辛雅竹

【摘 要】當今社會，海洋已經(jīng)成為國際社會關注的焦點，海洋權利的劃分牽動著國際社會的敏感神經(jīng)，而島礁就影響著海洋權利的劃分。近年來，日本政府借“沖之鳥”是島嶼為由宣布其擁有200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，并向大陸架界限委員會提交了外大陸架申請，從而在國際社會引起廣泛爭議。但由于《聯(lián)合國海洋法公約》第121條的規(guī)定簡單又原則，適用起來的困難很大，因此有關“沖之鳥”的爭議一直無法得到平息。事實上解決中日“沖之鳥”之爭的關鍵在于對《聯(lián)合國海洋法公約》121條第3款的正確理解和適用。很顯然日本對于“沖之鳥”的主張過于片面，忽略了第3款的重要性，沒能將巖礁制度放在島嶼制度的框架之下正確理解。從“沖之鳥”的情況來看，它不僅不能維持人類居住，也不能維持自身的經(jīng)濟生活，因此它不符合公約對于島嶼的認定，從而主張200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架為沒有法律依據(jù)的行為。

【關鍵詞】沖之鳥；《聯(lián)合國海洋法公約》；島嶼；巖礁

“沖之鳥”位于琉球群島以南海域，北緯20度25分31秒、東經(jīng)136度04分11秒，距離日本東京1730公里。由于海水長期侵蝕，“沖之鳥”在漲潮時僅有兩塊床墊大小的礁石露出海面，總面積不到10平方米。2008年11月12日，日本政府向聯(lián)合國大陸架界限委員會提出南太平洋大陸架延伸申請，“沖之鳥”便是其中的考慮因素之一。日本一再宣稱“沖之鳥”是一座島嶼，主張擁有200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。中國政府根據(jù)1982年《聯(lián)合國海洋法公約》（以下簡稱《公約》）第121條的相關規(guī)定，多次主張“沖之鳥”實際上只是一塊巖礁，并不具備主張專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的條件。① “沖之鳥”的爭議表面上看是巖礁與島嶼的爭議，實質上爭議的核心則是能否擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。本文將從“沖之鳥”之爭的性質和公約適用方面入手，結合在類似問題上的他國實踐，對“沖之鳥”的屬性進行分析。

一、“沖之鳥”法律地位之辯的緣起

“沖之鳥”是日本公布的領土最南邊的一點，也是日本唯一處于北回歸線以南的領土。該地區(qū)的地質結構屬于珊瑚礁，為了防止“沖之鳥”在海水的侵蝕下消失，日本政府從1987年開始對其采取加固措施。據(jù)史料記載，“沖之鳥”最初是西班牙艦隊在16世紀發(fā)現(xiàn)的，將其命名為“楊帆”（Parece Vela），1789年英國人道格拉斯再次發(fā)現(xiàn)了它并命名為“道格拉斯礁”（Douglas Reef）。直到20世紀20年代末日本海軍對該地區(qū)進行了首次調(diào)查，將它標注在日本海圖之內(nèi)并得到了國聯(lián)的委任統(tǒng)治權。1931年，日本正式將該地區(qū)由“道格拉斯礁”改名為“沖之鳥”。1952年，根據(jù)《舊金山合約》日本放棄了對“沖之鳥”的所有權，把它和小笠原諸島一起交給美國軍政管理。直至1968年美國將“沖之鳥”歸還給日本。從上述資料中我們可以清楚地看出，“沖之鳥”長期以來都屬于日本，中國對于“沖之鳥”的主權屬性不存在任何異議。中日“沖之鳥”之爭的焦點在于島礁之爭，從根本上來說就反映在國際海洋法的公海制度和專屬經(jīng)濟區(qū)制度上。根據(jù)《公約》第87條規(guī)定：公海對所有國家開放，不論其為沿海國還是內(nèi)陸國?！豆s》第55、56條規(guī)定：專屬經(jīng)濟區(qū)是領海以外并連接領海的一個區(qū)域，其范圍是從測算領海寬度的基線量起不超過200海里的海域。他國在沿海國的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架上進行海洋科學研究，應經(jīng)沿海國同意。從《公約》對公海和專屬經(jīng)濟區(qū)的制度來看，某一海域屬于公海還是某國的專屬經(jīng)濟區(qū)對其他國家在該海域的權利有著極大的影響。如果某一海域被認定為公海，則其他國家不僅可以在該海域進行海洋科學研究，而且享有航行自由、飛越自由、鋪設海底電纜和管道的自由、建造國際法所允許的人工島嶼和其他設施的自由、捕魚自由等多項權利。就“沖之鳥”問題來看，如果它如中方所主張的被認為是巖礁，那么該地區(qū)附近的海域就屬于公海，其他國家都可以在該海域行使各項“公海自由”權；反之，如果它如日方所主張的被認定為島嶼，那么它就依法享有200海里專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，該海域的一切行為都要受到日方的管轄。所以從上述分析中可以得出結論，“沖之鳥”之爭并不是領土之爭，而是海洋權益之爭，其核心在于“沖之鳥”是否擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。

