黃德超

【摘 要】燃油稅費(fèi)改革對公路事業(yè)工作的影響是巨大的，公路養(yǎng)護(hù)是整個公路工作中的重要組成部分，也必然會受到影響和沖擊。稅費(fèi)改革對公路養(yǎng)護(hù)工作的影響有多大？公路養(yǎng)護(hù)資金能否得到保障？公路養(yǎng)護(hù)的預(yù)算和養(yǎng)護(hù)事業(yè)會計(jì)工作如何解決？如何采取相應(yīng)的措施，保障公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)會計(jì)工作健康發(fā)展。

【關(guān)鍵詞】公路；事業(yè)單位；財(cái)務(wù)

燃油稅費(fèi)改革后，公路養(yǎng)護(hù)工作的基本面雖然沒有發(fā)生變化，仍是保護(hù)公路資產(chǎn)、保障交通安全、服務(wù)公眾需求，但養(yǎng)護(hù)資金分配方式、養(yǎng)護(hù)計(jì)劃審批程序、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用撥付渠道、養(yǎng)護(hù)工程管理方法均發(fā)生了變化。

一、公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)財(cái)政體制改革的基本情況

燃油稅費(fèi)改革致使公路養(yǎng)護(hù)工作發(fā)生了四個改變。

（一）公路養(yǎng)護(hù)資金的費(fèi)改稅變化

公路養(yǎng)護(hù)資金變化的前提是養(yǎng)路費(fèi)變成了稅，且需要經(jīng)過三次分配才能落實(shí)到公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目上。由每年的各省養(yǎng)路費(fèi)收支平衡變成成品油消費(fèi)稅的返還，由每年的各省自收自用變成區(qū)域性乃至全國性的平衡，由每年的實(shí)際增長變成基數(shù)返還加增量分配。

（二）養(yǎng)護(hù)預(yù)算（計(jì)劃）審批程序變化

由省級公路管理機(jī)構(gòu)報(bào)省級交通主管部門審批為主變成省級交通、財(cái)政部門聯(lián)合審批。

（三）養(yǎng)護(hù)費(fèi)用撥付渠道隨之發(fā)生變化

稅費(fèi)改革前渠道：省級交通主管部門→省級公路管理機(jī)構(gòu)→各市公路管理機(jī)構(gòu)→各公路養(yǎng)護(hù)單位（公路養(yǎng)護(hù)工程施工單位）。

稅費(fèi)改革后渠道：省級財(cái)政部門→市級財(cái)政部門→各公路養(yǎng)護(hù)單位（公路養(yǎng)護(hù)工程施工單位），也有一部分地方或一部分資金還是通過省級交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行撥付。

（四）稅費(fèi)改革后，養(yǎng)護(hù)工程管理方法也發(fā)生了變化

計(jì)劃管理，從投資規(guī)模的控制為主變?yōu)楣こ添?xiàng)目的管理為主。工程投資，從工程項(xiàng)目補(bǔ)助包干為主變?yōu)楣こ添?xiàng)目預(yù)算管理為主。項(xiàng)目管理，從傳統(tǒng)的事業(yè)型管理為主變?yōu)榘词袌龌\(yùn)作管理為主。資金管理，從按計(jì)劃撥款為主變?yōu)榘搭A(yù)算進(jìn)度請款，實(shí)行國庫集中支付為主。

二、稅費(fèi)改后的公路養(yǎng)護(hù)資金分配分析

公路養(yǎng)護(hù)工作的變化，核心就是交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)管理使用公路養(yǎng)護(hù)資金的方式方法發(fā)生了變化。公路養(yǎng)護(hù)資金的籌措、使用和管理是整個公路養(yǎng)護(hù)工作的基礎(chǔ)和根本。稅費(fèi)改革后，除了財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，養(yǎng)護(hù)資金來源還有交通運(yùn)輸部路網(wǎng)改造補(bǔ)助、收費(fèi)公路養(yǎng)護(hù)資金、各級財(cái)政預(yù)算資金以及其他渠道籌集的資金。

