(xué)、很多年青人員外出務(wù)工；留下的往往都是老幼婦孺，這些人對(duì)于政治的參與性和民主意識(shí)較弱，老百姓認(rèn)為公共服務(wù)知識(shí)政府的事，與自己無關(guān)?？h鎮(zhèn)政府法治民主參與宣傳不到位，也沒有提供一條有效暢通的表達(dá)老百姓意見的渠道，導(dǎo)致縣鎮(zhèn)政府治理出現(xiàn)“盲人摸象”公共資源浪費(fèi)。

（二）縣鎮(zhèn)政府體制協(xié)同整合還有不足

協(xié)同治理是同一治理網(wǎng)絡(luò)中多元主體間的協(xié)調(diào)互助，實(shí)現(xiàn)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)。更為注意的是，把協(xié)同的觀念融入到治理之中，強(qiáng)調(diào)合作主體間在資源和要素等協(xié)調(diào)與互補(bǔ)，其特征是治理主體的多元化、治理模式的互動(dòng)化和治理范圍的有限化。黨根據(jù)馬克思主義理論提出“全面深化改革”，加快轉(zhuǎn)變職能；但在縣鎮(zhèn)政府協(xié)同整合創(chuàng)新存在問題：一是部門體制協(xié)同舉措帶有一定形式性、表面性、盲從性，沒有具體按照黨中央政府總體部署針對(duì)性地改革體制，出現(xiàn)公共資源部門化、部門利益?zhèn)€人化，難以協(xié)同的“碎片化現(xiàn)象。二是改革舉措落實(shí)存在“空頭支票”，上級(jí)權(quán)力下放過程中存在放輕不放重、放虛不放實(shí)，需要響應(yīng)權(quán)力時(shí)就放、不需要權(quán)力時(shí)就收，府際間協(xié)同不穩(wěn)定、更難以規(guī)范機(jī)制化。

（三）縣鎮(zhèn)政府治理建設(shè)整體思維仍較低

十九大報(bào)告中總結(jié)提出國家治理體系和治理能力有待加強(qiáng)和一些改革部署和重大政策措施需要進(jìn)一步落實(shí)?？h鎮(zhèn)政府治理能力建設(shè)，全局考慮、整體思維，但目前縣鎮(zhèn)政府治理能力建設(shè)問題有：社會(huì)監(jiān)督不協(xié)調(diào)，不同步，長期以來習(xí)慣于事后監(jiān)管，出現(xiàn)問題后才去解決，顯然損失已經(jīng)造成，而事前，事中監(jiān)管較少，沒有形成現(xiàn)代監(jiān)管理念機(jī)制，缺乏事前，事中，事后有效協(xié)調(diào)同步監(jiān)管。公共決策中仍然存在領(lǐng)導(dǎo)一言堂，成員的畏官心理，體制人員也存在決策是領(lǐng)導(dǎo)的事與自己無關(guān)的主人翁缺乏精神，導(dǎo)致決策的科學(xué)性降低與民主性不高，“事不關(guān)己高高掛起”的心態(tài)。

三、創(chuàng)新縣鎮(zhèn)政府治理能力路徑

黨的十九大把“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”寫入黨章，是習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義新思想組成部分；有助于引導(dǎo)和創(chuàng)新縣鎮(zhèn)政府治理能力、提升縣鎮(zhèn)政府治理能力。

（一）用“新時(shí)代治理觀”深化縣鎮(zhèn)政府協(xié)同

黨把“習(xí)近平新時(shí)代中國特色社會(huì)主義思想”寫入黨章，并確立為黨的行動(dòng)指南，是當(dāng)代馬克思主義理論最新成果?？h鎮(zhèn)政府依據(jù)新思想具體做到：（1）要建立服務(wù)型政府。同時(shí)縣鎮(zhèn)政府對(duì)體制認(rèn)識(shí)能力、創(chuàng)新實(shí)踐能力、整體發(fā)展能力、滿意認(rèn)可能力的整體思維，有效落實(shí)具體措施，按照黨的總體部署優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變放、管、服職能、加強(qiáng)多元主體間協(xié)調(diào)整體功能，破除碎片化。十九大提出“深化簡政放權(quán)，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”。明確權(quán)利責(zé)任，反對(duì)全能政府，劃分權(quán)力范圍，有效賦權(quán)，發(fā)揮政府“有形之手”，作為一個(gè)合格的政府要必須明確什么該做，什么不該做，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會(huì)的進(jìn)步，政府要轉(zhuǎn)變從一個(gè)管理型政府向服務(wù)型政府過渡。[4] （2）建立目標(biāo)導(dǎo)向性政府，內(nèi)部部門協(xié)同和外部多元主體協(xié)同參與制度化、機(jī)制化、規(guī)范化。以“實(shí)現(xiàn)人民日益增長的美好生活需求和不平衡不充分的發(fā)展之間矛盾”為目標(biāo)，縣鎮(zhèn)政府要把整體思維與具體方案措施并行開展，實(shí)行“縣鎮(zhèn)政府、村民或群眾代表、供給服務(wù)的企業(yè)代表、省市專家學(xué)者、縣域群眾團(tuán)體和相關(guān)服務(wù)協(xié)會(huì)的多元治理模式及多元無邊界溝通”等形式，全方位打造美好生活、提高質(zhì)量。（3）厘清縣鎮(zhèn)政府之間治理權(quán)限事權(quán)邊界和責(zé)任。中央《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見》已經(jīng)界定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府基本公共服務(wù)事項(xiàng)，包括義務(wù)教育、新型職業(yè)農(nóng)民培訓(xùn)、農(nóng)村社會(huì)保障、公共文化服務(wù)、農(nóng)民基本權(quán)益保護(hù)、環(huán)境衛(wèi)生等方面，并且要擴(kuò)大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在農(nóng)業(yè)發(fā)展、農(nóng)村經(jīng)營管理、安全生產(chǎn)、規(guī)劃建設(shè)管理等等服務(wù)方面的管理權(quán)限，并且也指出了縣級(jí)職能部門不得隨意將工作任務(wù)轉(zhuǎn)嫁給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府。[5] 從而就可以做好縣政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的管理服務(wù)協(xié)調(diào)、銜接，縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府既突出各自完善實(shí)施服務(wù)內(nèi)容又協(xié)同合作推進(jìn)服務(wù)治理。