如果“沖之鳥”如日本所言被確定為島嶼，那么它將為日本帶來43萬平方公里的專屬經(jīng)濟區(qū)，占日本領海和專屬經(jīng)濟區(qū)總數(shù)的十分之一，這將為日本帶來巨大的海洋利益。在給日本帶來巨大海洋利益的同時，必然會損害到其他國家在該海域的權益，因此我們認為“沖之鳥”爭議不僅僅是中國與日本的雙邊爭議，而是日本與世界其他國家的多邊爭議②。基于這個觀點，“沖之鳥”的爭議應該在國際社會廣泛討論，達成共識，而不是依靠某一個國家。

二、國際海洋法視角下“沖之鳥”的法律地位界定

日本和中國都是《公約》的簽字國家，因此雙方對于“沖之鳥”的討論都應該在《公約》的條件當中進行討論。《公約》第121條一、二款規(guī)定了島嶼的性質，即島嶼必須是四面環(huán)水并在高潮時露出水面的自然形成的陸地區(qū)域；除第3款規(guī)定外，島嶼的領海、毗鄰區(qū)、專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架應按照本公約適用的其他陸地領土的規(guī)定加以確認。而第3款則規(guī)定不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟生活的巖礁，不應有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。從整個《公約》來看，除了第121條第3款再沒有任何關于巖礁的討論，而第3款也被認為是121條的核心，它既是島嶼與巖礁的區(qū)別，也說明了二者之間的聯(lián)系。也就是說巖礁被認為是一種特殊的島嶼，它的特殊之處就在于不能擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。對于“沖之鳥”爭議，也要從第3款入手。

（一）“沖之鳥”法律地位界定的公約適用

1、關于“維持人類居住”的解釋

關于“維持人類居住”的解釋，學術界一直存在爭議。有的學者認為可以從寬解釋。例如，美國的喬納森·查內(nèi)認為《公約》的準備材料表明，“人類居住”并不要求人類在某一巖礁上永久的居住，即只要可以保證少數(shù)人類短時間在其生存就可以認定為島嶼。而大多數(shù)學者則是主張應該從嚴解釋這個概念。英國學者愛德華·布朗認為缺乏淡水可能意味著巖礁無法維持人類居??；韓國學者柳炳華認為《公約》121條第三款的規(guī)定意味著即使是島嶼，如果本身沒有飲用水或者其自然條件無法維持人類的生活，則只可設定領海和毗鄰區(qū)，不得設定專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。③當然，除了從寬解釋和從嚴解釋之外，對于“維持人類居住”還存在以下疑問和爭議：