（一）財(cái)政轉(zhuǎn)移支付由國家財(cái)政部門一次分配。轉(zhuǎn)移支付總額=當(dāng)年成品油稅費(fèi)改革形成的財(cái)政收入×改革基期年“六費(fèi)”收入等占按改革相關(guān)因素測算的財(cái)政收入的比例確定。

中央對地方轉(zhuǎn)移支付額=替代性返還+增長性補(bǔ)助

替代性返還是指替代地方原有的“六費(fèi)”收入基數(shù)給予的返還。即以2007年地方“六費(fèi)”收入為基礎(chǔ)，增加一定的增長率確定。

增長性補(bǔ)助，是指當(dāng)年轉(zhuǎn)移支付總額中扣除替代性返還后的增量資金的分配。從2009年起，如果改革形成的收入能夠比原來測算的收入增長超過10%，中央財(cái)政將安排增長性補(bǔ)助。

關(guān)于增長性補(bǔ)助的分配，60%按照各地成品油消耗量分配，40%按照改革基期年公路規(guī)費(fèi)和水路規(guī)費(fèi)的比重、影響公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)以及航道養(yǎng)護(hù)的客觀因素分配。影響公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)的因素，則為當(dāng)量公路里程、路網(wǎng)密度、路況指數(shù)，權(quán)重分別為20%、15%和5%。

其中，成品油消耗量體現(xiàn)“多交稅、多得益”的原則，主要根據(jù)各地批發(fā)環(huán)節(jié)銷售量等因素計(jì)算。當(dāng)量公路里程主要反映已建成公路養(yǎng)護(hù)所需支出，具體以二級公路為標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，對其他等級公路（扣除收費(fèi)的高速公路和一級公路）根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)中不同公路路基寬度等因素加以調(diào)整。路網(wǎng)密度因素主要反映應(yīng)建未建道路所需支出，根據(jù)機(jī)動車擁有量、公路覆蓋區(qū)人口、可居住面積、縣鎮(zhèn)個數(shù)等因素計(jì)算。路況指數(shù)是指按照《公路技術(shù)狀況評定標(biāo)準(zhǔn)》測定的反映公路平整程度等狀況的指標(biāo)。

增長性補(bǔ)助的計(jì)算公式是：某地增長性補(bǔ)助=成品油消耗量分配數(shù)+公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)分配數(shù)+航道養(yǎng)護(hù)分配數(shù)；

其中，成品油消耗量分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×60%×（該地上年成品油消耗量/全國上年成品油消耗量）；

公路養(yǎng)護(hù)和建設(shè)分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×改革基期年公路規(guī)費(fèi)占比×[（該地當(dāng)量公路里程/全國當(dāng)量公路里程）×20%+該地路網(wǎng)密度因素×15%+該地路況指數(shù)因素×5%）]；

各地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的公路養(yǎng)護(hù)資金用下式表示：

Y=Y1+Y2+Y3+Y4+Y5

式中：

Y—各地財(cái)政轉(zhuǎn)移支付中的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y1—替代性返還資金中的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y2—增長性補(bǔ)助資金中成品油消耗量分配數(shù)中的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y3—增長性補(bǔ)助資金中按當(dāng)量公路里程分配的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y4—增長性補(bǔ)助資金中按路網(wǎng)密度因素資金中的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y5—增長性補(bǔ)助資金中按路況指數(shù)因素分配的公路養(yǎng)護(hù)資金；

Y1-Y5的具體計(jì)算如下：

Y1=該地替代性返還總額×該地改革基期年公路養(yǎng)路費(fèi)占比×y1（y1=80%）；

其中，該地改革基期年公路養(yǎng)路費(fèi)占比=該地2007年公路養(yǎng)路費(fèi)收入/該地2007年“六費(fèi)收入”，各地公路養(yǎng)路費(fèi)的實(shí)際收入構(gòu)成要根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況分別測算。

Y2=成品油消耗量分配數(shù)×y2（y2=80%）

其中，成品油消耗量分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×（該地上年成品油消耗量/全國上年成品油消耗量）×60%；