（二）用“新時(shí)代治理觀”提升縣鎮(zhèn)政府治理能力建設(shè)的整體思維

縣鎮(zhèn)政府整體思維：（1）縣鎮(zhèn)政府靠近老百姓及時(shí)傾聽老百姓意見心聲，替民解憂、做好為官職責(zé)。縣鎮(zhèn)政府強(qiáng)化法治觀念、多元群眾代表民主參與共治決策，在民主決策會(huì)議上其參與人員自由發(fā)言、自主提出建議方案，任何領(lǐng)導(dǎo)不得壓制或事后找茬，依法決策、科學(xué)決策、民主決策，培養(yǎng)縣鎮(zhèn)政府整體思維決策能力。（2）縣鎮(zhèn)政府要提高對(duì)市場規(guī)律、市場機(jī)制的認(rèn)識(shí)，發(fā)揮市場在資源配置中起決定性作用；培育、創(chuàng)新本縣域內(nèi)志愿社會(huì)組織、行業(yè)協(xié)會(huì)、商業(yè)聯(lián)合會(huì)，引導(dǎo)支持社會(huì)組織發(fā)展，實(shí)行按照政社分離原則，發(fā)揮社會(huì)組織聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)、“虹吸投資”作用；優(yōu)化縣域產(chǎn)業(yè)園結(jié)構(gòu)，根據(jù)市場供需優(yōu)化存量資源配置、擴(kuò)大本地產(chǎn)業(yè)優(yōu)質(zhì)增量供給、激活企業(yè)適應(yīng)性活力，全面協(xié)調(diào)發(fā)展增速的“換擋期”，使整體思維貫穿于政府治理能力建設(shè)的各個(gè)環(huán)節(jié)。

（三）用“新時(shí)代治理觀”完善縣鎮(zhèn)政府公共服務(wù)

縣鎮(zhèn)政府要根據(jù)國家治理現(xiàn)代化的要求做出積極響應(yīng)的具體措施，不斷拓寬資源的獲取途徑，招商投資引入市場機(jī)制來吸納民間資本提供道路修建、達(dá)到環(huán)境綠化率的補(bǔ)助，適當(dāng)減少了支出，擴(kuò)大縣鎮(zhèn)政府公共服務(wù)范圍和效用；積極培養(yǎng)引導(dǎo)社會(huì)組織、民間組織的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)治理主體的多元化，充分發(fā)揮民間提供供水供氣公共服務(wù)的能力，縣財(cái)政做好對(duì)城鎮(zhèn)、農(nóng)村的醫(yī)療服務(wù)、教育、信息網(wǎng)絡(luò)、縣鎮(zhèn)公路投入預(yù)算。對(duì)縣鎮(zhèn)政府來說，其服務(wù)對(duì)象是廣大的農(nóng)民群眾，縣鎮(zhèn)政府想要提供符合的公共服務(wù)就需要置入農(nóng)民主體，與農(nóng)民群眾溝通交流充分了解農(nóng)民群眾的實(shí)際需求。縣鎮(zhèn)政府應(yīng)該建立一個(gè)暢通高效的信息溝通平臺(tái)，完善落實(shí)有效的農(nóng)民利益需求表達(dá)機(jī)制，使得農(nóng)民可以自由表達(dá)自己的需求及對(duì)縣鎮(zhèn)政府決策的意見和建議、保護(hù)好農(nóng)民的權(quán)益。尊重農(nóng)民意愿，使有限的財(cái)政資源能夠用于廣大農(nóng)民最急需的公共產(chǎn)品供給上，從而提高縣鎮(zhèn)政府公共服務(wù)的能力和效率。

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