王超群 王超

2018年3月2日，兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》出爐，該司法解釋延續(xù)試點(diǎn)期間關(guān)于公益訴訟受案范圍的概括式規(guī)定方式，但并未有大的變化，對(duì)于成文法國(guó)家來(lái)說(shuō)，在司法實(shí)踐中，可能會(huì)出現(xiàn)立案困難等問(wèn)題，對(duì)于公益訴訟目的的實(shí)現(xiàn)有所限制。因此，筆者認(rèn)為，應(yīng)在總結(jié)司法實(shí)踐、借鑒域外相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，采取概括式與列舉式并舉的方式對(duì)檢察公益訴訟的受案范圍適當(dāng)予以擴(kuò)展，解決作為審判機(jī)關(guān)的法院在受理公益訴訟案件時(shí)權(quán)限范圍確認(rèn)困難導(dǎo)致的立案難問(wèn)題、檢察機(jī)關(guān)作為公益訴訟人行使訴權(quán)的局限性導(dǎo)致的受保護(hù)公共利益范圍狹窄問(wèn)題等。

一、相關(guān)概念界定

筆者認(rèn)為，檢察公益訴訟受案范圍的確定主要取決于公益訴訟自身特點(diǎn)及為維護(hù)國(guó)家和社會(huì)公共利益的任務(wù)界定，因此，明確公益訴訟的相關(guān)概念及檢察公益訴訟的目的是基礎(chǔ)。

布萊克法律辭典中將“訴訟”定義為“實(shí)施法律的過(guò)程”，而“公共利益”則被定義為：“（1）經(jīng)認(rèn)可和保護(hù)的普遍的公共福利。（2）與全體社會(huì)公眾有利害關(guān)系的事情；特別是能夠證明行政法規(guī)正當(dāng)性的某項(xiàng)利益?！币虼?，公益訴訟是指公眾作為一個(gè)整體參與的為了其提高普遍福利而進(jìn)行的訴訟。正如Joseph所言：“公益訴訟是用法律武裝人民使之突破通向正義道路上的專(zhuān)制與壓迫的障礙的訴訟；是使大多數(shù)人重獲社會(huì)正義的訴訟；是抨擊鎮(zhèn)壓和否定人民權(quán)利的訴訟；是人民贏回尊嚴(yán)以及其他相關(guān)權(quán)利的訴訟。公益訴訟是讓法官和律師為了集體利益（而非個(gè)人或私人利益），運(yùn)用法律而進(jìn)行的斗爭(zhēng)。

“公共利益通常具有集體性和同類(lèi)性，但有時(shí)也具有分散性特征。集體性或同類(lèi)性的社會(huì)公共利益受到侵害可由社會(huì)組織或公民提起訴訟。而分散性社會(huì)公共利益受到侵害時(shí)因影響范圍廣、受損害人數(shù)眾多，很難找到利益代表者。即便有比較清楚的利益代表人，往往也會(huì)出于不愿被搭便車(chē)等原因，無(wú)動(dòng)力或無(wú)能力提起公益訴訟。”因此，“檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟保護(hù)的是國(guó)家利益和分散性社會(huì)公共利益。這些利益當(dāng)前處于易受侵害卻難由社會(huì)組織和個(gè)人提起訴訟保護(hù)的狀態(tài)。檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟是現(xiàn)有體制下現(xiàn)實(shí)而恰當(dāng)?shù)倪x擇”。

二、現(xiàn)行規(guī)定及域外相關(guān)規(guī)定

（一）我國(guó)現(xiàn)行關(guān)于檢察公益訴訟受案范圍的規(guī)定。

《憲法》中諸多維護(hù)國(guó)家利益及社會(huì)公共利益的強(qiáng)制性條款，2012 年《民事訴訟法》增加了“公益訴訟條款”即第五十五條，2017年《民事訴訟法》第五十五條新增第二款，2017年《行政訴訟法》第二十五條新增第四款，《刑事訴訟法》第九十九條第二款、《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)刑事訴訟法〉的解釋》第一百四十二條關(guān)于檢察機(jī)關(guān)在刑事訴訟領(lǐng)域的民事公益訴訟權(quán)及2018年3月兩高《關(guān)于檢察公益訴訟案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第十三條、第二十一條等皆有相關(guān)規(guī)定，其中民事公益訴訟受案范圍是 “人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)破壞生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域侵害眾多消費(fèi)者合法權(quán)益等損害社會(huì)公共利益的行為……”，行政公益訴訟受案范圍是“人民檢察院在履行職責(zé)中發(fā)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓等領(lǐng)域負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)違法行使職權(quán)或者不作為，致使國(guó)家利益或者社會(huì)公共利益受到侵害的……”。

（二）域外的相關(guān)規(guī)定。

美國(guó)公益訴訟的范圍由最初的“納稅人阻止政府濫用權(quán)力、違法使用公共資金”等行政訴訟向“環(huán)境保護(hù)”、“性別歧視”、“人權(quán)保護(hù)”和“公共教育”、“公眾健康”等民事訴訟擴(kuò)展、延伸。

印度公益訴訟所涉及的案件范圍主要包括：其一，公共利益事項(xiàng)。如環(huán)境污染、藥品、食品衛(wèi)生、文化遺產(chǎn)、文物、森林和野生生物的保護(hù)以及其他重要公共事項(xiàng)。其二，個(gè)體性質(zhì)事項(xiàng)。如土地糾紛；服務(wù)事項(xiàng)。其三，信函請(qǐng)求事項(xiàng)。某些以郵寄方式送達(dá)的請(qǐng)求即使不涉及公共利益方面，經(jīng)最高法院首席法官認(rèn)可，也有可能以申請(qǐng)令狀對(duì)待。