Y3=當(dāng)量公路里程分配數(shù)×y3（y3=100%）

其中，當(dāng)量公路里程分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×改革基期年公路規(guī)費(fèi)占比×[（該地當(dāng)量公路里程/全國當(dāng)量公路里程）×20%；

Y4=路網(wǎng)密度因素分配數(shù)×y4（y4=30%-40%）

其中，路網(wǎng)密度因素分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×改革基期年公路規(guī)費(fèi)占比X（該地路網(wǎng)密度因素）×15%按路網(wǎng)密度因素分配的資金，主要用于應(yīng)建未建道路所需支出，具體辦法交通部正在制定中。

Y5=路況指數(shù)因素分配數(shù)×y5（y5=100%）

其中，路況指數(shù)因素分配數(shù)=全國增長性補(bǔ)助總額×改革基期年公路規(guī)費(fèi)占比×（該地路況指數(shù)因素）×5%路況指數(shù)因素采用路況調(diào)節(jié)系數(shù)進(jìn)行確定（具體辦法交通部正在制定中）。括弧中的y1-y5均為個人經(jīng)驗(yàn)建議值。

（二）交通運(yùn)輸部路網(wǎng)改造補(bǔ)助資金。由稅費(fèi)改革后新增的稅收收入中中央本級安排的部分資金和車輛購置稅的部分資金組成。主要用于危橋改造工程、普通干線公路的路網(wǎng)改造工程、水毀搶修及突發(fā)性搶險(xiǎn)救災(zāi)工程、安保工程及其他工程。

（三）根據(jù)《收費(fèi)公路管理?xiàng)l例》規(guī)定，政府還貸收費(fèi)公路，可以用收取的車輛通行費(fèi)來安排必要的管理、養(yǎng)護(hù)費(fèi)用。

（四）各地財(cái)政部門，根據(jù)當(dāng)?shù)刎?cái)政收入情況和國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，可從當(dāng)年財(cái)政預(yù)算中安排適當(dāng)?shù)馁Y金。

用于公路建設(shè)和養(yǎng)護(hù)。這部分資金，主要用于干線公路改建工程配套和農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)補(bǔ)貼。

（五）各地通過其他渠道籌集的養(yǎng)護(hù)資金。主要有路政賠（補(bǔ)）償資金、路政罰款返回資金、地方收取的公路施工營業(yè)稅等返還資金、公路廣告收入和公路資產(chǎn)經(jīng)營開發(fā)贏利等。

因此，公路養(yǎng)護(hù)資金總額，可用下式表示：

Z=Y+B+T+D+Q

其中：Z-可用于公路養(yǎng)護(hù)資金總額；

Y-財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金用于公路養(yǎng)護(hù)的資金；

B-交通運(yùn)輸部路網(wǎng)改造補(bǔ)助；

T-通行費(fèi)收入用于養(yǎng)護(hù)的資金；

D-各級財(cái)政預(yù)算中安排的用于公路養(yǎng)護(hù)的資金；

Q-其他可用于公路養(yǎng)護(hù)的資金（預(yù)算外資金）；

三、稅費(fèi)改革后公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)會計(jì)存在的突出問題

（一）公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)預(yù)算編制功能科目劃分導(dǎo)致改革前后的經(jīng)濟(jì)科目分類交叉

稅費(fèi)改革前，公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃的劃分大體如下：

養(yǎng)護(hù)事業(yè)費(fèi)。包括行政管理費(fèi)，路政管理費(fèi)，養(yǎng)護(hù)專用機(jī)械購置費(fèi)，養(yǎng)護(hù)科研教育費(fèi)，交通量調(diào)查費(fèi)，養(yǎng)路站房、生產(chǎn)房屋修建費(fèi)等。

養(yǎng)護(hù)其他費(fèi)。包括勞動保險(xiǎn)，職工福利、獎勵、退職、退休、離休人員費(fèi)，國家規(guī)定要交納、支付的其他稅、費(fèi)等。

養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)。包括公路小修保養(yǎng)（含公路養(yǎng)護(hù)工人工資）、中修工程、大修工程、公路水毀搶修等。