（1）“維持人類居住”是指有無人居住的事實還是指是否適合人類居住的環(huán)境？

大多數(shù)學者認為不能維持人類居住并不是指無人居住的巖礁，而是指不能居住的巖礁?，F(xiàn)在無人居住的巖礁如果人為的輸送水和食物，那么它也有可能維持人類居住。盧芳華認為不一定要求島嶼過去或者現(xiàn)在有人居住，而是要求島嶼自身應當具備維持人類居住的能力。金永明教授對于這個概念的理解更加嚴謹，他認為雖然“人類居住”不限于現(xiàn)狀這種事實，但是對于將來能否維持人類居住則要提供可能性方面的證據(jù)。

（2）“維持人類居住”是指長期居住還是短暫停留？

關于“維持人類居住”是長期居住還是短期停留，大多數(shù)學者認為應該理解為永久居住至少是長期居住。黃瑤教授認為“人類居住”的要求應該解釋為排除為了主權或者科學目的而駐守在島嶼的人員。因此，漁民在捕魚季節(jié)的短暫休息停留、科學工作者的勘查停留、軍隊為了保護主權的駐扎或者燈塔看護人員則都不能算作居住。

（3）“維持人類居住”對人口數(shù)量是否有要求？

人口因素被《公約》部分的保留了下來，它是作為一種社會經(jīng)濟標準被采用的，也就是說，在考慮島嶼與巖礁的區(qū)別時要將人口因素包含在內(nèi)。絕大部分學者都認為必須有一個穩(wěn)定的人類社團居住在島嶼上并利用附近的海洋區(qū)域維持生計。有專家提出必須規(guī)定最小數(shù)量的“人口”規(guī)模，以便于確定是否屬于穩(wěn)定的人類社團。根據(jù)此術語的締造者們的意思，五個人顯然太少，但五十個人絕對是夠了。

2、關于“維持自身經(jīng)濟生活”的解釋

關于“維持自身經(jīng)濟生活”的解釋同樣存在從嚴解釋和從寬解釋兩種。從寬解釋認為，不應該局限于傳統(tǒng)的是否有可耕種的土地和充足的飲用水等觀點上，而是應當考慮其領海內(nèi)是否有豐富的漁業(yè)資源，甚至在該區(qū)域建立一個有利可圖的賭場，只要通過購買食物和水來維持其自身經(jīng)濟就可以將其看是島嶼。同樣大多數(shù)學者更傾向于從嚴解釋，即使“維持自身的經(jīng)濟生活”不應當被看作自給自足，但是至少可以為實現(xiàn)人類居住提供一定的經(jīng)濟基礎，包括島上的資源生產(chǎn)、分銷和交換等，而僅指島上存在資源是遠遠不夠的。關于“維持自身經(jīng)濟生活”也還存在以下疑問和爭議：

（1）“自身經(jīng)濟生活”中的“自身”所包含哪些范圍？

“自身經(jīng)濟生活”中的“自身”在學術界一直存在不同的理解，究竟是只包括島嶼本身還是包括其毗鄰海域一直存在爭議。目前主流觀點認為“自身”既包括島嶼本身，也包括其所屬領海以及底土資源。黃瑤教授認為，即使巖礁不能擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，但它本質上屬于島嶼的一種，依然可以享有領海和毗鄰區(qū)，因此維持巖礁本身經(jīng)濟生活的資源應該包括巖礁本身、所屬領海及其底土資源。盧芳華認為，“本身”應當包括島嶼和其毗鄰區(qū)的水域和底土，這符合《公約》創(chuàng)認專屬經(jīng)濟區(qū)概念的本意。

（2）“維持自身經(jīng)濟生活”是否排除外部支援？

對于這個問題從寬解釋的學者們認為可以接受外部支援，甚至是全部由外部提供。從嚴解釋的學者們對這個問題也充滿爭議。黃姚教授認為，無論是任何類型的島嶼，都無法排除外部物質和技術的支援。金永明教授認為，即使在大陸內(nèi)地的一些區(qū)域，如果完全沒有外部支援，維持其經(jīng)濟活動在現(xiàn)代社會幾乎也是不可能的，因此對于外部的依賴程度和支援方式是一個考慮因素。