韓國(guó)的公益訴訟滲透到社會(huì)生活的各個(gè)方面，防止政府腐敗、保護(hù)公民基本權(quán)利和基本生活環(huán)境等。

臺(tái)灣地區(qū)通過(guò)環(huán)境特別法較為明確地界定行政公益訴訟受案范圍，其“行政訴訟法”第9條規(guī)定，行政公益訴訟以“法律”有特別規(guī)定者為限，現(xiàn)行有關(guān)環(huán)境行政公益訴訟的特別法主要是 “空氣污染防制法”等6部環(huán)境特別法和“環(huán)境基本法”。基本上涵蓋了環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域的各類(lèi)疏于管制的行政不作為行為。

三、現(xiàn)存問(wèn)題及原因剖析

我國(guó)現(xiàn)行相關(guān)規(guī)定明確了檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟的受案范圍，重點(diǎn)列明生態(tài)環(huán)境和資源保護(hù)、食品藥品安全領(lǐng)域、國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)、國(guó)有土地使用權(quán)出讓領(lǐng)域，其主要原因在于這幾大領(lǐng)域是分散性利益受損的重災(zāi)區(qū)。結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐，檢察機(jī)關(guān)在辦理公益訴訟案件時(shí)，亦將主要辦案力量集中于這幾大領(lǐng)域，我國(guó)現(xiàn)下存在的就業(yè)、勞動(dòng)、教育等領(lǐng)域分散利益受損時(shí)并未得到有效的司法救濟(jì)，從而導(dǎo)致了某些社會(huì)問(wèn)題的發(fā)生，較為突出的有以下幾方面：其一，農(nóng)民工討薪引發(fā)的群體事件。近年來(lái)，農(nóng)民工欠薪導(dǎo)致的群體事件頻發(fā)，雖然新增的“拒不支付勞動(dòng)報(bào)酬罪”在一定程度上解決了農(nóng)民工的欠薪問(wèn)題，但刑法的謙抑性及相關(guān)制度的不完善使得多數(shù)欠薪問(wèn)題得不到司法救濟(jì)，加之受教育程度低、法律意識(shí)淡薄、訴訟成本較高等問(wèn)題，出現(xiàn)欠薪問(wèn)題時(shí)多采取示威游行、罷工、暴力威脅等私力救濟(jì)的方式；其二，就業(yè)中的歧視現(xiàn)象，從企事業(yè)單位招錄人員的“限男性”到校園招聘中出現(xiàn)的“本科學(xué)歷（三類(lèi)本科除外）”等就業(yè)歧視現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，司法實(shí)踐中，關(guān)于就業(yè)性別歧視的案例已有所突破，但不可否認(rèn)的是，此類(lèi)社會(huì)問(wèn)題同樣存在大量分散性利益受損現(xiàn)象，尤其校園招聘中的學(xué)歷歧視。還有教育歧視、城鄉(xiāng)勞動(dòng)力工資差異歧視等等。

由此可見(jiàn)，以上所述各領(lǐng)域的歧視現(xiàn)象均反映出一個(gè)特點(diǎn)，所涉人群皆是弱勢(shì)群體，其所涉人員眾多且受影響范圍較廣，利益受損時(shí)，單個(gè)受害人很多情況下選擇“息事寧人”或者“隨波逐流”，且多數(shù)領(lǐng)域無(wú)相關(guān)組織代為訴訟，因此，此類(lèi)公共利益的受損得不到有效的司法救濟(jì)。

四、展望

針對(duì)以上問(wèn)題，結(jié)合我國(guó)司法實(shí)踐及借鑒域內(nèi)外先進(jìn)立法經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為應(yīng)采用概括式及列舉式并舉的方式規(guī)范檢察公益訴訟受案范圍的內(nèi)涵與外延，并適當(dāng)予以擴(kuò)展，以解決當(dāng)下司法實(shí)踐中遇到的問(wèn)題。

（一）可借鑒新《行政訴訟法》關(guān)于受案范圍的混合式規(guī)定模式，即在類(lèi)型化界定的基礎(chǔ)上，采取小項(xiàng)列舉的方式對(duì)公益訴訟受案范圍予以肯定式規(guī)定，并用“兜底性”條款彌補(bǔ)其不足。同時(shí)，引入否定式列舉方式，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)不予受理的社會(huì)爭(zhēng)議予以明確，以防止訴權(quán)的濫用，導(dǎo)致司法資源的浪費(fèi)。

（二）建議擴(kuò)展檢察公益訴訟的案件范圍，主要是類(lèi)型化界定中增加人權(quán)保護(hù)、性別歧視、文化遺產(chǎn)及文物保護(hù)等。近年來(lái)，農(nóng)民工討薪難已逐漸變?yōu)橐环N社會(huì)問(wèn)題，建議在信訪(fǎng)無(wú)果、得不到司法援助、未達(dá)刑事立案標(biāo)準(zhǔn)的情況下，由檢察院進(jìn)行公益訴訟。性別歧視、學(xué)歷歧視問(wèn)題常見(jiàn)于招聘過(guò)程中，直接發(fā)布帶有歧視色彩的崗位要求，這樣的信息一經(jīng)公告便是一種對(duì)群體利益的損害，故而建議可針對(duì)此問(wèn)題進(jìn)行公益訴訟。而人權(quán)保護(hù)則是一種在更廣層面上的對(duì)人格與尊嚴(yán)利益的維護(hù)。將文化遺產(chǎn)及文物保護(hù)納入受案范圍，可以有效解決文物保護(hù)機(jī)構(gòu)、城建規(guī)劃部門(mén)因管理不當(dāng)、決策失誤造成的文化遺產(chǎn)及文物受損而沒(méi)有直接特定受害人時(shí)的救濟(jì)問(wèn)題。