稅費(fèi)改革后，公路養(yǎng)護(hù)計(jì)劃變?yōu)榱司巿?bào)財(cái)政預(yù)算，預(yù)算編制分為基本支出及項(xiàng)目支出：

基本支出。包括工資福利支出（含公路養(yǎng)護(hù)工人工資）、商品服務(wù)支出、對個人及家庭補(bǔ)助支出。

項(xiàng)目支出。包括公路日常保養(yǎng)（不含公路養(yǎng)護(hù)工人工資）、小修工程、預(yù)防性養(yǎng)護(hù)工程、中修工程、大修工程、應(yīng)急搶險(xiǎn)工程、改建工程、養(yǎng)護(hù)專用機(jī)械設(shè)備購置費(fèi)、養(yǎng)護(hù)科研教育費(fèi)、交通量調(diào)查費(fèi)、養(yǎng)路站房、生產(chǎn)房屋修建費(fèi)等。

由以上可知原來在項(xiàng)目小修保養(yǎng)中開支的人員經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)變成為了基本支出。目前養(yǎng)護(hù)工程費(fèi)總體上為嚴(yán)重不足，在資金安排上公路小修保養(yǎng)很難得到保證。

（二）職工的社會保障繳費(fèi)問題

公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)原為自收自支的事業(yè)單位，由于稅費(fèi)改革及財(cái)政體制改革，單位屬性尚無準(zhǔn)確定義。在自收自支的情況下合同制職工的養(yǎng)老、工傷、生育等保險(xiǎn)進(jìn)入了小修保養(yǎng)。財(cái)政體制改革后，在預(yù)算編報(bào)的社會保障繳費(fèi)中無養(yǎng)老、工傷、生育等保險(xiǎn)的編報(bào)科目，至使職工的養(yǎng)老、工傷、生育等保險(xiǎn)無法得到保障。

（三）事業(yè)單位的經(jīng)營收入及業(yè)務(wù)的規(guī)范問題

稅費(fèi)改革前公路養(yǎng)護(hù)單位接受地方委托參與地方公路修建，從而發(fā)生事業(yè)單位的經(jīng)營收入。稅費(fèi)改革后按財(cái)政管理要求，將不能開展這些經(jīng)營業(yè)務(wù)，經(jīng)營業(yè)務(wù)要?dú)w還于市場，因此如何規(guī)范這些業(yè)務(wù)也是一個急需解決的問題。

（四）專用基金、一般基金規(guī)范使用問題

稅費(fèi)改革前公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位執(zhí)行一九八七年交通部頒發(fā)的《公路養(yǎng)護(hù)會計(jì)制度》及《公路養(yǎng)護(hù)單位成本核算辦法》，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位提取并積累了專用基金及一般基金。稅費(fèi)改革后，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位不在提取專用基金及一般基金，原有的專用基金及一般基金如何使用等問題需進(jìn)一步規(guī)范。

（五）預(yù)算執(zhí)行中存在的問題

預(yù)算批復(fù)時間晚，年初零余額賬戶未下達(dá)額度，單位業(yè)務(wù)無法開展，對個人及家庭補(bǔ)助、工資福利支出等不到及時保證。公路養(yǎng)護(hù)的項(xiàng)目實(shí)施存在一定的時間規(guī)律，施工受季節(jié)及天氣變化影響，公路養(yǎng)護(hù)項(xiàng)目資金使用存在未能根據(jù)公路養(yǎng)護(hù)的規(guī)律使用資金。

四、適應(yīng)財(cái)政體制改革后的基本途徑和方法

為適應(yīng)稅費(fèi)改革對公路養(yǎng)護(hù)會計(jì)工作帶來的變化，今后開展公路養(yǎng)護(hù)會計(jì)工作必須轉(zhuǎn)變觀念，適應(yīng)變化；精細(xì)管理，規(guī)范程序；提前謀劃，周密計(jì)劃；主動協(xié)調(diào)，多方爭取。

（一）要制定切實(shí)措施，改革和完善公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)財(cái)務(wù)管理體制