結合“沖之鳥”的情況來看，根據(jù)《公約》的規(guī)定將“沖之鳥”稱之為“島”無可厚非，因為其四面環(huán)水并且在高潮時有不到10平方米的面積露在海水之外，可見日本的主張不無道理。但是根據(jù)第3款的規(guī)定，雖然《公約》中并沒有對島嶼與巖礁的面積加以確定，但是不到10平方米的面積顯然不能夠維持人類居住或者其本身的經(jīng)濟生活，所以日本的主張過于片面，不能夠被采納。首先，“沖之鳥”沒有淡水，因此無法滿足“維持人類居住”的條件，況且其面積狹小，很顯然不能夠維持一個穩(wěn)定的人類社團長期居住在此；其次“沖之鳥”并沒有礦藏和其他資源，日本方面雖然在“沖之鳥”上修建氣象觀測裝置、防護工事和直升機起降平臺等人工設施，但是這都屬于完全的外部輸入行為，并不構成“沖之鳥”維持自身經(jīng)濟生活的證據(jù)；最后漁民的短暫性休息、為了搭建人工設施短暫性停留在“沖之鳥”上的人員和燈塔看護人員并不能算作長期居住在島上的居民。另外，根據(jù)《公約》中121條第3款的規(guī)定，維持人類居住和維持自身經(jīng)濟生活兩個要求缺一不可。日本“沖之鳥”對于以上兩個條件都不符合，所以可以認定其為巖礁，而不是島嶼。

綜上所述，根據(jù)對《公約》121條的合理適用，“沖之鳥”屬于島嶼范疇，但它是島嶼中的巖礁。因此，我國對“沖之鳥”的定義更加準確，“沖之鳥”是《公約》121條第3款規(guī)定的巖礁，不能擁有200海里的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，只能擁有12海里的領海和毗鄰區(qū)。

（二）以英國Rockall的實踐為例再看“沖之鳥”

從國家實踐的層面來看，關于巖礁問題依然缺乏一個統(tǒng)一的標準，似乎大部分國家都認同從寬解釋的觀點，積極適用《公約》第121條的1、2款盡量擴大自己的專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架。事實上這一做法必然導致海洋秩序的紊亂和資源的浪費，進而產(chǎn)生涵蓋政治、經(jīng)濟、交通、資源、環(huán)境等各方面的問題。

有關巖礁最著名的國家實踐是英國關于Rockall的實踐。Rockall是英國位于大西洋的一個巖石，面積約784平方米，英國政府1986年主張其擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架，但遭到了丹麥、冰島和愛爾蘭的抗議。1997年英國政府在批準《公約》時放棄了對Rockall擁有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的主張。④

對比“沖之鳥”和Rockall，二者的情況非常相似。二者都沒有淡水和礦藏，沒有人類居住并且面積狹小，也就是說二者都符合《公約》121條第3款的相關規(guī)定，不適合人類居住也不能維持自身的經(jīng)濟生活，因此二者都應當屬于巖礁。日本也屬于《公約》的簽字國，應當同樣遵守第三款的規(guī)定，以英國的Rockall為例，正確理解和適用《公約》，放棄不合適的主張。

三、國際海洋法視角下“沖之鳥”爭議解決的思考

《公約》僅在第八部分規(guī)定了島嶼制度，而第八部分僅有第121條一條規(guī)定，巖礁概念出現(xiàn)在第121條的第3款“不能維持人類居住或其本身經(jīng)濟生活的巖礁，不應有專屬經(jīng)濟區(qū)或大陸架”。⑤首先明確的是，巖礁是一種特殊的島嶼，其僅出現(xiàn)在有關島嶼制度的規(guī)定當中。其次島嶼與巖礁在海洋權利上差距甚大，但區(qū)分條件卻極為模糊，這為島礁屬性界定增加了難度。

（一）國際海洋法視角下島礁法律地位界定的困境

1、國際海洋法中島礁概念的混沌性

歲然巖礁屬于島嶼的范疇之內(nèi)，但《公約》始終沒有給巖礁下一個明確的定義。除要滿足島嶼形成的自然條件外，對巖礁的大小、組成材質、地理特性等均未與島嶼作出區(qū)分。