（1）確定公路養(yǎng)護(hù)事單位的單位性質(zhì)。由于編制預(yù)算的基本支出—工資福利支出—社會保障繳費(fèi)中只包含失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)、大病補(bǔ)充醫(yī)療保險(xiǎn)，不包含職工養(yǎng)老保險(xiǎn)金、工傷、生育保險(xiǎn)預(yù)算資金，而在實(shí)際預(yù)算發(fā)生過程中卻需要支付大量合同制職工及長期職工需繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金、工傷、生育保險(xiǎn)等。針對此類情況需要即時規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)養(yǎng)事業(yè)單位的性質(zhì)，將需繳納的養(yǎng)老保險(xiǎn)金、工傷、生育保險(xiǎn)等納入預(yù)算；或是將單位性質(zhì)定性為參公管理事業(yè)單位，不在繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)金、工傷、生育保險(xiǎn)等費(fèi)用，納入全額財(cái)政供養(yǎng)管理。

（2）制定完善和規(guī)范公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)會計(jì)制度。1987年開始使用的《公路養(yǎng)護(hù)會計(jì)制》與不適應(yīng)現(xiàn)行財(cái)政體制改革的需求，在實(shí)際工作過程中遇到許多問題，需規(guī)范基本支出與項(xiàng)目支出的劃分，最終使《公路養(yǎng)護(hù)會計(jì)制》與財(cái)政體制改革完全接軌，指導(dǎo)公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)會計(jì)向前發(fā)展。

（3）制定公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位經(jīng)營性收支業(yè)務(wù)管理辦法。公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位或多或少存在著經(jīng)營性收支問題，如接受地方政府委托代征收通行費(fèi)業(yè)務(wù)及代養(yǎng)護(hù)收費(fèi)公路業(yè)務(wù)等，這些經(jīng)營性質(zhì)的業(yè)務(wù)就會發(fā)生超支或節(jié)余的情況，需根據(jù)財(cái)政體制改革的要求，制定出經(jīng)營性質(zhì)業(yè)務(wù)活動、經(jīng)營超支、節(jié)余的管理辦法。

（4）完善公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位一般基金及專用基金的管理辦法。根據(jù)財(cái)政改革的相關(guān)要求，對一般基金及專用基金管理進(jìn)行研究，爭取財(cái)政部門對基金的管理支持，制定出一般基金及專用基金的來源及使用的管理，使一般基金及專用基金能更好的服務(wù)于公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)的發(fā)展。

（二）要適應(yīng)國家和省財(cái)政預(yù)算改革的需要，加快推進(jìn)部門預(yù)算、國庫集中收付、政府采購和“收支兩條線”管理等預(yù)算管理制度改革

在財(cái)政改革過程中，公路養(yǎng)護(hù)事單位也要主動參與到改革中，積極爭取財(cái)政支持，使公路養(yǎng)護(hù)事的發(fā)展、管理符合財(cái)政改革的要求。爭取解決預(yù)算執(zhí)行過程中，財(cái)政需資金撥付做到符合實(shí)際工作規(guī)律需要，避免資金供給矛盾。

從事公路養(yǎng)護(hù)、公路管理、公路建設(shè)等工作，涉及公路資金籌集、公路資金投放、資產(chǎn)購置與管理、資金耗費(fèi)與成本費(fèi)用管理等專項(xiàng)業(yè)務(wù)，構(gòu)成了公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位的財(cái)務(wù)與財(cái)務(wù)管理工作。以部門預(yù)算、“收支兩條線”、國庫集中收付、政府采購等為中心的財(cái)政體制的變革，給當(dāng)前的公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位財(cái)務(wù)工作帶來了新的挑戰(zhàn)。為了應(yīng)對挑戰(zhàn)，公路養(yǎng)護(hù)事業(yè)單位應(yīng)建立并逐步完善適應(yīng)財(cái)政改革和公路事業(yè)發(fā)展要求的公路事業(yè)單位財(cái)務(wù)管理體制。

【參考文獻(xiàn)】

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