早在第三次聯(lián)合國海洋法會議上，非洲和地中海十四國提案、羅馬尼亞提案和土耳其提案均主張將面積作為一個要件來確定島嶼的海洋管轄區(qū)域。⑥但有部分學者認為以面積大小來劃分海域明顯是不公平的，例如海洋法學家杜比就提出：“根據(jù)面積的大小來區(qū)分島嶼與巖礁必然失敗”，⑦并且他認為這樣做是具有“專斷性”的行為。最終《公約》也沒有采用以面積大小來區(qū)分島嶼和巖礁。

愛爾蘭等國曾經(jīng)提出，巖礁應當是四面環(huán)水，高潮時露出水面，并且通常情況下不適宜人類居住的自然形成的“石質高地”。⑧所謂“石質高地”是指排除了泥沙、瓦礫、陶瓷等物質后在海上形成的地形。但《公約》之中并沒有對此作出明確的規(guī)定，這使得各國在適用方面一直存在矛盾。

2、國際海洋法中經(jīng)濟與生活標準的模糊性

《公約》對島嶼與巖礁的區(qū)分主要在于是否能“維持人類居住”和“維持自身經(jīng)濟生活”，但維持到什么水平？維持多久？等均沒有明確規(guī)定。我們知道，世間萬物均處于不停地變化之中，島嶼與巖礁也可能發(fā)生轉變，或許現(xiàn)在可以維持人類居住或者自身經(jīng)濟生活的島嶼在長期的海水侵蝕下會變得貧瘠，從此難以維持經(jīng)濟和生活水平。很顯然，對這個問題不能靜態(tài)的去把握，也不能作為唯一的標準來把握。

對于“維持人類居住”究竟是指必須有人居住還是指具有維持人類居住的可能性、是指多少人居住、是指居住多長時間、是指什么人居住以及這里的“人”是指是指原著居民還是外來人員？國際社會對此均無定論且長期爭論，因此上述情況均是有待考量的條件。

對于“維持自身經(jīng)濟生活”也一直爭議不斷，其最大的爭議在于“自身”該如何理解。有部分學者認為“自身”應當嚴格定義，即僅指島嶼本身而不包括其近水的海洋資源；另一部分學者認為不論島嶼與巖礁均可擁有12海里的領海和毗鄰區(qū)，因此“本身”必然包括了其領海內(nèi)的自然資源。另一個爭議在于“經(jīng)濟水平”應當達到什么程度，究竟是與主權國家相一致的經(jīng)濟水平，還是世界平均經(jīng)濟水平？這個問題至今無法解答。

（二）解決“沖之鳥”島礁法律地位界定的法律措施

島礁屬性界定的不明確顯然已經(jīng)為國際海洋管理帶來了不小的麻煩，隨著經(jīng)濟、科技等因素的不斷影響，其困境將不斷加深，前景令人擔憂。若果任由這種情況發(fā)展下去，國際海洋環(huán)境必然紊亂，對海洋秩序的維護必然百害而無一利。因此，正確的解決島礁屬性界定問題是避免類似問題的關鍵，也是造福后代的舉措。

1、島礁屬性界定必須符合《公約》規(guī)定及其締結宗旨

《公約》作為當今國際海洋法的權威法律依據(jù)，其體現(xiàn)了絕大部分國家的共同意志?！豆s》的主要目的在于維護國際海洋管理的秩序，以平等、有序而共贏的方式開發(fā)海洋、利用海洋。島礁屬性界定首先必須在《公約》的框架之下進行，《公約》的規(guī)定雖然模糊，但結合其締結的目的和意圖就能正確把握解決島礁屬性界定的方向。除此之外，國際法原則也應當列入考量范圍，為島礁問題的解決創(chuàng)建一個合法、合理、公平、有序、高效、共贏的環(huán)境。島礁屬性界定問題的解決必然要求各方坐下來詳細的談，面對巨大的利益爭議，只有在《公約》的框架下才能夠得出各方信服和認可的解決辦法。談判必然困難，但談判必須進行，早日得到一個國際社會普遍認同的解決辦法對國際海洋法、國際海洋管理以及國際海洋發(fā)展都具有重大意義?！豆s》也曾經(jīng)歷了長期的談判，代表了絕大多數(shù)國家的利益，因此，島礁屬性界定的解決仍需以《公約》為基本。

2、島礁屬性界定有必要對《公約》進行補充和修訂

《公約》第312條、313條規(guī)定了對《公約》的修訂辦法，根據(jù)這兩條的規(guī)定，締約國可以以書面形式向聯(lián)合國秘書長提出召開會議來修訂島礁屬性界定的條款。由此可見，對《公約》進行補充和修訂是完全合法和可行的方案，也是目前解決島礁屬性界定問題最直接有效的辦法。在符合《公約》締結目的的情況下，為島礁屬性界定問題提供具有權威性的補充或者修訂，對解決或者減少當前問題具有重大意義。首先，應當為島嶼與巖礁確定一個明確的定義，使其擁有明確的法律地位；其次，應當對島嶼與巖礁的區(qū)分條件進行明確和細化，對“維持人類居住”或“維持自身經(jīng)濟生活”確定明確的法律指引；最后，對于《公約》沒有提及的爭議焦點，還應當進行補充和添加，是島礁屬性界定的相關條款更加完善和明確。

3、島礁屬性界定有必要進行新的國際立法

縱觀全球，島礁屬性界定的立法相對匱乏，除《公約》外并無其他可以追尋的國際立法。島礁屬性界定必然涉及到較大范圍的利益紛爭，且不同島礁之間的具體情況也不盡相同，因此，僅靠《公約》來解決島礁問題是遠遠不夠的，國際社會急需用新的立法來完善和細化《公約》的規(guī)定和適用。新的國際立法必須符合《公約》的締結宗旨，在此基礎之上，根據(jù)不同的區(qū)域特性和島礁特性進行立法，這樣更有利于兼顧各方利益和維護世界海洋環(huán)境的安全和穩(wěn)定。除此之外，《公約》締結時間較早，隨著海洋問題的不斷發(fā)展，新問題也層出不窮，新的國際立法將有利于為新問題的解決提供新的視角。當今世界，并非所有國家都認同和加入《公約》來約束自己的海洋行為，新的國際立法或許在一定程度上可以吸引更多的國家加入與執(zhí)行。

四、結語

當今社會，海洋資源的劃分已經(jīng)成為各國關注的焦點，《公約》第121條已然成為各國擴展海洋權利，爭奪海洋資源的工具之一。如何正確的理解和適用《公約》已經(jīng)成為了迫在眉睫的問題。以“沖之鳥”島礁之爭為例，其本質就是關于是否享有專屬經(jīng)濟區(qū)和大陸架的爭議，核心問題就在于海洋權利和海洋資源的角逐。對于“沖之鳥”島礁之爭最好的辦法就是嚴格按照《公約》的規(guī)定來加以解決，切不可損害了他國利益，擾亂了海洋秩序。

注釋：

①2010年1月7日外交部發(fā)言人姜瑜舉行例行記者會.

②張沛霖.從國際海洋法角度試析日本沖之鳥島問題[J].理論學習，2007（11）.

③[韓]柳炳華.國際法（下卷）[M].樸國哲，樸永姬譯.中國政法大學出版社，1997（98）.

④高之國，賈宇，張海文.國際海洋法問題研究[J].第53頁

⑤《聯(lián)合國海洋法公約》第121條第3款。

⑥Doc.A/CONF.62/C.2/L.62/rev/1； Doc.A/CONF.62/C.2/L.53； Doc.A/CONF.62/C.2/L.55.

⑦U.N.Doc.Official Records，Vol.2（1974），pp.278-279.

⑧盧芳華.眼角概念界定的缺失及其影響[J].廣西社會科學2014（8）：87.